Om EU-domstolens rolle

BREV nr. 29

EU-domstolen er av og til kritisert for å være ‘aktivistisk’. Dette kan bygge på en for snever oppfatning av EU-domstolens rolle, men kan også skyldes uenighet om enkelte av dens avgjørelser.

Per Christiansen

Publisert: 11. juni 2024

Ordet aktivistisk kan lede tankene til politisk kampanje. Brukt om EU-domstolen vil ordet i så fall være ment kritisk: Aktivisme kan gå på bekostning av EU-statenes folkevalgte myndigheter. Dette kan være et syn på hva domstolens rolle i EU bør være. Momentene nedenfor kan være relevante for tilsvarende kritikk rettet mot de høyeste nasjonale domstoler.

Det er knapt noen jus helt uten politikk og ingen politikk helt uten jus. Politiske prioriteringer viser seg i lovgivning, men også i den utøvende myndighets arbeid. Mange avveininger skal gjøres i samfunnsstyringen. I dette bilde kan ikke den dømmende myndighet være ‘upolitisk’ når den avgjør rettstvister. Men partipolitisk skal en domstol aldri være. For eksempel kan et partiprogram eller en regjeringsplattform ikke være en rettskilde i et virksomt demokrati.

EU-statene har etablert et demokrati i EU-samarbeidet, og EU-domstolen er vevd inn i en tredelt maktfordeling i traktatene. Det er nødvendig at EUs institusjoner i praksis respekterer den arbeidsdeling som prinsippet om maktfordeling også gir. EU-statene er ‘traktatenes herrer’. Dette er for EU et eksistensielt faktum: Uten EU-stater er det intet EU.

EU-domstolen vil ha en tendens til å fremme målet om integrasjon i sine tolkninger – innenfor rettskildenes rammer. Dette betyr ikke at EU-domstolen går ut over sin myndighet, men snarere oppfyller sin funksjon. Dette kan normalt begrunnes godt blant annet ut fra EU-traktatenes ordlyd eller system, sammenhengen i EU-retten, dens effektive virkninger, EU-statenes lojalitetsplikt med mer. EU-samarbeidets mål er jo nettopp å fremme integrasjonen mellom medlemsstatene.

En alminnelig rettsliggjøring preger moderne samfunnsutvikling. I EU er dette spesielt iøynefallende. De politiske myndigheter i EU-statene bruker lovgivning og statsbudsjett til politisk styring. Uformelle nettverk spiller også en rolle. EUs budsjett utgjør imidlertid mindre enn 1,5 prosent av EU-statenes bruttonasjonalinntekt; uformelle nettverk er vanskelig å bruke mellom 27 stater. Derfor legges i EU-samarbeidet stor vekt på rettsreguleringen. Rettsliggjøring skjer gjennom EUs traktatrett og lovgivning. EU-domstolen kan ikke bebreides for denne utvikling. Domstolen behandler bare de saker den mottar.

EU-retten preges av prinsipper og generelle regler. Dette, sammen med at regler i EUs traktater og lovgivning er kompromisser, kan bidra til flertydighet eller vaghet i EU-retten. Er kompromiss umulig i et vanskelig spørsmål, kan det i noen tilfelle være fristende å unnlate å ta stilling for å få til et vedtak. Da kan tomrom oppstå i rettsreglene. At en eller noen EU-stater ikke får oppfylt sine egne (åpne eller skjulte) forutsetninger for en EU-rettsregel i en senere EU-dom, er da lett å tenke seg.

En tvist om forståelsen av EU-rett må i utgangspunktet ses som en rettstvist. I EU-samarbeidet har EU-statene og EU-institusjoner som hovedregel søksmålskompetanse. Å avvise en sak fra behandling kan være nødvendig, men EU-domstolen unndrar da saken fra tvisteløsning. En viktig funksjon etter rettsstatstanken er, at en endelig dom skal bilegge rettstvisten.

Hvordan dommerne tolker og vektlegger rettskildene vil blant annet bero på deres oppfatning av kildene (ordlyd, formål, tidligere rettsavgjørelser, forvaltningspraksis, med mer). Dommernes syn på hvilken tolkning som kan gi et godt resultat også utenfor den aktuelle sak, kan tillegges vekt og danne et mønster (prejudikat). Skillet mellom en lovregel og en dom kan da prinsipielt bli uklart. Dommerskapt rettsutvikling krever imidlertid at forholdene i saken er egnet for det. Vil lovbehandling være bedre, for eksempel fordi avveining av viktige hensyn kan være uoversiktlig, må domstolen avgrense rettsvirkningene av dommen til den sak som avgjøres.

Generelt må både begrunnelser og resultat være noe som dommeren må kunne forsvare etter de relevante rettskilder og forsvarlig metodebruk – men også overfor sin egen samvittighet. Her vil dommerens holdninger til rettferdighet og rimelighet spille inn.

