Nærhetsprinsippet i EU-retten
BREV nr. 18
EUs avgjørelser skal treffes så nær borgerne som mulig. Men økt handel, globalisering og rask teknologisk utvikling, og nå alvorlige krisesituasjoner internasjonalt med pandemi og krig, understreker behovet for samarbeid mellom EU-statene, snarere enn at EU-statene best løser problemene selv.
Publisert: 26. mars 2024
Nærhetsprinsippet – eller subsidiaritetsprinsippet – gjelder generelt spørsmålet om på hvilket nivå i en samfunnsorden tiltak bør bestemmes for å sikre best resultat for menneskene som er berørt. Noen eksempler kan være barneoppdragelse i en familie, arealplanlegging i en lokal administrasjon, videregående opplæring i en region, lov og orden for statsmyndigheter, tollunion for et regionalt internasjonalt samarbeid og verdenshandelen i globalt samarbeid.
I EU-sammenheng tjener nærhetsprinsippet til veiledning om fordeling av myndighet mellom EU-statene og EU. Utgangspunktet etter folkeretten er at stater inngår avtaler frivillig. Det kan skje når statene ser sine interesser best tjent ved å samarbeide med andre stater. Med andre ord: Når EU-statene er enige om at statsmyndighet som utøves sammen i EU på et saksområde gir bedre resultater for deres borgerne enn om EU-statene hver for seg skulle bestemme, taler nærhetsprinsippet for at statene tildeler EU myndighet. Slik myndighetstildeling gis i traktatretten (EUs ‘primærrett’). Prinsippet tjener da som et politisk prinsipp. I ytterpunktene er prinsippet klart: EU er det eneste mulige nivå for regler om for eksempel en felles pengepolitikk, mens for eksempel i spørsmålet om statsformen bør være republikk eller monarki er den enkelte EU-stat selv det eneste akseptable nivå.
Når EU-statene har gitt EU myndighet gjelder imidlertid nærhetsprinsippet som et rettsprinsipp for EUs myndighetsutøvelse. Dette innebærer at myndighet ikke skal benyttes ved EU-lovgivning (forordninger, direktiver og annet i EUs ‘sekundærrett’) alene fordi EU-statene har overført myndigheten. Artikkel 5(3) TEU lyder:
«I henhold til nærhetsprinsippet skal Unionen på områder som ikke hører under dens enekompetanse, treffe tiltak bare dersom og så langt målene for det foreslåtte tiltak ikke kan nås i tilstrekkelig grad av medlemsstatene på sentralt, regionalt eller lokalt plan, og derfor, på grunn av det foreslåtte tiltaks omfang eller virkninger, bedre kan nås på unionsplan.»
Med andre ord: EUs organer skal ikke utnytte sin myndighet lenger enn det nærhetsprinsippet tillater. Nærhetsprinsippet må derfor ses i sammenheng med prinsippet om tildelt myndighet, det vil si at EU bare har myndighet når den er tildelt EU av EU-statene. Også prinsippet om forholdsmessighet skal respekteres. Det vil si at et EU-tiltak må har et legitimt mål, være egnet til å nå målet og ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å nå målet. Sammen med nærhetsprinsippet er disse prinsipper nevnt i artikkel 5 TEU.
Nærhetsprinsippet gjelder ikke på områder for EUs enekompetanse, for eksempel EUs regler om tollunion eller felles valuta (euro). Har EU enekompetanse, har EU-statene oppgitt sin myndighet på saksområdet. Det er derfor på områdene for myndighet som er delt mellom EU og EU-statene at spørsmålet kommer opp. Delt kompetanse innebærer at både EU og EU-statene har egen myndighet på et saksområde. Disse områder omfatter det meste av EU-samarbeidet, slik som i markedssamarbeidet. Prinsippet kan i tillegg få betydning der EU har traktatmyndighet til å støtte, samordne eller utfylle EU-statenes tiltak.
Nærhetsprinsippet tilsier at EU bare skal bruke sin tildelte myndighet etter EUs traktatrett når EU-statene selv ikke kan nå målet for et foreslått tiltak like godt, og at EU derfor bedre kan nå målet.. Ordene «omfang eller virkninger» peker mot at et EU-tiltak kan gi stordriftsfordeler og/eller har virkninger for flere eller samtlige EU-stater, for eksempel tiltak om miljømål. EU kan da i slike tilfelle bedre oppnå et mål ved felles lovgivning, bruk av budsjettmidler eller andre tiltak innenfor EUs myndighetsområder, enn det EU-statene hver for seg kan oppnå.
Nærhetsprinsippet, i den forstand at statene kan få mer til sammen enn hver for seg, har vært EU-samarbeidet grunnlag fra begynnelsen av. Prinsippet har likevel ikke vært nevnt i EUs traktatspråk før ved Maastricht-traktaten (1992). Områdene for flertallsavgjørelser i Rådet har gradvis blitt utvidet. Dette gjorde det vanskeligere for en gruppe EU-stater å blokkere rådsvedtak. Enkelte EU-stater så et behov for å traktatfeste prinsippet av denne grunn og fordi EU-lovgiver blandet seg inn i ‘kriker og kroker’ av EU-statenes myndighetsutøvelse. Nederland (under slagordet «EU hvis nødvendig, EU-statene hvis mulig») og Storbritannia er blant EU-stater som selv utredet hvilken EU-lovgivning de mente det ikke var behov for. Det var i praksis ikke lett å finne mange EU-lover som var unødige. Også Kommisjonen har vært inspirert til å finne EU-lovgivning som ut fra nærhetsprinsippet bør oppheves. Dette ligner likevel mest på lovopprydning.
