Private velferdsaktører kan gi større valgfrihet og bedre tjenester

Publisert: 13. februar 2017

Foredrag til LO Ungdom i Trondheim 27. januar 2017

Innledning

Hei, og takk for invitasjonen!

Dagens tema er altså privatisering og konkurranseutsetting av kommunale tjenester. Er det en nødvendig endring, eller er det å åpne for at enda flere sugerør stikkes ned i fellesskapets lommer?

La meg begynne med å si at det finnes svært, svært mange sugerør ned i statskassa eller kommunekassa allerede. Mange får penger fra staten uten at det nødvendigvis kommer fellesskapet særlig til gode, og uten at det verken er faglig eller økonomisk velbegrunnet, samtidig som det er vanskelig å kutte pengestrømmen. Jeg tror nok dessverre det finnes slike eksempler innen alt fra bistand, via kultur, til landbruk og helse.

Og det finnes også eksempler blant de som leverer private tjenester på offentlige kontrakter. Eierne kan tjene gode penger, uten at de er særlig flinke til noe annet enn å skrive flotte tilbud med fagre løfter. Det finnes håpløse offentlige anbud innen alt fra renovasjon (for å ta et tilfeldig valgt eksempel), via IT og til sykehjemstjenester. Kompetansen til å vurdere tilbudene som kommer inn, kan mangle, og oppfølgingen av de fagre løftene kan være ikke-eksisterende.

Og allikevel mener jeg altså at vi trenger mer konkurranse, ikke mindre – og at vi trenger både ideelle, kommersielle og offentlige aktører.

Hvordan kan jeg mene det? Hvordan kan jeg akseptere at skattepenger havner som profitt i rikfolks lommer?

For å forklare det, må jeg begynne med å forklare hva vi skal med markeder, konkurranse og profitt i det hele tatt.

Før jeg gjør det, må jeg bare understreke hvor utrolig viktig det er at vi arbeider for et godt, internasjonalt skattesystem som sørger for at aktivitet skattlegges der verdiene oppstår. Det er et stort og alvorlig problem når dette ikke skjer, og jeg er veldig glad for at blant annet EU har dette høyt på dagsordenen. Men jeg mener det er en helt separat problemstilling fra diskusjonen om private aktører akkurat i velferdssektoren, så jeg kommer ikke til å gå inn på det i dag.

Så – markedsøkonomien. Hva skal vi med den?

Kort sagt mener jeg – og de fleste andre – at markedsøkonomien rett og slett er det beste systemet vi vet om for å gi best mulig levestandard til flest mulig mennesker. Selv om også dette systemet er fullt av feil og mangler som blant annet fører til at noen kan få en altfor stor del av kaka. La meg gjenta dette poenget så det er helt, helt klart: Markedsøkonomien er IKKE perfekt. Men det er det beste vi har.

Og for å være tydelig: Det har aldri eksistert, eksisterer ikke, og vil aldri eksistere noe perfekt marked noe sted. Det finnes heller ikke noe fullt ut rasjonelt, nyttemaksimerende menneske i verden. Det er en misforståelse at perfekte markeder befolket av robotlignende mennesker er forutsetninger for at markedsøkonomien skal fungere.

Men det som er helt sentralt i markedsøkonomien, er muligheten for å gå med overskudd og tjene penger på det man gjør, hvis man gjør det bra. Profitt er ikke bortkastede penger, det er en viktig bestanddel i en dynamisk markedsøkonomi. Det gjelder uansett om profitten tjenes på inntekter fra private eller offentlige kunder. Det virker egentlig som om de fleste er enige i dette. Ingen tar for eksempel til orde for å stanse offentlige innkjøp av verken skrivepapir eller saksbehandlingssystemer, selv om leverandørene går med profitt. Alle ser ut til å være enige om at konkurranse gir bedre løsninger og lavere kostnader på disse områdene.

Selvsagt er det forskjell på innkjøp av kulepenner og innkjøp av pleietjenester. Kravene til kvalitetssikring er åpenbart høyere for pleietjenester. Men forutsetningen for at konkurranse skal virke er den samme, nemlig at aktører blir premiert for å levere høy kvalitet per krone, og straffet hvis de leverer dårlig kvalitet eller bryter spillereglene.

Men nøkkelen til å forstå markedsøkonomiens suksess er altså ikke å forstå hvordan et teoretisk perfekt marked vil konkurrere profitten ned mot null. Nøkkelen er å forstå hvorfor det at folk søker overskudd har ført til at de har utviklet stadig bedre (altså mer populære) produkter og tjenester, samtidig som de leverer dem mer effektivt. Det er denne prosessen som blir kalt kreativ ødeleggelse (et begrep økonomen Joseph Schumpeter kom opp med). Prosessen kan være ubehagelig, i hvert fall på kort sikt, for dem som blir truffet og utkonkurrert, men for samfunnet som helhet og over tid betyr det stadig økende levestandard for stadig flere mennesker. Det har vært tilfellet historisk, og det er ingen grunn til å tro at det er annerledes i dag – selv om fordelene kan materialisere seg ujevnt og over lengre tid.