EU-domstolen må verne om sin legitimitet. EU-domstolen er bundet av EU-retten og EU-budsjettets begrensninger, men den skal være uavhengig i sin dømmende virksomhet. Dette innebærer at EU-domstolen ikke kan instrueres av andre når den avgjør en sak. EU-domstolen skal også være upartisk. Habilitetsregler og kontradiktorisk saksbehandling er viktig for å sikre dette. Får partene og andre inntrykk av en partisk domstol, vil de ikke kunne feste tillit til domstolens avgjørelser.

EU-domstolen skal i sin rettspraksis «sikre at lov og rett overholdes når traktatene blir fortolket og anvendt» (artikkel 19 TEU). EU-domstolen tilnærmer seg saker under hensyn til maktfordelingen. En omfattende prøvning er naturlig når det for eksempel dreier seg om grunnleggende EU-rettslige prinsipper og menneskerettigheter. Gjelder derimot tvisten for eksempel et vedtak om sammensatte økonomiske forhold, er det nærliggende for domstolen å sikre at regler om saksbehandling er fulgt. Å erstatte et politisk eller økonomisk skjønn med EU-domstolens eget juridiske skjønn, ville føre galt av sted. Dette gjør at ‘intensiteten’ i den rettslige prøvning vil variere.

At EU-domstolen har overskredet sin kompetanse, kan naturligvis være et synspunkt. Man bør imidlertid trygt kunne se bort fra at (et flertall av) dommerne mener dette er tilfelle. Kommer EU-domstolen i en senere sak til at et prejudikat har virket uheldig, kan den selv korrigere sin kurs. Dette er den høyeste domstols privilegium. EU-domstolen selv avgjør etter EU-rettens prosessregler hvor grensen går for dens kompetanse til å behandle eller avvise en sak. Dette er en del av EU-domstolens oppgaver.

Dersom EU-domstolen ikke korrigerer seg selv, vil EU-statene eller EU-lovgiver etter forholdene kunne korrigere EU-domstolens rettspraksis, iallfall med virkning for fremtiden. Men mulighetene til korreksjon av EU-domstolens rettspraksis kan være begrenset. Å korrigere den dømmende virksomhet ved traktatendring krever full enighet mellom alle EU-stater, noe som kan være vanskelig. Er det derimot full enighet, kan dette skje. Korreksjon ved EU-lovgivning krever som regel et kvalifisert flertall i Rådet. Det langt vanligste er imidlertid at EU-domstolenes rettspraksis etter hvert blir godtatt og ofte tas inn i EU-retten (kodifisering).

Den mest sentrale enkeltfaktor for at EU-domstolen skal kunne fylle sin rolle godt, er dommernes faglige kunnskaper, dømmekraft og personlighet. Lykkes ikke rekrutteringen av dommere, vil det føre til at EU-domstolens stilling svekkes. Måten dommere rekrutteres på er derfor vesentlig for EU-domstolens rolle. En EU-stats regjering nominerer en dommerkandidat. Fremgangsmåten ved nominasjonen er det opp til EU-statene selv å fastsette. En nominert kandidat blir oppnevnt ved felles overenskomst, regulært uten innvendinger fra de øvrige EU-stater. Tilfelle av mindre heldige nominasjoner skapte etter hvert behov for endring. En politisert nominasjonsprosedyre ville være uheldig. EU-statene ble derfor enige om at en kandidat må gjennom en uavhengig vurdering av et utvalg. Utvalget skal vurdere kandidatens egnethet. Særlig er det lagt vekt på relevant faglig dyktighet, men også på langvarig profesjonell erfaring. Flere EU-stater har ikke fått tilslutning til sin nominasjon fra utvalget. Da har EU-staten måttet nominere en annen kandidat.

EU-domstolens særtrekk følger av at den er en internasjonal domstol. Dette medfører at avgjørelsene blir til i et fagmiljø som gjenspeiler medlemsstatenes rettskulturer. Dette påvirker og kan komplisere både form og innhold i avgjørelsene. Dette er ikke helt ulikt lovgivningsprosessen, som ofte gir EU-domstolen større spillerom i sin rettspraksis enn tilfelle er etter mer enhetlig, nasjonal lovgivning. EU-samarbeidets økte integrasjon og EU-rettens sterke gjennomslag i nasjonal rett, bidrar til politisk oppmerksomhet om EU-domstolens rolle.

Så langt den kan, må EU-domstolen søke å ta hensyn til en ‘europeisk rettsbevissthet’. EU-domstolens rettspraksis må dessuten generelt godtas i EU-statene over tid. Så lenge dette er tilfelle, kan EU-domstolen gjennomføre sitt oppdrag. Hvis en EU-stat ikke lenger i praksis vil godta EU-domstolens avgjørelser, oppstår det en politisk krise. Å unngå politisk misnøye i en EU-stat kan likevel ikke i seg selv være et avgjørende hensyn i rettstvister.

Bare tiden vil vise om en mislikt (eller ‘aktivistisk’) EU-dom har nok for seg til å bestå. Er dét ikke tilfelle, kan EU-domstolen la en slik dom eller domspraksis forvitre. At EU-domstolen i sin rettspraksis kan endre kurs når det trengs, er en naturlig del av domstolens rolle i EUs maktfordeling.