Mulige reformer i EU – en kort oversikt
BREV nr. 4
EU står foran utvidelser med nye medlemsstater. Samtidig har EU behov for å fordype samarbeidet på flere områder. Dersom EU skal kunne føre den europeiske samling videre, må både utvidelse og fordypning skje. Dette krever også traktatendringer. Flere forslag foreligger og flere vil nok komme. Her nevnes noen forslag som kan være mulige.
Publisert: 12. desember 2023
Flere europeiske stater ønsker seg EU-medlemskap. En utvidelse bør også være i EU-statenes interesse, fordi europeisk samling er sentralt i EUs idegrunnlag. EU-statene har ved sitt EU-medlemskap tiltrådt dette idegrunnlag. EU har nå 27 medlemsstater. En ny utvidelse, kanhende rundt 2030, kan øke antallet medlemsstater til over tredve. En utvidelse bør føre til institusjonelle endringer. Ny fordypning bør styrke EUs myndighet på mindre integrerte saksområder og i håndhevelsen av EU-retten. Endringer bør bidra til nødvendig fremdrift i integrasjonen mellom stadig flere EU-stater.
Reformer vil kreve ytterligere overføring av statsmyndighet fra EU-statene, noe EU-statene ikke lett vil bli enige om. Fremgang kan kanskje søkes i en formalisert struktur med ulike nivåer av integrasjon (se nedenfor).
Når det gjelder en utvidelse med flere medlemsstater, vil dette blant annet gjøre det ønskelig å redusere antallet kommisjonsmedlemmer, som i dag er 27. Et alternativ kan være at Kommisjonen organiseres mer hierarkisk. For eksempel kunne halvparten av kommisjonsmedlemmene ha stemmerett i et ordnet samarbeid med de øvrige medlemmer. Medlemmene kunne rotere mellom de to halvparter midt i mandatperioden på fem år. Det ville ellers være ønskelig ikke å øke det fastsatte antall medlemmer i Parlamentet.
Hovedregelen for vedtak i Kommisjonen og i Parlamentet er alminnelig flertall. I Rådet har etter hvert kvalifisert flertall blitt den vanligste beslutningsform ved lovgivning for det indre marked. Fortsatt krav om enstemmighet hemmer imidlertid EUs integrasjon på viktige saksområder, for eksempel i lovtilnærming på skatteområdet; viktige vedtak om EUs budsjett; de fleste vedtak i utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk; sanksjoner etter artikkel 7 i Traktaten om den Europeiske Union (TEU – se neste avsnitt). Bruk av kvalifisert flertall bør erstatte krav om enstemmighet i mange tilfelle. I enkelte sakstyper kan et kompromiss være et superflertall, at Det europeiske råd (stats- eller regjeringssjefene) unntaksvis blir brakt inn i den formelle beslutningsprosess eller ved at en EU-stat får mulighet til å ta et forbehold med hensyn til vedtaket (engelsk: opt-out).
EU-samarbeidet forutsetter en høy grad av gjensidig tillit og solidaritet. Særlig kreves respekt for rettsstaten, som etter EU-retten er en felles verdi for EU-statene. En svekkelse av rettsstaten i strid med EU-retten kan likevel forekomme. EUs muligheter for å treffe sanksjoner når dette skjer er ikke sterke nok. Artikkel 7 TEU åpner for strenge tiltak når en EU-stat opptrer ‘i sterk strid’ med EUs verdier, herunder at en EU-stat kan tape stemmeretten i Rådet. Tiltak krever imidlertid enighet blant alle EU-stater – unntatt staten det gjelder. Dette gjør tiltak etter artikkel 7 vanskelig å bruke. Vedtaksmåten bør endres for å gjøre tiltak lettere, for eksempel et krav om fire femtedels flertall. En forordning fra 2020 skal beskytte EUs budsjett mot svindel og misbruk av midler som tildeles EU-statene. Forordningen gir mulighet for å holde budsjettmidler tilbake, inntil vedkommende EU-stat har redusert risikoen for misbruk av EU-midler. Det kreves årsakssammenheng mellom EU-statens adferd og risikoen for misbruk. Dette krav kan gjøre det vanskelig å bruke tiltaket. En endring bør gjøre det mulig å holde EU-midler tilbake uten noe krav om årsakssammenheng.
