vannkraft på kykkelsrud, hydro — istockphoto.com/kykkelsrud

Supergevinsten fra kraft tilfaller ikke nødvendigvis samfunnet

Grunnrenteskatten bør økes for å redusere risikoen for sløsing.

Publisert: 28. januar 2022

Det sies at Norge som helhet tjener på de høye kraftprisene. Det er nok riktig. Norge er velsignet med et vær, en geografi og en industrihistorie som har bidratt til at våre nedbetalte vannkraftverk har en produksjonskostnad som til vanlig skaper en såkalt superprofitt.

Innen økonomisk teori kalles dette grunnrente, som er en inntekt man kan få fra økonomisk utnyttelse av knappe naturressurser eller monopolsituasjoner. Derfor har man i Norge en grunnrente-skattesats på 37 prosent på grunninntekter fra vannkraftverk, i tillegg til den ordinære skattesatsen på 22 prosent, noe som bringer den totale skattesatsen på vannkraftverk opp på 59 prosent.

Offentlige kraftselskaper betaler altså en høyere skattesats på grunn av superprofitt fra vannkraftproduksjonen, men på den andre siden er deres kraftproduksjonsvirksomhet delvis beskyttet mot konkurranse.

Som følge av en langsiktig og bred enighet i Norge om felles eierskap av naturressurser, er det innført en rekke begrensninger for eiere av kraftverk i Norge.

Allerede tidlig på 1900-tallet ble loven om ervervelse av vannfall, bergverk og annen fast eiendom, ofte kalt Konsesjonslovene, innført i Norge. Lovene regulerte blant annet at vannkraftverk skulle vederlagsfritt tilfalle staten etter utløpt konsesjonstid, typisk 60 til 80 år, såkalt «hjemfallsrett». Men kraftkonsesjoner eid av norske kommuner, fylker og kommunale eierskap hadde unntak for denne lovregelen. De kunne få konsesjon uten tidsbegrensing på hjemfall.

Som et resultat av dette er om lag 90 prosent av vannkraftproduksjonskapasiteten i Norge eid av kommuner, fylkeskommuner eller staten.

Dette er i utgangpunktet et gode. Den norske staten mottar milliarder i ekstra skatteinntekter via grunnrenteskatten fra vannkraften og utbytte fra Statkraft, mens mange kommuner og fylkeskommuner mottar årlige kraftutbytter. Uten disse ekstrainntekter måtte vi alle enten betalt mer i skatt eller fått lavere kvalitet på offentlige tjenester.

Men selv om mye av superprofitten går tilbake til borgerne, gjennom kraftutbytte og grunnrenteskatt, er det fortsatt store summer som ikke tilfaller innbyggerne.

I et Civita-notat fra 2015 gjennomgår jeg eierskapet til landets kraftselskaper og undersøker hvordan lokale offentlige aktører forvalter de enorme verdiene som vannkraften representerer. I notatet finner jeg at de offentlig eide kraftselskapene har investert milliarder i virksomheter og prosjekter utenfor det som kan regnes for å være et kraftselskaps kjernevirksomhet. Notatet avdekker også en rekke investeringsskandaler og lovbrudd.

Kraftskandaler

Mange husker sikkert «Terra-skandalen», hvor en rekke kraftkommuner lånte milliarder av kroner med sikkerhet i fremtidige kraftinntekter, og investerte pengene i amerikanske «sub-prime» verdipapirer, med tap på flere hundre millioner kroner.

Troms Kraft, eid 60 prosent av Troms fylkeskommune og 40 prosent av Tromsø kommune, tapte to milliarder kroner som følge av regnskapssvindel, i etterkant av investeringer i det svenske selskapet Kraft & Kultur AB.

Som en konsekvens av skandalen fikk de to eierne 360 millioner kroner mindre i utbytte fra Troms Kraft tre år i etterkant av skandalen, noe som medførte kutt i de kommunale budsjettene, mens Troms Kraft ble tvunget til å selge en rekke datterselskaper og kraftverk for å dekke inn tapene.

Dosent Bernt Arne Bertheussen ved Handelshøgskolen i Tromsø regnet seg frem til at 12 års overskudd i Troms Kraft var sølt bort på skandalen.

Men «Kraft og Kultur-saken» i Troms Kraft er trolig kun den største av en rekke eksempler og tilfeller av investeringsskandaler og andre urovekkende forhold i de offentlige eide kraftselskapene. Denne listen er basert på Civita-notatet fra 2015:

Oljeselskapet North Energy i Alta ble startet av en rekke lokale kraftselskaper i Nord-Norge. Så langt har kommuner og kraftlag i Nord-Norge tapt rundt 100 millioner kroner på investeringen. Etter et aksjefall på over 90 prosent på seks år, hadde North Energy brukt 2,5 milliarder kroner uten å finne et eneste drivverdig funn i 2015.
Lyse Energi, et kraftselskap eid av 16 kommuner i Rogaland, hadde et tap på 320 millioner kroner på investeringer i det børsnoterte oljeselskapet Noreco i 2014.
Eidsiva Energi og Troms Energi ga til sammen 700 000 kroner i partistøtte til Senterpartiet i 2009.
Nord-Trøndelag Elektrisitetsverk tapte 50 millioner kroner på å drive ti Expert-butikker (forbrukerelektronikk) i Trøndelagsregionen i 2013.
Nordkraft, eid av Tromskraft og Narvik kommune, investerte 500 millioner kroner i fallrettigheter og kraftkonsesjoner. De interne verdivurderingene beløp seg til 1,2 milliarder kroner, mens det senere viste seg at eierandelene var «verdiløse».
Uten at en eneste mølle ble satt i drift, tapte de de syv største kraftselskapene på Vestlandet 244 millioner kroner på vindkraftinvesteringer i selskapene Vestavindkraft AS og Vestavind Offshore AS i 2014.
I 2007 investerte BBK 44,6 millioner kroner i selskapet Ocas AS. Teknologiselskapet skulle utvikle et radarbasert system for å hindre at fly kjørte inn i kraftledninger. I 2013 har alle aksjonærene, inkludert Forsvaret og statlige Investinor, tapt totalt 195 millioner kroner, i det selskapets teknologi ble solgt i 2013.
Skagerak Energi fikk et samlet tap på 572 millioner ved å kjøpe 34 prosent i selskapet Telenor Cinclus 2010, der målet var å bli den ledende totalleverandøren for automatiske strømmålere i Norden.
Seks norske kraftselskaper solgte telekommunikasjonsselskapet Ventelo med et tap på mellom en halv og én milliard kroner i 2011.

En rekke offentlig eide kraftselskaper har også investert milliarder i kraftverk utenfor landets grenser. BKK (nå Eviny) og Trønderenergi investerte 4,4 milliarder på vannkraftverk i Afrika i 2009. BKK investerte i utbygging av vannkraftverk i Tyrkia i 2011. Kraftselskapet Vardar, som er eid av mange kommuner i Buskerud, investerte 500 millioner kroner i et vindkraft-prosjekt i Kina i 2007.

Selv om disse utenlandsinvesteringene kan være lønnsomme investeringer på sikt, kan man likevel stille spørsmål til om dette er kommunale og fylkeskommunale kraftselskapers samfunnsoppdrag?

Det samme spørsmål kan man stille til de mange investeringene som offentlig eide kraftselskaper gjør utenfor det som bør kunne regnes som kjernevirksomheten (produksjon og distribusjon av kraft).

Norske kraftselskaper har store investeringer og virksomheter innen alt fra fiber til utvikling av ny teknologi. Hvorfor velger offentlig eide kraftselskaper å benytte overskudd fra vannkraftproduksjonen, som ikke har et selskaps- og regnskapsmessig skille slik det er innenfor distribusjon, til å investere utenfor selskapets kjernevirksomhet? Og er dette lurt?

Empire building

Ønsket om diversifisering av en virksomhet, enten dette er en bedrift eller annen institusjon, kan ofte forklares med konseptet «empire building», som er en kjent problemstilling innen prinsipal-agent-teorien.

I mikroøkonomisk teori forutsetter man at alle aktørene i økonomien allokerer ressurser optimalt, gitt de eksterne forhold som eksisterer. Men den virkelige verden er ikke perfekt. Hovedingrediensene i teorien er at aktørene internt i en bedrift ofte har motstridende mål og innehar privat informasjon, ofte kalt informasjonsasymmetri. Aktørene i økonomien handler ut fra egeninteresser og ønsker å fremme sin egen vinning, i hvert fall til en viss grad. Problemet oppstår når prinsipalen og agenten har motstridende mål.

For eksempel kan personer og grupper i bedriften også være interessert i å maksimere egen lønn, prestisje, jobbsikkerhet eller lignende, i tillegg til agent-oppgavene som er å forvalte virksomheten innen visse rammer og strategier vedtatt i et styre, som er oppnevnt og valgt av eierne.

Et klassisk eksempel på «empire building» er at ledelse og ansatte vil kunne ønske en stadig større og mer komplisert virksomhet. Da kan ledelsen og de ansatte (agentene) ha sterkere argumenter for å bevare posisjoner og kreve høyere lønn, siden eieren (prinsipalen) har dårligere forutsetninger for å kunne vurdere om argumentene er holdbare eller ikke.

For eieren vil det være enklere å gi vurderinger av de ansattes innsats, kompetanse, profesjonalitet og resultater, når virksomheten er mindre og har færre eller få kjernevirksomheter.

Spesielt problematisk blir det når selskapets opprinnelige eiere er langt unna der beslutningene tas, slik som de kommunale og fylkeskommunalt eide kraftselskapene kan sies å være. Prinsipalen, altså velgerne i hver enkelt kommune eller fylkeskommune, velger agenter gjennom lokalvalg, som skal forvalte deres indirekte eierskap i kraftselskapet. Deretter velger de folkevalgte (agentene) egne nye agenter som styremedlemmer i kraftselskapene. Videre har styrene i kraftselskapene ansvar for å ansette en ny agent i konsernsjefen, som igjen ansetter konsernledelsen, og så videre.