Det er den kreative ødeleggelsen som sørget for rennende vann inn i hvert enkelt hjem, og at lyspærer fikk sin utbredelse. Uten Thomas Edison sitt private, profittdrevne selskap hadde vi kanskje sittet i skinnet og røyken fra oljelampene våre fremdeles. Det betyr selvsagt ikke at Thomas Edison bare brydde seg om profitt. Tvert imot tror jeg svært mange entreprenører virkelig brenner for å få spredd sitt produkt – sin idé – til flest mulig mennesker. Jeg tror faktisk ikke Elon Musk våkner om morgenen og tenker «hvordan skal jeg bli rikest mulig i dag?» Nei, jeg tror den genuine gleden av å lykkes er en undervurdert drivkraft. Jeg tror ikke Elon Musk, han med Tesla og SpaceX, drømmer om en pensjonisttilværelse i Karibien – jeg tror han heller vil til Mars.

Men så er det altså slik at en av de beste måtene å få spredd sin idé på, er at den også er lønnsom – kort sagt, at folk er villige til å betale for den.

Mange går dessuten rundt og tror at profitt er noe som nærmest utelukkende brukes til personlig luksus: Dyre biler, vinkjellere og paraplydrinker. Det er selvsagt en sterk overdrivelse. Overskuddet i både norske og utenlandske selskaper pløyes i stor grad inn igjen i bedriften, som nye investeringer, eller de investeres i andre bedrifter.

Kalle Moene (en økonom som ikke er kjent for å være noen markedsliberalist) har forklart det som at arbeidstakerne kan bruke kapitalistene som sparegriser: Ved å la eierne få noe av gevinsten – overskuddet – reinvesteres pengene og arbeidstakerne blir mer produktive. Det gjør videre at de kan få høyere lønn senere.

Og dersom det ikke er noe som helst å tjene på å starte sitt eget selskap, bare mye å tape, hvorfor skulle noen gjøre det i det hele tatt? Overskuddet er også en buffer: Overskudd i gode tider er nødvendig for å dekke opp for underskudd i dårligere tider. Vi må ikke utelukkende vurdere hva noen eiere tjener i enkelte år, vi må se hva de tjener over tid, sammenlignet med hva de risikerer.

Det viktigste med profitt er altså ikke at det utgjør noen magisk drivkraft, selv om det er en av flere grunner til at man tør å satse. Men det som er utrolig viktig med profitt, er at den sørger for at de beste løsningene vinner terreng. Profitt gjør at man kan satse videre. Og like viktig: Tap, altså å gå med underskudd, sørger for at de dårlige løsningene taper terreng, og må skalere ned driften. Ressurser frigjøres, og flyttes til mer produktiv virksomhet.

Utgangspunktet (mitt) er altså at markedsøkonomi er det beste middelet for å skape størst mulig samlet velstand. Ja, selv Rødts prinsipprogram åpner nå for at markeder kan ha en plass i samfunnet – riktignok kun på «mindre prioriterte områder», men dog.

Markedssvikt

Men – og der er jeg og Rødt enige med hverandre – det finnes åpenbart problemer markedsøkonomien ikke løser automagisk. Fordeling er ett av dem. Markedsøkonomien, og spesielt den kreative ødeleggelsen, kan skape forskjeller, og også tapere. Det bør vi kompensere for. I Norge gjør vi dette gjennom omfordeling og forsikringer mot sykdom og arbeidsledighet (velferdsytelser), samt gjennom finansiering av velferdstjenster.

Og merk her at «alle» i Norge er enige om at vi skal ha et omfattende offentlig velferdstilbud, altså at vi alle skal betale skatt, som skal betale for blant annet skole, sykehus, sykehjem og trygder. Det er ikke her debatten står. Det vi diskuterer, er om vi skal la private aktører drive noen av disse tilbudene, for eksempel sykehjemmene, som vi finansierer fra felleskassa.

Når det er sagt, er det viktig å vite at den norske markedsøkonomien, altså før vi har begynt å omfordele, gir bedre fordeling enn mange andre land, for eksempel USA etter omfordeling <lenke>. En velfungerende markedsøkonomi kan altså fungere godt også med tanke på omfordeling, og bedre enn både planøkonomiske systemer og lite velfungerende markedsøkonomier.