En videre fordypning av EUs demokrati er også ønskelig. Kommisjonens president velges av Det europeiske råd, men skal godkjennes av Parlamentet. Hver av Parlamentets største partigrupper har ved de to siste valg nominert en kandidat til presidentvervet («Spitzenkandidaten»). Partigruppene fikk da mulighet til å knytte sin egen politikk til en politisk lederskikkelse. Partigruppenes mål har vært å styrke Parlamentet ved å påvirke valget i Det europeiske råd. Ulike forslag om justeringer foreligger.
EU har innslag av direkte demokrati. En gruppe EU-borgere kan fremme et folkeinitiativ hvor målet er at Kommisjonen fremmer et lovforslag. En beslektet ordning omfatter ‘borgerpaneler’ i forberedelsen av viktige EU-saker. Ordningen kan utvikles og for eksempel knyttes tydeligere til EUs lovgivning.
Gjennomsiktighet, redelighet og kamp mot korrupsjon i EUs egen virksomhet bør gjøres mer effektivt. Ett forslag går ut på å etablere et uavhengig EU-organ for gjennomsiktighet og redelighet. Det er all grunn for EU til å skjerpe oppmerksomheten om korrupsjon med videre i egne rekker.
EUs budsjett har et tak på rundt 1,4 prosent av EU-statenes samlede bruttonasjonalinntekt. En utvidelse til nye medlemsstater og en fordypning med flere oppgaver krever økte ressurser. Ulike forslag foreligger, blant annet om en økning av budsjettaket, revisjon av langtidsplanen for budsjettet, at EU gis en viss beskatningsrett, et klart rettsgrunnlag for EU til å låne i kapitalmarkedene på EUs vegne med mer.
Det er et spørsmål om EUs integrasjon kan struktureres i nivåer for å gi den en fleksibilitet som kan lette utvidelse og fordypning. Slike tanker er ikke nye og bygger på at de mest integrasjonsvillige stater ikke nødvendigvis må godta de minst integrasjonsvillige staters reservasjoner. Ulike ordninger medfører allerede at EU-statene i noen grad er ulikt bundet etter EU-retten.
Innad i EU gjelder for eksempel overgangsordninger for nye medlemsstater, situasjonsbestemte unntak for en eller noen EU-stater og en ordning for betinget fritak for bruk av euroen i Den økonomiske og monetære union. Et frivillig, forsterket samarbeid er mulig mellom en gruppe EU-stater for å fremme EUs integrasjon. Felles for slike ordninger er at de følger av EU-retten. I tillegg kan komme folkerettslige avtaler, som er forenlige med EU-retten, mellom en gruppe EU-stater på særlige saksområder.
Den felles valuta (eurosonen) bør ses som kjernen i EU-samarbeidet. Schengen-området er spesielt viktig for integrasjonen, men korresponderer ikke helt til eurosonen. EUs tollunion med en felles handelspolitikk, det indre marked med sine fire friheter og en felles konkurransepolitikk i markedet er det som særlig knytter alle EU-stater (EU27) sammen. Justissamarbeidet og utenriks- og sikkerhetspolitikken er mer fragmentert, og en felles forsvarspolitikk er ikke utformet. EU-rettens overnasjonale karakter er et nødvendig bindemiddel for EU27.
