Om å rette opp demokratiet i Polen
BREV nr. 6
Polen har skiftet regjering. Den har store oppgaver foran seg. Den forrige regjering endret statsmakten i strid med de demokratiske krav til en EU-stat. En nødvendig og vanskelig opprydning står for tur.
Publisert: 2. januar 2024
Polens nye regjering er en samlingsregjering. Det liberal-konservative parti Borgerplattformen er klart størst i et samarbeid med mindre partier, dels i det politiske sentrum og dels på den moderate venstreside. Samarbeidet oppnådde et flertall med 266 av 460 mandater i nasjonalforsamlingens førstekammer og et flertall i andrekammeret. Regjeringen ledes av Donald Tusk, tidligere polsk statsminister (2007-2014) og president i Det europeiske råd (2014-2019). Den regjering som nå har fratrådt var dominert av partiet Lov og Rettferdighet (PiS), med et nasjonalkonservativt program. Partiet vant valget i 2015 og i 2019.
Nasjonalforsamlingens mandatperiode er fire år. Polen har imidlertid en folkevalgt president med en mandatperiode på fem år. I 2015 falt de to valg i samme år. Anderzej Duda fra PiS ble valgt som ny polsk president. Han ble gjenvalgt i 2020, og kan da etter forfatningen ikke gjenvelges på ny. Med flertall i begge kamre, og med presidentens støtte, hadde PiS fra 2015 til 2020 styring i lovgivningsprosessen.
Valgene i 2015 og 2019/2020 endret det politiske liv i Polen i en illiberal retning. Justisvesenet og andre deler av offentlig sektor og ytringsfriheten er berørt. I tillegg har PiS-regjeringen blant annet fremmet en streng abortlovgivning, motstand mot seksuelle minoriteter, en uvillig holdning til EU og en noe nær fiendtlighet overfor Tyskland.
Særlig de mange endringer i justissektoren førte til åpen strid mellom Polen og EU. I valgåret 2015 ble flere dommerembeter i den polske forfatningsdomstol ledige. Den da utgående regjering fra Borgerplattformen foretok utnevnelser som ble bestridt fra PiS’ side, og som den da valgte president Duda trenerte. PiS-regjeringen, som tiltrådte senere i 2015, kunne omgjøre noen av utnevningene. Det hele ble en kontroversiell start.
Senere gjennomførte regjeringen flere reformer i domstolsvesenet. De ble stort sett begrunnet med behov for en ‘opprydning’ etter kommunisttidens mentalitet og korrupsjon, men også for å effektivisere domstolenes virksomhet. Reformene omfattet usedvanlige virkemidler som for eksempel mulighet til omfordeling av saker mellom domstoler og for endring av tjenestested for en dommer, en strengere disiplinærordning for dommere, en svekkelse av dommeres oppsigelsesvern med mer. Politiske myndigheter (justisdepartementet) kan etter reformene påvirke slike avgjørelser. Dette må korrigeres.
Det er lettere å forstå reformene som PiS’ ønske om å få en kontroll også over den dømmende statsmakt enn ut fra de grunner som ble gitt. Etter reformene kunne regjeringen få innflytelse i rettssaker som hadde en særlig politisk betydning, men ikke minst ville de redusere risikoen for at forfatningsdomstolen underkjente lovgivning som regjeringen mente måtte gjennomføres.
EU-domstolen har i flere dommer etter 2015 kommet til at reformene er i strid med EU-retten. Det viktigste er at reformene krenker polske domstolers uavhengighet. Polen er tildelt omfattende støtte fra EUs fond for økonomisk gjenreisning etter pandemien. Utbetalinger er imidlertid blant annet betinget av at de polske domstolers uavhengighet sikres. Presset fra EU mot den nå fratrådte polske regjering har vært stort. Man kan vel ikke se bort fra at Kommisjonens sanksjoner kan ha hatt en viss betydning for valgutfallet. Dette kan likevel ikke ses på som noen innblanding. De betingede utbetalinger følger av EU-retten, som er felles for alle EU-stater. Uavhengige domstoler for å sikre EU-retten er dermed ikke noe ‘indre forhold’ som hver medlemsstat tar stilling til.
En hovedutfordring for den nye regjering er å avvikle nyordninger som PiS-regjeringen gjennomførte, ikke minst for domstolene – særlig for forfatningsdomstolen. Utfordringene er politiske, men også av juridisk art. Det må være viktig at en ny regjering, som fremmer liberale verdier, ikke fristes av uedle motiver, tvilsomme løsninger eller sogar av juridiske knep.