Begrunnelsen for at velferdstjenestene ikke bare er offentlig finansiert, men at de også utføres av det offentlige, er dels historisk. Jeg har dessverre ikke tid til gå gjennom denne historien her, eller forklare den svært viktige rollen som ideelle organisasjoner har spilt i utviklingen av vår moderne velferdsstat. Dere må nøye dere med den korte, konseptuelle forklaringen på hvorfor ulike typer markedssvikt kan forklare at det offentlige involverer seg i velferdstjenester.

Det finnes mange måter det offentlige kan gripe inn på for å møte markedssvikt. (Dette er altså en konseptuell, ikke historisk beskrievlse.)

Jo mer omfattende markedssvikten antas å være, jo sterkere offentlig inngripen vil være fornuftig. Dette kan sees som en «trapp» (denne har jeg lånt av den amerikanske økonomen Rebecca Blank i hennes artikkel When Can Public Policy Makers Rely on Private Markets? The Effective Provision of Social Services).

Det minst omfattende inngrepet er regulering. Dette kan – blant annet – motvirke negative eksterne effekter. Det finnes jo ingen markeder som ikke er regulert i en eller annen form (og de illegale markedene handler jo nettopp om å unngå reguleringen). Men i denne sammenhengen tenker vi først og fremst på regulering som stiller krav til det som leveres, regulerer prisen eller lignende. Et eksempel er markedet for kjøp og salg av biler, hvor de ulike for å redusere de negative konsekvensene av forurensing.

Dersom fordelingshensyn er viktig, for eksempel fordi vi ønsker at alle skal få tilgang til en tjeneste, uavhengig av betalingsevne, er offentlig finansiering neste steg. Her tar staten eller det offentlige over hele eller deler av kostnaden, men valgfriheten til den enkelte begrenses også – man kan ikke lenger velge å bruke pengene for denne tjenesten på noe helt annet, men må uansett betale (over skatteseddelen). Men kan typisk selv velge sin tjenesteleverandør. Delvis offentlig finansierte barnehager er et eksempel. Et annet, beslektet eksempel er når myndighetene gir penger til ulike ideelle organisasjoner som yter velferd i ulike former.

Dersom vi er redd for at den som skal motta tjenestene ikke er i stand til å ta et godt valg, kan myndighetene velge å inngå kontrakter med bestemte leverandører for å levere tjenestene. Da bestemmer de også hvordan tjenestene skal leveres. Dermed blir rommet for den enkelte til å ta egne (dårlige) valg, mindre. Et eksempel er rusinstitusjoner.

Til slutt kan myndighetene velge å ta over hele tjenesten, og levere den i offentlig egenregi, noe som spesielt aktuelt dersom det er store problemer med asymmetrisk informasjon – altså å forstå eller måle hvilken kvalitet tjenesten holder. Dette kalles gjerne asymmetrisk informasjon. Et klassisk eksempel er sykehus. (Dersom det offentlige ikke tillater private alternativer, selv der de finansieres privat, har vi et fullstendig offentlig monopol.)

Jeg må forklare litt nærmere hva asymmetrisk informasjon er.

Asymmetrisk informasjon betyr at det er vanskelig for den enkelte å vite hvilken kvalitet tjenesten man får, faktisk holder. Et klassisk eksempel er helsevesenet. I mange tilfeller mangler vanlige pasienter forutsetningene for å vite om behandlingen de får, er av høy kvalitet, eller om de i det hele tatt får riktig behandling. (Det er derfor mange tjener seg rike på såkalt «alternativ medisin».) Private, kommersielle aktører kan dermed ha insentiver til å utnytte pasientenes uvitenhet for å tjene penger. Litt enkelt sagt kan det være viktigere å ha fancy lokaler og smilende resepsjonister enn å gi riktig diagnose og medisin. Jo vanskeligere det er for pasientene å vite hva slags behandling de får, jo sterkere grunner er det for å la det offentlige utføre selve jobben. Det offentlige har ikke samme insentiver for å kutte i kvalitet for å tjene penger. I ytterste fall er det heller ikke tillatt for private aktører å operere i det hele tatt, selv om de ikke får offentlig støtte. Da har vi et faktisk monopol. (Men her kan man også merke seg at dette altså ikke er den samme begrunnelsen for et offentlig monopol som den mer tradisjonelle, økonomiske begrunnelsen for monopol i f. eks. strømleveranse.)

Jeg tror mange kan være enig i at denne trappen er logisk. Problemet er at det kan være svært vanskelig å bli enig om hvilket trinn som er det rette. Hvor stor er den reelle markedssvikten? Er den stor nok til å forsvare inngrep i folks frihet til å bestemme over seg selv? Og ikke minst – hvor sikker kan man være på at det å gi myndighetene større kontroll over oppgavene, ikke skaper nye og eventuelt større problemer?