Det er altså svært mange ledd fra den opprinnelige prinsipalen (velgeren) til de som tar beslutninger på vegne av prinsipalen. Risikoen for klassiske prinsipal-agentkonflikter som «empire building» og generell ansvarspulverisering er derfor større i offentlige eide kraftselskaper.

Mange kraftselskaper opererer også i mindre geografiske områder, hvor bekjentskaper er tette og utvalget av aktuelle kandidater til stillinger og tillitsverv ofte er begrenset. Selv i relativt store Tromsø/Troms har man hatt saker der politikere er overrasket over å bli kjent inhabile. I andre kraftselskaper har det vært tradisjon for at ordførere fra eierkommunene har byttet på å sitte i styret.

I en masteroppgave skrevet av Ingvild Egner og Nina Ersfjord ved Universitetet i Tromsø, undersøker de to studentene følgende spørsmål: Er kraftselskapers investeringer utenfor kjernevirksomheten lønnsomme?

Oppgaven har analysert ti kraftselskapers finansregnskap for perioden 2003-2012, og differensiert mellom investeringer i henholdsvis kjernevirksomhet, relaterte og urelaterte virksomheter. Deretter ble lønnsomheten målt, i form av avkastingsgrad, og sammenlignet med Oslo Børs hovedindeks i samme periode.

Mens Oslo Børs hadde en gjennomsnittlig avkastning på 19 prosent i perioden, hadde de ti aktuelle kraftselskapene en gjennomsnittlig avkastning på ti prosent, altså ni prosentpoeng lavere.

At avkastningen innen kraftselskapene er lavere enn på Oslo Børs, er ikke særlig overraskende. Kraftvirksomhet blir ofte regnet som en trygg, stabil og langsiktig investering med lav risiko. Dette gjenspeiles i børsnoterte sertifikater og obligasjoner tilknyttet kraftselskaper som oftest blir priset til betydelig lavere rentenivåer sammenlignet med noterte rente-papirer fra andre industrier og sektorer i økonomien.

Men det som er det interessante i Egner og Ersfjords masteroppgave, er at de finner svært forskjellig avkastning, målt som vektet ROI (return on investment), innenfor de forskjellige investeringskategoriene.

Mens kategorien kjernevirksomhet har hatt en gjennomsnittlig avkastning på syv prosent, har kategorien relaterte investeringer hatt en avkastning på tre prosent, mens kategorien urelaterte investeringer har gitt en negativ gjennomsnittlig avkastning på 16 prosent.

Konklusjon

Offentlig eide kraftselskaper høster store gevinster fra vannkraftressursene. Spesielt nå i etterkant av at kraftprisene har gått til himmels. Men selv om de fleste kraftselskapene trolig kommer til å øke utbytte til eierne i forbindelse med de høye kraftprisene, skaper de store ekstrainntektene også økt sannsynlighet for at deler av super-gevinsten blir «sløst bort» på veien.

I en normal konkurransesituasjon ville sløsing av ressurser og feilinvesteringer medført at man tapte markedsandeler til aktører som drev bedre og mer effektivt. Men de offentlige kraftselskapene opererer i en økonomisk sektor, hvor naturlige monopol oppstår, som i disse kraftpris-tidene nærmest kan sammenlignes med ren «pengetrykking».

Det er riktignok innført enkelte elementer av pris- og konkurransemekanismer innen kraftmarkedet, men kraftmarkedet kan ikke helt sammenlignes med normale markeder med åpnere og friere konkurransevilkår, hvor også private aktører kan operere i fri konkurranse og med fri etableringsrett.

Det er derfor ikke overraskende at de aller fleste toppsjefene i kraft- og strømbransjen har millioninntekt, mens ansatte i de syv store kraftprodusenter hadde en gjennomsnittlig lønnsinntekt på 923 000 kroner i 2020. Eller at et offentlig eid kraftselskap betaler ut bonus på minst 25 000 kroner til alle ansatte etter milliardoverskudd i fjor.

Offentlig eide kraftselskaper har med andre ord færre incentiver enn andre aktører i økonomien til å drive mest mulig effektivt. Offentlige kraftselskaper er også indirekte politisk styrt av en rekke kommunestyrer og fylkesting, som ytterligere øker sannsynligheten for sløsing, feil ressursallokering og prinsipal-agent-problemer.

For å redusere sannsynligheten for sløsing med mer, og samtidig sikre at en større andel av «super-gevinsten» tilfaller samfunnet, bør derfor grunnrenteskatten økes fra dagens nivå på 59 prosent til opp mot dagens grunnrenteskatt på petroleumsnæringen på 78 prosent.

Det er også viktig å styrke incentivene til å investere i fornyelse og effektivisering som øker produksjonskapasiteten i eksisterende og nye kraftverk, slik som skjedde i 2021 da grunnrentebeskatningen av vannkraft ble endret til en kontantstrømskatt.

Det bør også vurderes å legge inn strengere regulatoriske beskrankninger på muligheter for å investere i andre næringer. Alt dette til sammen vil bidra til å forme rammebetingelsene i retning av et mer entydig fokus på samfunnsoppdraget.

Innlegget var publisert i Minerva 26. januar 2022.