På tide å ta tak i det glemte fondet
Et statlig fond med uklar tilknytning til statens finanser for øvrig utgjør en finanspolitisk risiko. Noen kan komme til å forsøke å bruke det til noe det aldri har vært meningen at det skal brukes til.
Publisert: 26. september 2019
På begynnelsen av 1980-tallet var jeg som medlem av Trygdefinansieringsutvalget aktivt med på å foreslå en avvikling av Folketrygdfondet som organisasjon (NOU 1984:10). Folketrygdfondet ble aldri hva det var tenkt, ikke minst fordi minstepensjonen ble trappet kraftig opp etter at folketrygden var etablert i 1967.
Trygdeavgiftene var i utgangspunktet satt så høyt at folketrygden skulle gå med overskudd i flere tiår, og overskuddene skulle samles i Folketrygdfondet.
Folketrygdens utgifter ville øke betydelig frem mot årtusenskiftet etter hvert som personer med høyere pensjonsopptjening ble pensjonister. Fondet skulle være med på å finansiere denne økningen i pensjonsutgiftene. 1979 ble imidlertid det siste året med overskudd, og dermed kapitaloverførsel til Folketrygdfondet. Deretter har fondet nærmest hengt i løse luften. Da jeg var med på å foreslå det nedlagt i 1984, var nær tre fjerdedeler av kapitalen plassert i statspapirer, resten i private obligasjoner og bankinnskudd. Aksjer kom først med i investeringsuniverset på begynnelsen av 1990-tallet, etter at Stortinget avviste en nedleggelse av Folketrygdfondet som organisasjon.
Slik fondets tidligere administrerende direktør Tore Lindholt beskriver det i historieheftet han skrev, ble utgangspunktet for Finansdepartement i 1990 at «når man nå en gang skulle ha dette fondet med eget styre og en administrasjon, burde man kanskje vurdere om det kunne være en idé́ at fondet fikk anledning til å investere i aksjer?»
Folketrygdfondet har gjennomlevd et turbulent liv, med en nær døden-opplevelse og stor politisk strid om flere hovedspørsmål. Skulle fondet ha en sentral eller desentralisert organisasjon med distriktsstyrer, skulle fondet kunne gjøre plasseringer i bankinnskudd, og skulle det åpnes for plasseringer i aksjer?
Om alt dette var det stor politisk uenighet.
Så har det vært stille, siden 2006. Da ble Folketrygdfondet omdøpt til Statens pensjonsfond Norge (SPN) og plassert under hatten Statens pensjonsfond, sammen med Statens pensjonsfond utland (SPU), altså Oljefondet.
Fondet er i dag på 250 milliarder kroner, har et mandat for å plassere 60 prosent av kapitalen i aksjer og resten i rentebærende papirer. Det alt vesentligste er investert i norske verdipapirer, men fondet skal også plassere noe i danske, finske og svenske verdipapirer. Formålet med investeringene er å oppnå høyest mulig avkastning innenfor de rammene som er satt for fondet.
Fondet eier vel fem prosent av det norske aksjemarkedet og vel ti prosent av verdiene i Oslo Børs´ hovedindeks.
Det kommer ingen ny kapital inn i fondet, og avkastningen anvendes ikke til noe annet enn å tillegges fondet. Folketrygdfondet er altså et lukket fond.
Selv om fondet er godt plassert innenfor rammen av Statens pensjonsfond, har det fortsatt en uklar rolle. Det skal bidra til statens finanssparing, men har en forsvinnende liten betydning sammenlignet med storebroren SPU. Men selv om SPN er lite, er det en stor aktør i det norske aksjemarkedet. Store aktører i verdipapirmarkedet kan lett drive kursene, og begrense likviditeten i aksjemarkedet.
Folketrygdfondet bør ikke bli en større aktør i det norske verdipapirmarkedet, helst mindre.
I et Civita-notat som publiseres i dag, drøfter jeg hva som bør gjøres med fondet fremover.
Et statlig fond med uklar tilknytning til statens finanser for øvrig utgjør en finanspolitisk risiko. Noen kan komme til å forsøke å bruke det til noe det aldri har vært meningen at det skal brukes til.
Avvikling av fondet kombinert med nedbetaling av statlig gjeld er teoretisk mulig, men i dag praktisk komplisert og ingen god løsning. En bedre løsning vil være å la fondet inngå i beregningsgrunnlaget for den finanspolitiske handlingsregelen. På den måten vil fondet knyttes til de løpende statsbudsjettene, på samme måte som Oljefondet, og ved det bli bedre innringet. Over tid vil det da heller ikke vokse noe mer, reelt sett.
Med dagens handlingsregel, som sier at tre prosent av fondsverdien kan brukes over tid, ville en slik endring gitt et engangsløft i rammen for handlingsregelen på 7,5 milliarder kroner. Det er et betydelig beløp, men likevel ikke mer enn det regjeringen i revidert nasjonalbudsjett anslo at oljepengebruken i år vil stige med i forhold til anslaget i det salderte budsjettet for 2019.
Handlingsregelen på tre prosent er imidlertid i utgangspunktet noe for høy, siden den skal gjenspeile antatt realavkastning i finansmarkedene i årene fremover. Da handlingsregelen i 2017 ble redusert fra fire til tre prosent, lå anslagene for antatt realavkastning på den type fond som Statens pensjonsfond er, på to til tre prosent per år.
Samtidig som en inkluderer Folketrygdfondet i beregningsgrunnlaget for handlingsregelen, bør en også redusere handlingsregelen til for eksempel 2,5 prosent.
Artikkelen er publisert i Dagens Næringsliv 24.9.19. Se også:
https://www.civita.no/publikasjon/det-glemte-fondet
Relatert
Nord-Norgebanen er fortsatt galskap
Fra betryggende kraftoverskudd til risikabel kapasitetskrise
25 år siden Equinor gikk på børs
Skatt handler ikke bare om omfordeling
Skepsisen mot Nord-Norgebanen handler om øyne som kan se