For nei, markeder fungerer ikke alltid effektivt. Og det finnes gode begrunnelser for hvorfor det kan være fornuftig at det offentlige involverer seg. Men når vi overlater beslutninger til den politiske sfæren, i stedet for til markedet, oppstår en annen type svikt som vi kan kalle styringssvikt.

Dette aspektet forsvinner ofte i debatten: At det offentlige også har feil og mangler. Det er ikke bare i det private markedet at aktører kan ha motiver som ikke er i tråd med enkeltmenneskenes beste.

Politikere ønsker for eksempel å vinne valg. For å vinne neste valg kan de være avhengig av støtte fra bestemte interessegrupper eller vippevelgere.

De offentlige byråkratiene, på sin side, belønnes ikke nødvendigvis for å levere de beste og mest effektive tjenestene. Ofte kan de ha helt andre mål enn bare samfunnets beste. Noen forskere har pekt på deres motiver for å maksimere budsjettene sine (i stedet for å maksimere merverdien som skapes), mens andre mener de er mest opptatt av å skape seg slakk, altså å gi seg selv gode arbeidsforhold. (Personlig tror jeg nok det er en myte at vi har så mange late eller maktsyke offentlig ansatte. Slik jeg kjenner dem, er de hardtarbeidende og genuint opptatt av faget sitt. Men de kan allikevel være opptatt av å få størst mulig budsjetter til akkurat sin avdeling eller sitt fagfelt – nettopp fordi de brenner for det – uten at de alltid greier å ta hensyn til helheten for eksempel i et kommunebudsjett. Det er i hvert fall min erfaring fra offentlig sektor.)

Men også stram budsjettdisiplin kan være en utfordring. Slik disiplin er selvsagt nødvendig i enhver kommune – men kan føre til at det blir viktigere å holde kostnadene nede enn å skape de beste tjenestene. La meg ta et eksempel: Hvis du hadde spurt foreldre om de var villige til å betale litt mer for barnehagen hver måned, mot at bemanningen i deres barnehage ble økt, tror jeg ganske mange hadde sagt ja. Dette er altså ikke en mulighet når man opererer innenfor et kommunalt budsjett, og det er satt et tak på barnehageprisen.

La oss i tillegg være realistiske: Byråkrater og politikere er bare mennesker, og de kan også ta feil. Det er ikke slik at alle engler jobber i offentlig sektor og alle djevler i privat sektor. Dårlig skjønn, dårlig moral eller manglende kompetanse er høyst sannsynlig ganske jevnt fordelt mellom privat og offentlig sektor, og å flytte en beslutning fra den ene til den andre sektoren betyr dessverre ikke nødvendigvis at feilene elimineres – uansett hvilken vei man flytter.

Kort sagt – selv om man anerkjenner at markedssvikt kan forekomme, og at det offentlige derfor bør involvere seg, betyr ikke det at offentlig monopol eller offentlig egenregi alltid er den beste løsningen.

Denne erkjennelsen har blant annet ført til at store, statlige selskaper over hele verden er blitt delvis eller helt privatisert. I dag er det ingen som tar til orde for igjen å nasjonalisere et selskap som Telenor – det er åpenbart at private eiere og profitt ikke har ført til dårligere telekom-tjenester. I stedet for offentlig drift, er telekom-markedet underlagt omfattende offentlig regulering. Man har altså tatt noen steg nedover «trappa», uten at noen har blitt spesielt skadelidende av den grunn.

Et annet eksempel er post i butikk. Da Posten bestemte seg for å overlate en del posttjenester til private aktører – nemlig butikkene – var det utbredt skepsis. I ettertid er det stor enighet om at dette har gitt et bedre tilbud til de aller fleste kunder, i form av lengre åpningstider og kortere vei til posttjenester. Det styrker dessuten næringsgrunnlaget for noen av de små butikkene, som dermed har større sjanse for å overleve.

For velferdstjenester kan erkjennelsen av at private faktisk kan bidra, bety at man for eksempel sier at det er et offentlig ansvar å finansiere tjenestene, men at det er det samme om det er offentlige, private eller ideelle aktører som faktisk står for å utføre tjenestene.

Nettopp på denne bakgrunn har en del (eller strengt tatt noen få) norske kommuner har valgt å ta ett steg ned trappa, til det nivået hvor man har kontrakter med leverandørene i stedet for å utføre alle oppgaver selv, gjennom å sette noen velferdstjenester – som sykehjemsdrift – ut på anbud. Det viktigste er ikke hvilken organisasjonsform utføreren har, og heller ikke om de går med overskudd, men hvor godt de klarer å oppfylle målene om høy kvalitet, lave kostnader og gode arbeidsforhold.