Etter forfatningen (artikkel 122) skal den polske president signere en lov når den er vedtatt. Før undertegning kan presidenten imidlertid be forfatningsdomstolen avklare lovens forhold til forfatningen. Kommer domstolen til at loven strider mot forfatningen, kan presidenten ikke undertegne den uten endringer. Et alternativ til dette er at presidenten sender lovvedtaket tilbake til nasjonalforsamlingen for en revurdering. Grunnene for dette må gis. Lovvedtaket kan opprettholdes uendret bare dersom tre femdeler av førstekammeret gir sin tilslutning. Det kan derfor bli vanskelig å få lovvedtak gjennom så lenge den sittende president er mot vedtaket, selv om lovene er endelig behandlet i nasjonalforsamlingen. Presidenten har trolig ikke så mye å tape politisk på en obstruksjonspolitikk. – Det blir viktig for den nye regjering å legge til rette for en presidentkandidat som kan vinne neste valg.
Fremgang kan i mellomtiden kanskje lettest oppnås der eksisterende lover gir regjeringen nok handlingsrom. Regjeringen kan i offentlig sektor i endel tilfelle antakelig instruere og/eller forhandle om organisasjonsendringer og personalsaker. Omprioriteringer i statsbudsjettet kan kanskje være tjenlige i noen tilfelle.
Nødvendige lovendringer kan forberedes av regjeringen og vedtas i nasjonalforsamlingen med sikte på gjennomføring under en ny president fra 2025. Lovvedtaket om statsbudsjettet for 2024 har imidlertid presidenten ikke godkjent. Det har ikke vært gjort endringer i forfatningen siden 2015. Problemet har imidlertid ikke vært forfatningens regler og ordlyd, men de tolkninger som forfatningsdomstolen har gjort siden 2015.
Forfatningsdomstolens sammensetning er viktig. Alle de 15 dommere er oppnevnt under PiS-regjeringen og domstolen har blitt politisert. Dommerne er imidlertid oppnevnt for en enkelt mandatperiode på ni år. Tre dommere har mandat som utløper i 2024. Av de øvrige har den sist oppnevnte en mandatperiode som utløper i 2031. Hvordan den enkelte dommer vil opptre i den nye politiske situasjon kan være vanskelig å si. Noen vil muligens endre standpunkt og tilpasse seg. Det kan nevnes at flere avgjørelser etter 2015 står i strid med domstolens egne avgjørelser fra før 2015. Antallet dommere er fastsatt i forfatningen, og kan dermed ikke lett økes. Den polske president utpeker imidlertid domstolens leder og nestleder, etter forslag fra dommerkollegiet. Gode løsninger for domstolene, og særlig for forfatningsdomstolen, må bygge på inngående kjennskap til forholdene. Ikke minst på justisområdet vil det imidlertid være viktig å unngå endringer som det er klare rettslige innvendinger mot.
EU kan være til hjelp for den nye regjering. Dersom avtalen mellom Kommisjonen og Polen om midlene fra gjenreisningfondet kan reforhandles, vil regjeringen kunne få tilgang til betydelige beløp mot troverdige løfter om å gjenopprette domstolenes uavhengighet. Et problem med PiS-regjeringen var dens uttalte uvilje mot å etterleve EU-retten på viktige punkt.
I denne sammenheng står EU-rettens forrang i en særlig stilling. Prinsippet medfører at EU-rett går foran nasjonal rett, dersom motstrid ikke kan unngås ved innskrenkende tolkning. Dette prinsipp er utfordret. Forfatningsdomstolen har kommet til at EU-retten ikke kan ha forrang i alle konflikter med polsk rett. Polske myndigheter må i slike tilfelle se bort fra EU-retten. En medisin mot disse dommer kan kanskje være å stadfeste et offisielt syn om at ulovlig oppnevnte dommeres avgjørelser ikke kan legges til grunn dersom dommene er i strid med EU-retten. For ulovlig oppnevnte dommere blir det ikke lett å fastholde domspraksis, når det er kompakt motstand fra politiske myndigheter og lovlig oppnevnte dommere.
Meningsmålinger viser at oppslutningen om EU i Polen er høy. Det er likevel polske velgere som la grunnlaget for en regjering som yppet til strid med EU. Derfor må polske velgere selv rydde opp. Valget i 2023 var en nødvendig og god begynnelse. EU kan på sin side understøtte den nye regjerings anstrengelser, i samsvar med EU-retten. Polen er en mellomstor og voksende økonomi i EU. Landet har andre historiske og politiske erfaringer enn de vestlige EU-stater. Polen har derfor et potensial for å kunne medvirke konstruktivt til EUs videre samling i Europa. Det er all grunn til å tro at den nye polske regjering vil medvirke.
Relatert
Det danske eksperiment
Erna har mer å frykte
Norge må innse at verden er endret
Norges alenegang er ikke en styrke
Demokratiets kommende seier
Demokratiet er under angrep. Det sterkeste forsvar ligger i demokratiet selv. Demokratiets forkjempere må beholde troen på demokratiet og ta opp kampen.