Utad, overfor tredjeland, har EU inngått ulike typer av assosieringsavtaler. Mest omfattende er assosieringsavtalene som knytter økonomiske, politiske, sosiale, kulturelle og sikkerhetsmessige bånd til EU. Dette omfatter EFTA-statene. EØS (EU27 pluss tre EFTA-stater) og Schengen-området (EU23 pluss de fire EFTA-stater) bygger på en faktisk overtakelse av EU-retten i EFTA-statene. I EUs naboskapspolitikk har EU slike avtaler som over tid tar sikte på å fremme integrasjon og et mulig EU-medlemskap. EU har særegne avtaleforhold med mikrostatene Andorra, Monaco, San Marino og Vatikanstaten. En omfattende handels- og samarbeidsavtale er inngått med Storbritannia.
Det europeiske politiske fellesskap (European Political Community – EPC) er et forum for dialog om politiske og sikkerhetspolitiske spørsmål i en europeiske sammenheng. EPC bygger på et fransk initiativ fra 2022, og sikter ikke mot politisk integrasjon.
Om ulike avtaleforhold systematiseres – og kanskje forenkles – kan man se for seg fire kategorier av europeiske stater: Sterkest integrert er EU-statene i eurosonen (EU20) – en slags ‘førstedivisjon’. Deretter kommer en ‘andredivisjon’, som i tillegg omfatter de øvrige EU-stater (EU27). Blant statene assosiert til EU er EFTA-statene, som ikke tar sikte på EU-medlemskap. De er i EØS (EU27 og tre av EFTA-statene) og i Schengen (EU23 og de fire EFTA-stater) – i en ‘tredjedivisjon’. Der er de sammen med andre assosierte europeiske stater, som har EU-medlemskap som mål (10 stater). I en ‘fjerdedivisjon’ kan man se for seg EPC (47 stater, hvorav rundt 10 hvor EU-medlemskap foreløpig ikke er aktuelt).
En struktur med noen ulike ‘nivåer’ av samarbeid kan bli til hjelp ved forhandlinger om en utvidelse og en fordypning av EU-samarbeidet. I denne sammenheng kan ordene i fortalen til Roma-traktaten om ‘en stadig nærmere sammenslutning mellom de europeiske folk’ («ever closer union among the peoples of Europe») nevnes. Dette var et mål for de opprinnelige EU-stater, formulert i 1957 og beholdt i det nåværende traktatgrunnlag. Med stadig flere medlemsstater har det blitt stadig vanskeligere å enes om hvor langt en slik stadig nærmere sammenslutning er nyttig.
Stater som søker mer integrasjon vil kunne ‘rykke opp’ et nivå, eller ‘rykke videre’ ved å fordype kjernen. Motsatt kan en fleksibel struktur gjøre det mulig for en stat som ønsker å minske integrasjonen å gjøre en ‘ordnet nedrykning’. En slik struktur er i prinsippet enkel, men reiser en serie politiske og juridiske spørsmål. For EU-statene vil spørsmål om nødvendige og mulige reformer stå sentralt i årene som kommer. For Norges forhold til EU er det imidlertid vanskelig å si hvilken betydning EUs reformer kan få – uten mer kunnskap og mer diskusjon om utviklingen.
Relatert
EUs verdigrunnlag er rettslig prøvbart
EUs verdigrunnlag følger av artikkel 2 i Traktaten om Den europeiske union. Regelen ses av flere som en politisk erklæring, uegnet for rettshåndhevelse. EU-domstolen deler ikke dette syn. At en dom om dette feller Ungarn for krenkelser av EU-retten under Fidesz’ regimet, er mer naturlig enn tilfeldig.
Vil populismen definere Europa i vårt århundre?
Ullevål sykehus-saken: Oslo tingrett kan komme i en vanskelig situasjon
Jordbrukspolitikken i Norge og EU blir likere
Kan et EU-medlemskap styrke norsk jordbrukspolitikk?
Sentralbankens stilling i EU
Etter synsmåten i dag har sentralbankene i industrialiserte land en selvstendig stilling overfor politiske myndigheter. Men slik har det ikke alltid vært, heller ikke i EU-statene. Holdninger har skiftet med tiden, behovene, erfaringene og konvensjonell visdom.