Men de oppvakte av dere vil nå sikkert tenke: Lav pris, høy kvalitet og gode arbeidsforhold – det høres ut som et umulig kinderegg. Er ikke disse tingene helt uforenelige?

Og her er vi tilbake ved profitt og det mulige sugerør i vår felles lomme. Dersom det er slik at private velferdsaktører kan drive med overskudd selv om de leverer dårligere tjenester enn det offentlige selv, da har vi mislykkes med konkurranseutsettingen. Dersom de dårlige aktørene ikke blir utkonkurrert av de bedre aktørene – da er jeg helt enig i at vi ikke bør drive med konkurranseutsetting. Da er sugerøret på plass, og alle vi andre er tapere.

Men spør du meg, så finnes det en bedre løsning på problemet med aktører som ikke leverer gode tjenester, enn å beholde det offentlige monopolet i velferdssektoren. Løsningen er å sørge for bedre konkurranse. Ett ledd i dette, er at det offentlige blir mer profesjonell i gjennomføring og oppfølging av anbud. Men jeg mener at det også bør legges langt mer vekt på å gi hver enkelt av oss økt valgfrihet, noe som både kan gi bedre konkurranse, men også har egenverdi.

Valgfrihet

La meg forklare dette med valgfrihet litt bedre. Vi mennesker har forskjellige ønsker og behov. Dette gjelder i alt fra trivielle valg i hverdagen, til de store valgene i livet, som utdanning, jobb, partner og hvor vi vil bo. Det gjelder selvsagt også for de tjenestene som det offentlige leverer til oss. Dersom det finnes ulike aktører som kan levere slike tjenester, er det også større sannsynlighet for at vi får oppfylt våre ønsker og behov. Mangfold i tjenestene, og muligheten til å velge mellom ulike tilbud, kan derfor ha en verdi i seg selv.

Valgfrihet er spesielt viktig for mennesker i slike sårbare situasjoner, som man gjerne er når man får en tjeneste fra det offentlige. Men det er ikke alltid muligheten til å velge hvilken leverandør man helst vil ha, som er det aller viktigste. Det kan være et vanskelig valg å ta, og ofte har man ikke fullstendig informasjon om alternativene. Derimot kan muligheten til å velge bort en leverandør eller et tjenestested som man har vært misfornøyd med, være like viktig som det aktive valget av hvilket tilbud man ønsker seg mest. Det kan fungere som en sikkerhetsventil i velferdssystemet. I et system med bare én tilbyder, opplever mange at de kan klage så mye de vil, uten at det skjer noe særlig. Når man kan stemme med føttene – og ta med seg finansieringa til et annet alternativ – gir det en langt større makt til enkeltmennesket.

Det viser seg at når valgfriheten først finnes, er den gjerne populær. Fastlegeordningen og barnehagene i Norge er ordninger med stor eller i hvert fall delvis valgfrihet, som publikum er svært fornøyde med.

Vi kan også se til Sverige, som har gjennomført en rekke reformer for valgfrihet, herunder sluppet til private aktører i større skala blant annet innen eldreomsorg og skole. Riktignok tar flere nå til orde for å innskrenke mulighetene til å ta økonomisk utbytte fra disse tjenestene. Men svenske velgere holder selve muligheten til å velge noe annet enn den offentlige leverandøren svært høyt.

Mange ønsker altså å ha muligheten til å velge. Men egentlig er selve spørsmålet om hvorfor vi skal la folk få velge selv litt bakvendt. I et liberalt samfunn burde det være de som ønsker å opprettholde kommunale og statlige de-facto monopoler på bekostning av mangfold og valgfrihet, som burde ha bevisbyrden. I dag er det i mange tilfeller kun de aller rikeste som faktisk har mulighet til å velge et annet alternativ enn det offentlige tilbudet når det gjelder tjenester som helse og omsorg. Hvorfor skal ikke helt vanlige folk som ønsker det få lov til å velge annerledes?

Ved å åpne for flere aktører, for så å gi den enkelte person eller familie større valgfrihet til selv å velge det tilbudet de synes er best – eller i det minste reell mulighet til å velge bort et tilbud de ikke er fornøyd med – for så å la pengene følge brukeren – gir vi helt klare insentiver for å levere gode tjenester. I en slik situasjon blir det begrenset rom for å konkurrere ved å kutte i kvaliteten eller drive rovdrift på de ansatte. Utslitte, dårlig betalte ansatte er ingen oppskrift på å levere gode, populære tjenester.

