Rettighetsvekst uten refleksjon?

Det finnes et stort antall måter å organisere og fordele knappe goder på i et samfunn. Norge har stort sett valgt ikke å prioritere, og istedenfor gitt oss rett til velferd, skriver Ove Vanebo hos Minerva. Men hva gjør flere rettigheter med folks verdier eller holdninger?

Ove A. Vanebo

Publisert: 31. januar 2012

Av Ove Vanebo, formann i FpU og prosjektmedarbeider i Civita.

Det finnes et stort antall måter å organisere og fordele knappe goder på i et samfunn. Norge har stort sett valgt ikke å prioritere, og istedenfor gitt oss rett til velferd.

Mens mange andre stater har gjennomgått omfattende økonomiske kriser og begredelig økonomisk vekst, og har vært nødt til å kutte i velferdsgoder, er Norge ganske uberørt av problemer. Velferdsutgiftene øker jevnt og trutt. Svært mye av pengestrømmen er knyttet til rettigheter som er lovfestet, og som utbetales nær sagt automatisk, uten særlig politisk debatt.

FAFO-forskere har i en bok om den norske velferdsmodellen understreket hvor stor konsensus det er om velferdsstatens eksistens og ekspansjon i følgende formulering: «Det er […] på tide å begrave forestillingen om at velferdsstaten er i krise – så vel økonomisk som politisk. Velferdsstaten har knapt noen gang hatt bredere oppslutning blant velgere og partiene enn i dag, og den politiske uenigheten dreier seg i all hovedsak om innretting av virkemidlene.»

Til og med når man ser på innretting av virkemidlene, er det stor enighet mellom partiene, selv om regjeringer med Høyre rendyrker arbeidslinjen i større grad enn gjennomsnittet. Et sentralt kjennetegn ved norske velferdsordninger fra 1960-tallet og utover, er en utstrakt vilje til å rettighetsfeste sosiale goder. Dette innebærer at man får et krav på en ytelse, og man kan gå til domstolene i siste instans for å få den realisert – for eksempel rett til sosialhjelp eller rett til skolegang.

Hva som er konsekvensene av en omfattende rettighetsbruk er det forholdsvis lite forskning om her til lands. Velferdsforskerne Irene Nese og Eli Feiring lagde en gjennomgang av vitenskapelige rapporter i en skandinavisk sammenheng, og påpekte at «vi vet lite om hvorvidt rettighetsbestemmelser får de virkninger som tilstrebes av lovgiver eller om det er meromkostninger knyttet til å bruke dette styringsmiddelet».

Feiring og Nese trekker også frem at vi vet altfor lite «om hvorvidt administrative og økonomiske konsekvenser svarer til konsekvensutredninger i lovenes forarbeider.» Kort sagt er vanskelig å ha oversikten over hvor godt rettighetene fungerer, og ikke minst om fagre løfter knyttet til likebehandling og reell adgang til velferdstjenester virkeliggjøres best gjennom bruk av rettighetslovgivning.

Det er klart at innføring av rett til velferd i utgangspunktet har flere fordeler. For det første kan det sikre bedre behandling uavhengig av bosted og byråkratisk skjønn. I tillegg slipper man å bli saldert bort i årlige budsjetter i for eksempel kommunale planer. Svake grupper kan få styrket sine rettigheter og delta mer i samfunnet, uten å måtte stå med lua i hånden og vente på at det blir sin tur. Rettigheter er et trumfkort på brukerens hånd.

På enkelte områder er det helt klart forbedrede kår for vanskeligstilte grupper. Dette gjelder bl.a. spesialundervisning og oppfølgning av elever med lese- og skrivevansker. En gjennomgang fra 2003viste at to tredjedeler av rettssakene som gjelder manglende hjelp til barn med dysleksi, er skjedd mellom 1995 og 2002. Rettighetsinstituttet kan tvinge lite ansvarsfulle offentlige institusjoner til å endre praksis og i verste fall yte erstatning.

Den norske maktutredningens sluttrapport uttrykte en frykt for «forvitring av demokratiet» med mer rettighetslovgivning, siden beslutninger og prioriteringer da blir unndratt politiske avgjørelser – og domstolene vil da får mer makt. Dette er jeg uenig i. Det er riktig at politikerne har sagt fra seg avgjørelsesmyndighet i enkeltsaker. Tidligere satt det folkevalgte i sosialhjelpsutvalg og delte ut støtte. Men de lange folkevalgte linjene er i behold, siden lovgivningen jo er et resultat av politiske vedtak i demokratiske organer.

Interessant nok var den danske maktutredningen langt mer positiv, der man anså rettighetsfesting av velferd som en måte å styrke brukerinnflytelse på og heve utsatte personers status. Hvorvidt rettigheter blir ansett som viktig eller nyttig kommer også an på hvor man står hen. Det er klart at verken byråkrater eller lokalpolitikere liker direktiv ovenfra som svekker deres handlingsrom.

Dersom rettighetslovgivning skal fungere tilfredsstillende, må imidlertid både byråkrater og lokalpolitikere holdes i ørene med tilfredsstillende kontroll- og tilsynsmekanismer. En svensk undersøkelse fra 2002 påviste at forvaltningen la vekt på helt andre ting enn juridiske normer under tildeling av velferdsgoder, som regel økonomiske eller faglige hensyn. Ofte så man vekk fra en helt klar ordlyd. Konklusjonen var at man må ha effektive sanksjoner dersom gjennomføring av rettigheter skal være vellykket.