I Protokoll 2 TEUV er det gitt nærmere regler om prinsippets gjennomføring. Det fremgår av protokollen at traktatpartene ønsker å sikre at EUs avgjørelser treffes så nær EUs borgere som mulig. I praksis får prinsippet særlig betydning for Kommisjonen, som i all hovedsak er den EU-institusjon som foreslår ny EU-lovgiving. Kommisjonen skal redegjøre for økonomiske og administrative konsekvenser av lovforslag. En vurdering av nærhetsprinsippet skal vanligvis inngå i behandlingen. Begrunnelsen for hvorfor et tiltak bør treffes på EU-plan skal bygge på «kvalitative og, om mulig, kvantitative indikatorer» (protokollen artikkel 5). Kommisjonen skal i denne sammenheng sørge for samråd om lovgivningen, herunder om et tiltaks mulige regionale og lokale dimensjoner.
EU-statenes parlamenter skal underrettes om nye EU-lovforslag. De får dermed mulighet til i en begrunnet uttalelse å forklare at et forslag, etter den nasjonale lovgivers oppfatning, er uforenlig med nærhetsprinsippet. Hvis minst en tredel av de nasjonale parlamenter uttaler at et EU-lovforslag krenker nærhetsprinsippet, skal Kommisjonen revurdere forslaget. Kommisjonen kan da endre, trekke eller opprettholde sitt forslag, avhengig av hva innvendingene bygger på.
EU-domstolen skal ved ugyldighetssøksmål etter artikkel 263 TEUV føre kontroll med at et lovvedtak tilfredsstiller traktatenes bestemmelser. Nærhetsprinsippet er dermed underlagt domstolskontroll. En EU-stat kan i søksmål hevde at et EU-lovvedtak er ugyldig, fordi det krenker nærhetsprinsippet. Prinsipielt gjelder prøvningen både materielle vilkår etter artikkel 5(3) og saksbehandlingsregler etter protokollen. Ett eksempel er sak C-358/14, hvor EU-domstolen opprettholdt EU-lovgivningen (se særlig avsnittene 111 til 127).
Vurderinger av om EU kan nå et mål bedre enn EU-statene hver for seg vil nok ofte ligge i sakens natur. Det kan likevel oppstå uenighet om EUs myndighet svarer til prinsippet, for eksempel ut fra nasjonale interesser, økonomiske særinteresser, politiske eller andre forhold. Jeg tror man kan regne med at EU-domstolen neppe vil overprøve EU-lovgivning etter nærhetsprinsippet, med mindre EU-lovgivers vurderinger er klart mangelfulle. Nærhetsprinsippet er lite egnet for domstolsprøvning, fordi politiske vurderinger vil være særlig relevante. Det har vært få slike saker.
I tillegg kommer at en EU-stat ved uenighet i Rådet kan samarbeide med andre EU-stater om å blokkere et lovforslag. Lykkes dette vil ikke ny EU-lovgivning bli vedtatt, uansett hvor godt forslaget måtte være begrunnet etter nærhetsprinsippet. Da blir det heller ingen domstolsprøvning. Integrasjon i EU ved lovgivning kan ikke skje uten tilstrekkelig oppslutning i Rådet. At flere nasjonale parlamenter deltar i prosessen kan få begrenset betydning, da regjeringenes representanter i Rådet vanligvis kan regne med å ha et parlamentarisk flertall bak seg i stemmegivningen.
Økt handel, globalisering og rask teknologisk utvikling, og nå alvorlige krisesituasjoner internasjonalt med pandemi og krig, understreker imidlertid behovet for samarbeid mellom EU-statene, snarere enn at EU-statene best løser problemene selv. EUs idegrunnlag gjør at desentralisering ikke er den mest naturlige trendens i EUs utvikling. Dette er ikke overraskende når man tenker på at EU-samarbeidets historiske utgangspunkt er å sikre freden, at EUs markedssamarbeid er vellykket og at det derfor har utviklet og utvidet seg.
Relatert
Folkeavstemningen om EU i 1994
I disse dager for tredve år siden, holdt Norge sin andre folkeavstemning om norsk medlemskap i EU. Situasjonen i Norge, Europa og verden i 2024 er nokså forskjellig fra den i 1972 og i 1994. Viktige argumenter fra de to tidligere valgkamper vil nok likevel være med i en kommende valgkamp om norsk EU-medlemskap.
Valg på Island kan skape usikkerhet om EØS-avtalen
EU og Saar-området
Saarland er del av europeisk historie, særlig ved konflikt mellom tyske og franske områder. I moderne tid har det vært forsøk på å ‘europeisere’ Saarland. Dette kan ses i sammenheng med utviklingen av EU-samarbeidet.
Island, EU og EØS
Da Finland, Sverige og Østerrike gikk ut av EFTA for å bli EU-medlemmer, ble EFTA-pilaren i EØS svekket. Dette ble likevel godtatt av partene. Dersom Island gjenopptar forhandlinger om EU-medlemskap, vil imidlertid EØS’ fremtid bli usikker.
Hvem tar feil i EU-debatten nå?
Apple må tilbakebetale ulovlig støtte
Apple er en av verdens største foretaksgrupper. EU-domstolen fastslo nylig at foretak i gruppen har mottatt ulovlig statsstøtte fra Irland. Kommisjonen hadde beregnet fordelen til å være inntil 13 milliarder euro. Irland må kreve tilbakebetaling av den ulovlige støtte.