Slike ordninger kan selvsagt kombineres med å stille grunnleggende krav til leverandørene i en eller annen form for kontrakt. Det er allikevel viktig å sørge for at det ikke blir for høy terskel for å etablere seg. Alle som leverer tjenester skal vite at hvis de ikke gjør en god jobb, risikerer de å bli utkonkurrert.

Så kan det gjerne innvendes at vi ikke alltid tar det valget som er objektivt sett (hvis noe slikt finnes) best for oss selv eller den vi velger for.

I en del tilfeller har vi kanskje ikke forutsetninger for å vite hva som er et godt valg, eller våre menneskelige svakheter gjør at vi ikke velger det «rette». Et eksempel er den strengt religiøse familien som velger hjemmeundervisning for sitt barn, selv om mange vil mene at det ikke er i barnets langsiktige interesse. Et annet eksempel er en sterkt rusavhengig person, som kanskje ikke alltid er i stand til å gjøre det beste valget om eget behandlingssted. Og noen ganger kan det rett og slett være litt for slitsomt og vanskelig å sette seg inn i kompliserte, men viktige spørsmål, og gjøre et fornuftig valg. Det tror jeg for eksempel alle som har prøvd å velge forsikringer for hele familien kan skrive under på..

Forutsetningene for å ta gode valg kan også variere fra person til person. Et eksempel er hvis arbeidsledige selv skulle velge hvilket arbeidsmarkedstiltak de vil ha. Det er mulig at arbeidsledige med høy utdanning og/eller lang jobberfaring har større sannsynlighet for å finne et tiltak som får dem raskt i jobb, mens de med lav utdanning og liten erfaring vil ha dårligere forutsetninger for å vite hva som øker sjansene deres på arbeidsmarkedet. Et annet eksempel er det frie valget av fastlege: Forskning viser at ved en del lidelser er det bedre å være i jobb enn å være sykmeldt. Men mange pasienter mener selv at sykmelding er det rette for dem. I situasjoner hvor det er god legedekning, og dermed konkurranse om pasientene, viser det seg at legene skriver ut flere sykmeldinger, i følge forskere ved Frisch-senteret. Altså gir det frie valget ikke det beste resultatet, verken for den enkelte eller samfunnet. (Hvorvidt akkurat dette eksempelet er omfattende nok til å utgjøre et reelt problem, og at det i så fall er større enn fordelene med å kunne velge, er en annen sak.)

Fordi vi som individer ikke alltid kan eller vil ta avgjørelser som faktisk er de beste for oss selv eller de pårørende vi velger for, aksepterer vi et system hvor myndighetene av og til «hjelper» oss alle til å ta bedre valg.

Men det betyr ikke at man kan konkludere med at myndighetene alltid faktisk foretar bedre valg enn du gjør selv. Politikere og byråkrater kan ha helt andre prioriteringer enn å gi deg som enkeltperson det beste tilbudet. For eksempel å gi et likest mulig tilbud til alle, eller å vinne valg.

Det andre problemet med argumentet er at det ikke anerkjenner at selv om det fantes en nøytral instans som kunne avgjøre hva som var «det beste» valget, kan mennesker ha helt legitime grunner til å foretrekke en annen løsning for seg og sitt liv, enn den såkalt «beste» løsningen. At folk tar ”dårlige” valg betyr ikke nødvendigvis at andre har rett til å velge for dem. Dersom friheten til å ta dårlig valg ble tatt fra oss mennesker, hvilken frihet stod vi egentlig igjen med da?

Spørsmålet om hvem som skal få avgjøre hva som er det beste valget for deg, er til syvende og sist et politisk-filosofisk spørsmål. Har staten eller kommunen bedre forutsetninger for å avgjøre dette, enn du har selv? Og hvis man mener at dette er tilfellet, er det i så fall noen grunn til å begrense seg til å velge barnehage, skole eller sykehjem for deg? Hva med utdanning, yrke eller bosted?

I et liberalt samfunn er det statens overstyring av dine frie valg som må begrunnes, ikke din rett til i utgangspunktet å velge hva som er best for deg selv. At det finnes situasjoner der vi ikke vet vårt eget (eller andres) beste, begrunner ikke en generell, statlig overtakelse av vår beslutningsmyndighet. Det er mye staten kan gjøre for å hjelpe oss til å bli i stand til å ta gode valg for oss selv. Vi kan få god informasjon, vi kan få god tilrettelegging og utdanning. Og selvsagt er det viktig at de som ikke ønsker å foreta et aktivt valg selv, får et godt standardtilbud. Her kan det også legges til at i markeder med asymmetrisk informasjon oppstår det også spontant ordninger for å bøte på problemet. Et klassisk eksempel er tilbudet om garantier i bruktbilmarkedet. Et annet eksempel på en ordning som kan hjelpe oss til å ta bedre valg, er Svanemerket.