Men noe vet vi ganske sikkert dersom rettighetsvirkemiddelet brukes mer aktivt: Kostnadene vil øke. En rett til et gode sier også tydelig at ytelsen skal gis, koste hva det koste vil, uavhengig av økonomisk situasjon. Av den grunn er det helt opplagt at rettighetsbruk er nødt til å koste mer penger enn mer skjønnsbaserte ytelser som er gjenstand for prioritering. Forvaltningen må som sagt også innrettes slik at rettighetene kan bli omsatt i ekte tjenester.

Merkelig nok er dette noe nesten hele Stortinget er enig om. I 2005 uttrykket det på prinsipielt grunnlag følgende: «Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at stadig økende rettighetslovgivning kan medføre at det skapes press mot offentlige budsjetter ved at det kan være vanskelig å innfri alle enkeltkrav på samme tid». Allerede i dag ligger vi skyhøyt når det gjelder en rekke offentlige utgifter – The Economist viser til at vi ligger på topp i utgifter til trygd og sykelønn.

Praktiseringen av denne grunnleggende erkjennelsen om økte utgifter er imidlertid mildt sagt sprikende. Mange kjører en skikkelig politisk slalåmrunde i spørsmålet om rettighetsfesting. Arbeiderpartiet har ved flere anledninger vært skeptisk til rettighetslovgivning, men har vært pådriver for to av de større utgiftspostene etter uttalelsen, nemlig rett til barnehageplass og rett til frukt og grønt i skolen.

En annen side ved rettighetsbruken som det foreligger for lite forskning på, er hva flere rettigheter gjør med folks verdier eller holdninger. På den ene side kan rettigheter styrke enkeltmennesket oppfatning av seg selv som et handlende, myndiggjort individ.

På den annen side er rettighetstankegangen egnet til å skape en holdning om at det er fellesskapet som har ansvaret for alle problemer, og man har krav på at andre ordner opp for seg. Forskeren Anne Lise Fimreite har også påpekt enkeltes frykt for at en rettighetsmentalitet kan undergrave fellesskapsorienterte løsninger:

«Selve utløsningen av rettigheten blir en individuell rettshandling på linje med det å kreve sin rett i hht en kjøpskontrakt. En slik individualisering og privatisering av forholdet mellom den enkelte borger og det offentlige apparat vil skyve velferdsstatens kollektive og solidariske grunnlag i bakgrunnen […]».

Ut fra det forskningen kan fortelle oss, er det liten tvil om at rettighetsbruken har bidratt til å gjøre oss mer individualistiske. I Norge er rettighetene i liten grad retten mot lokalsamfunn og familier, men mer mot enkeltmennesker. Man blir frigjort fra alle avhengighetsforhold, fremhever historikeren Francis Sejersted: Velferdsstaten medfører at man tilhører et kollektiv, men på samme tid har det vært «velferdsstatens ambisjon å sørge for den enkeltes økonomiske og sosiale uavhengighet av de sosiale kollektiver».

Kanskje er denne individualismen kommet på bekostning av svekket solidaritet og svekket vilje til å stille opp for andre? Undersøkelser fra bl.a. forskeren Wim van Oorschot viser at man kan finne mindre solidaritetsfølelse med trengende i europeiske land der velferdsutgiftene er store: «informal solidarity is lower among people who live in countries that spend more on social protection». Det er imidlertid vanskelig å vite om dette skyldes bare en stor velferdsstat eller om rettighetsbruk sørger for at solidariteten ytterligere. Det er vanskelig å skille faktorene fra hverandre.

Selv om det er komplisert å finne sammenheng mellom rettigheter og svekkelse av det personlige ansvar og solidaritet, er det likevel gode grunner til å anta at rettigheter til velferdsgoder i det minste kan styrke folks holdninger til at man har krav på noe fra staten. Dermed trenger enkeltmennesker ikke gjøre så mye selv. En undersøkelse av syv europeiske land, viser at Norge kommer svakest ut når det gjelder befolkningens vilje til selv å yte omsorg til de eldre.

På spørsmålet om man er villig til å la de eldre bo hos seg når man blir gammel, svarer bare 13 prosent av nordmenn positivt. Tallene for Frankrike og Tyskland er tre ganger høyere, og enda høyere i østeuropeiske land. Dette skyldes bl.a. svakere ansvarsnormer og aldersforskjellene i Norge.

Det sentrale poeng er dermed at politikere bør være forsiktige med å sette i gang store rettighetsreformer man ikke vet utfallet av. Det må være et mål at rettighetsfesting løser flere problemer enn det skaper. Og ikke-intenderte konsekvenser må kartlegges ved å se på den forskningen som foreligger. I så måte er det vanskelig å konkludere med at våre folkevalgte på Stortinget har tenkt seg nok om før de gjorde velferd tilgjengelig i form av rettigheter.

Artikkelen er publisert hos Minerva 31.1.12. Den er basert på rapporten «Rettighetseksplosjonen», som kan lastes ned eller bestilles her:

Rettighetseksplosjonen

Rettighetsveksten innenfor velferdssektoren i Norge er stor. Rettigheter gir brukerne av offentlige tjenester et rettskrav på disse, slik at man i siste instans kan gå til domstolene for å få realisert dem. Dette kan virke forlokkende, og det kan sees som en endelig virkeliggjøring av den fullkomne velferdsstat.

Rettigheter gir mulighet for større individuell utfoldelse og sikkerhet. Samtidig kan det gi politikerne et redskap til å virkeliggjøre sin egen politikk mer effektivt og styre folks adferd.

Vi vet imidlertid for lite om hva slags virkninger rettighetsfesting av velferdsordninger har – for familier, samfunn, moral, demokrati og politikk.

Målet med denne rapporten er å kartlegge hvordan rettighetsfestingen i velferdssektoren påvirker oss i bred forstand.

Last ned og les rapporten her.

Publisert: 11. oktober 2022