Byråkrati, offentlig sektor, myter om det statlige byråkratiet, "bindersflyttere" — Foto: iStockphoto.com/

Stemmer det at byråkratiet eser ut i Norge?

Ideen om et stadig voksende statlig byråkrati er sterkt overdrevet. Det stemmer ikke at vi får stadig flere «bindersflyttere» i Norge.

Mats A. Skogheim Kirkebirkeland

Publisert: 17. januar 2024

Det statlige byråkratiet er bedre enn sitt rykte. Det vokser verken ukontrollert eller utgjør en særlig stor andel av de sysselsatte. Likevel er det enkelte deler av byråkratiet som bør undersøkes nærmere.

Ideen om det ansiktsløse byråkratiet som bare eser ut og nærmest vokser av seg selv, er sterk i den politiske debatten.

I et nylig publisert Civita-notat tok jeg utgangspunkt i den politiske debatten om et statlig byråkrati som tilsynelatende nærmest vokser av seg selv – på tross av politiske målsettinger om å redusere.

Her er noen av funnene i notatet:

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) finner at «sysselsettingsveksten i statsforvaltningen (departementer og direktorater) er tilnærmet lik den generelle sysselsettingsveksten» for perioden 2016 til 2021.
Antall ansatte i departementene har økt fra cirka 3500 i 1990 til cirka 5000 i 2006. Men i 2022 hadde antall ansatte i departementene sunket til rundt 4500.
Ifølge forvaltningsdatabasen til Sikt (Kunnskapssektorens tjenesteleverandør) var antall årsverk i statsforvaltningen rundt 170.000 i 1980 frem til og med 1990. Deretter falt antallet årsverk til under 120.000 på midten av 2000-tallet, før det økte til rundt 140.000 i 2014.
I 2022 var det ifølge DFØ rundt 174.000 arbeidsforhold (ikke synonymt med årsverk) i statsforvaltningen.
Andelen sysselsatte av total sysselsetting innen kategorien «offentlig administrasjon» har ligget relativt stabil på rundt syv prosent siden midten av 2000-tallet og frem til i dag.
Fra 1970 til 2013 har andelen sysselsatte årsverk innen statlig forvaltning av totale årsverk økt fra 3,5 prosent til 6 prosent. Men en stor del av denne veksten skyldes at staten overtok ansvaret for sykehussektoren fra fylkeskommunene.

Mange av funnene i notatet viser altså at det statlige «byråkratiet» ikke vokser ukontrollert, slik man kan få inntrykk av i den politiske debatten.

I tillegg har både befolkningen, størrelsen på budsjettene og ikke minst mengden lover og regler økt i samme periode.

Et forskningsprosjekt som har sett på alle OECD-landenes evne til å iverksette politiske beslutninger for perioden 1976 til 2020 innenfor områdene miljø- og sosialpolitikk, har funnet at mengden politiske vedtak bidro til å overbelaste byråkratiet.

Det er altså ikke utenkelig at det norske statlige byråkratiet faktisk er blitt både mer effektivt og produktivt – uten at dette nødvendigvis er et argument for å øke antallet byråkrater.

Men det finnes også mulige feilkilder som kan gi et litt for positivt bilde av utviklingen.

En viktig årsak til nedgangen i antall årsverk i statsforvaltningen siden 1980-tallet, er at flere tidligere statlige virksomheter og tjenester, som for eksempel Televerket, Statskraftverkene, NRK og daværende NSB, ble omgjort til statsforetak og dermed formelt sett reduserte antall statlige årsverk. Mange av årsverkene er altså i dag organisert i statsforetak eller private institusjoner.

Ressursbruk til kjøp av private konsulenttjenester, som i de siste årene har fått økt politisk oppmerksomhet, blir heller ikke fanget opp av statistikken.

Det samme gjelder for statlige ansvarsområder som er flyttet ned til det fylkeskommunale eller kommunale byråkratiske nivået.

På den andre siden inkluderer statistikken en del statlige virksomheter som bedriver direkte tjenesteproduksjon til innbyggerne. Eksempler på dette er direktorater som Nav og Husbanken.

Det er generelt vanskelig å skille mellom hva som er «tjenesteproduksjon» og hva som er «forvaltning», som også ofte er en slags tjeneste – både direkte og indirekte – som innbyggerne og befolkningen forbruker.

Men selv om den statlige forvaltningen, på overordnet nivå, ikke synes å ha økt i særlig stor grad, betyr ikke dette at byråkratiet ikke har økt i deler av den statlige forvaltningen.

I notatet har jeg laget en oversikt over utviklingen i antall årsverk for alle departementer og de fleste direktorater for perioden 2006 til 2022.

Da finner jeg at hele 32 statlige institusjoner har hatt en høyere vekst i antall årsverk enn den generelle sysselsettingsveksten og veksten i statlig forvaltning generelt.

Det er særlig statlige virksomheter under Kunnskapsdepartementet og Helsedepartementet som skiller seg ut.

Innen kunnskap har for eksempel Utdanningsdirektoratet hatt en økning i årsverk på nesten 55 prosent i perioden 2006 til 2022, mens Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDI) har hatt en vekst på nesten 120 prosent i samme periode, mens Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (Nokut) har hatt en vekst i antall årsverk på 120 prosent fra 2010 til 2022.

Folkehelseinstituttet, Helsedirektoratet og Statens helsetilsyn har alle hatt en vekst i antall årsverk på rundt 50 prosent fra 2006 til 2022, mens Statens legemiddelverk nesten har doblet antallet årsverk i samme periode.

Til sammenlikning har sysselsettingsveksten i privat sektor vært på nesten 25 prosent i samme periode, mens sysselsettingsveksten i statsforvaltningen har vært på 30 prosent.

Det er nok gode forklaringer på hvorfor enkelte fagområder innen det statlige byråkratiet har hatt en høy vekst.

For eksempel har enkelte direktorater overtatt oppgaver som tidligere ble gjort av departementene. Dette har jeg forsøkt å korrigere noe for i notatet, men det er ikke gjort systematisk.

En annen årsak til den høyere veksten i enkelte av de statlige institusjonene er nok også at de underliggende fagområdene har fått økt betydning, som for eksempel klima og miljø, innvandring og integrering og høyere utdanning.

Men likevel er ideen om et stadig voksende statlig byråkrati, som man ofte kan få inntrykk av i den politiske debatten, sterkt overdrevet.

Til syvende og sist er det politikerne selv, gjennom stadig nye lovvedtak, forskrifter og regler, som er ansvarlige for at administrasjonen enten vokser eller blir overbelastet.

Innlegget var publisert i Bergens Tidende 14. januar 2024.