(For en grundigere behandling av temaet valgfrihet, se for eksempel Mathilde Fastings Civita-pamflett Valgfrihet. For en nærmere beskrivelse av både agentproblemet og styringssvikt, se for eksempel Civita-notat nr. 19-2016.)

Så må vi snakke om effektivitet

Mange tror at fordi lønnskostnader er den største utgiftsposten i velferdstjenestene, er det umulig å kutte kostnader på noen annen måte enn å redusere antallet ansatte, kompetansenivået eller lønna til de ansatte. Men dette er rett og slett ikke tilfelle. Selvsagt er det mulig å effektivisere, uten å redusere kvaliteten i tjenesten. For å ta et enkelt eksempel: Sykefraværet i barnehagene i landets ti største kommuner varierte i 2015 mellom 8,3 og 16,5 prosent, i følge ASSS-nettverket. Klarer man å kutte sykefraværet der det er høyest, er det åpenbart mulig å spare kostnader. I tillegg er det positivt både for de ansatte og for barna.

Så kan vi gjerne være uenige om hvordan man skal effektivisere, og om konkurranse og private aktører er en fordel – men hvis man mener at det ikke går an å effektivisere uten å kutte ansatte, så mener man at alle norske kommuner driver perfekt, selv om det er stor variasjon i både kostnader og resultater. Det gir bare ikke mening. (og det er ikke alltid noen direkte link mellom kostnadsnivået og resultatene).

Det viktigste virkemiddelet for å øke effektiviteten, er gjennom prøving og feiling. Det gjelder generelt, men det gjelder også for velferdstjenester. Svært ofte vet man ikke før i etterkant om den ene eller den andre måten å løse en oppgave på er mest effektiv. Ved å åpne for flere aktører, blir det rett og slett flere som prøver. Nøkkelen er selvsagt å sørge for å luke ut de som prøver og feiler, og beholde de som prøver og lykkes.

Private – segregering?

Jeg har lyst til å plukke opp et par påstander om private aktører, og nyansere dem litt. Først: Private aktører beskyldes ofte for å bidra til segregering. La meg ta eksempelet fra skolesektoren, fordi det ofte blir brukt der: Det blir hevdet at de flinkeste elevene og de beste lærerne samler seg på privatskolene. Dette gir segregering, hvor de private aktørene gir elever og ansatte bedre forhold enn de offentlige.

Men dette går det helt bestemt an å motvirke gjennom god regulering. Et eksempel er måten norske friskoler er regulert på – altså de skolene som i hovedsak finansieres av det offentlige men drives av private aktører. Blant annet ligger det sterke begrensninger på hvor mye skolepenger de kan kreve, om de vil beholde den offentlige finansieringen. (I Sverige har for øvrig slike skoler, som det nå er svært mange av, ikke anledning til å ta skolepenger i det hele tatt.) Dette gir langt mindre segregering enn et system hvor man for eksempel får en «kupong» fra det offentlige (engelsk: voucher), som kan dekke deler av kostnadene ved en privat skole, men hvor skolen i tillegg kan ta akkurat så høye skolepenger den ønsker.

Det er de konkrete forholdene som bestemmer om å slippe til private blir vellykket, eller om de negative konsekvensene blir for store. Det går helt bestemt an å motvirke segregering og fløteskumming. Men det kan også være greit å huske på at segregering er noe som allerede foregår i stor grad. Den viktigste kilden til segregering er i dag at hvilken skole eller hvilket sykehjem du får tilgang til, (selvsagt) bestemmes av bostedet ditt. Men i Norge – som i alle andre land – klumper gjerne mennesker med lignende sosio-økonomisk bakgrunn seg sammen. Vi aksepterer i stor grad slik segregering, fordi det også har en verdi at naboer går i samme skole. Men også slik segregering kan man motvirke effekten av, for eksempel ved å fordele midler ut fra en rekke variable ut over bare antallet barn i hver skole, slik det for eksempel gjøres i Oslo.

Arbeidstakere – bedre eller verre?

På den andre siden beskyldes private aktører, typisk i sykehjemsbransjen, for å utnytte arbeidstakerne. De gir dårligere arbeidsbetingelser, og kutter kvaliteten for brukerne.

Det kan ikke utelukkes at det kan skje. Men det behøver ikke skje. I Sverige har lærerlønningene generelt – både i privat og offentlig sektor – steget etter at det ble åpnet for private aktører og mer konkurranse.

Vi vet også at det er store sjanser for at det blir mangel på for eksempel helsearbeidere i fremtiden. Legger vi til grunn at det innføres større valgfrihet og at pengene følger brukeren, er det rett og slett vanskelig å se for seg hvordan dette skal føre til verre arbeidsforhold i velferdstjenestene. Tvert imot tror jeg det vil bli konkurranse om arbeidskraften, og sannsynligvis vil lønningene også stige. Dette burde fagforeningene være opptatt av.

Imidlertid kan det i noen tilfeller oppstå en uheldig dynamikk, dersom kommunen for eksempel velger å forhandle hardt i en anbudsprosess for å få kostnadene ned, uten å bry seg om konsekvenser for kvaliteten. Men i slike tilfeller vil jeg si at denne kommunen er en dårlig innkjøper. Hvis man ikke greier bedre enn dette, vil jeg anbefale at man lar være å konkurranseutsette.

Igjen er en avgjørende forutsetning at bedrifter som leverer lavere kvalitet i tjenesten, også risikerer å tape inntekter. Men det kan ikke være slik at «kvalitet» tolkes som at man gjør alt akkurat slik man har gjort det tidligere.

Hva så med empiri?

Det finnes mange ulike måter man kan åpne opp for konkurranse og mangfold i tjenester som det offentlige har ansvar for. Det er mange «spaker» det offentlige kan dra i for å styre konkurransen. De ulike modellene har alle sine styrker og svakheter, og kan, under ulike forutsetninger, føre til både dårligere og bedre kvalitet og effektivitet. Det er derfor et empirisk spørsmål om konkurranse fører til bedre eller dårligere kvalitet og effektivitet når det gjennomføres i praksis.

Så hva viser egentlig empirien? Påvirker det hvilken kvalitet vi får igjen for hver krone vi bruker om den som utfører tjenesten er en ideell, kommersiell eller offentlig aktør?

Generelt er det rett og slett ikke mulig å komme med noen bombastiske uttalelser om dette – både fordi det er vanskelig å måle resultatene presist, og fordi det er vanskelig å utelukke alle feilkildene når man forsøker å konkludere om årsak og virkning. Store og omfattende metastudier klarer ikke å påvise noen generell betydning av organisasjonsform på resultatet, verken den ene eller andre veien.

MEN: Det er liten tvil om at konkurranse i en rekke, konkrete tilfeller har ført til bedre resultater, både gjennom bedringer i objektive kvalitetsmål, og gjennom mer fornøyde brukere. Og faktisk også bedre forhold for de ansatte. Et eksempel er barnehagesektoren – hvor foreldre gjennomgående, over tid og faktisk i hele Skandinavia oppgir at de er mer fornøyd med private enn offentlige barnehager. Og jeg vil gjerne at dere som kjenner noen som jobber for private barnehageaktører og mener at de er utnyttet, underbetalt eller overarbeidet, sender meg en mail – mitt inntrykk er at de tvert imot ofte er svært fornøyd med jobbsituasjonen sin.

Et annet eksempel er sykehjemmene i Oslo, hvor de ideelle skårer best, de kommersielle nest best og de kommunale skårer lavest på både objektive og subjektive indikatorer.

Avslutning

Det finnes mange dårlige konkurranser om offentlige kontrakter. Anbudsprosesser som fokuserer på feil kriterier og svak oppfølging av kontraktsfestet kvalitet er to vanlige problemer. For tjenester med fritt brukervalg kan etableringsbarrierer, et dårlig finansieringssystem eller mangel på god, nøytral og enkelt tilgjengelig informasjon gjøre at valgfriheten ikke blir reell.

God konkurranse innebærer at de som leverer dårlig kvalitet for pengene går konkurs, mens de som leverer mye velferd for pengene vinner frem. Dette gjelder i velferdssektoren, akkurat som i markedet ellers. Men markedsøkonomien er ikke perfekt, og perfekt konkurranse finnes ikke. Til syvende og sist er det derfor et politisk spørsmål om man mener fordelene ved konkurranse og valgfrihet for den enkelte veier tyngre enn ulempene, og et politisk spørsmål om hvordan man utformer reguleringene og konkurransen slik at man minimerer ulempene og maksimerer fordelene.

Når kravene til kvalitet i offentlige tjenester blir stadig høyere, mens offentlige finanser blir stadig mer presset, er det synd å avvise den innovative kraften som konkurranse kan ha – også i velferdssektoren.

Last gjerne ned notatene mine fra civita.no – der finner dere blant annet Et forsvar for profitt, Velferdsinnovatørene og Profitt og kvalitet i praksis. Les og bli engasjert, og send meg gjerne en mail med reaksjoner på [email protected]!

Tusen takk for meg.

Publisert: 16. august 2022