Å umyndiggjøre en EU-stat
BREV nr. 10
Artikkel 7 i Traktaten om den europeiske union gir mulighet for sterke sanksjonsmidler mot EU-stater som ikke respekterer EUs verdier. Den er imidlertid ikke så lett å bruke.
Publisert: 30. januar 2024
EUs grunnverdier går frem av artikkel 2 i Traktaten om den europeiske union (TEU), som lyder: «Unionen bygger på verdiene respekt for menneskets verdighet, frihet, demokrati, likhet, rettssikkerhet og respekt for menneskerettighetene, herunder rettighetene til personer som tilhører minoriteter. Disse verdiene er felles for medlemsstatene i et samfunn som preges av mangfold, likebehandling, toleranse, rettferdighet, solidaritet og likebehandling av kvinner og menn.» En ny medlemsstat må tilpasse sitt rettssystem til EU-retten før den kan tiltre EU som medlem.
Når en stat først er blitt medlem, har traktatene imidlertid ingen regel om eksklusjon av en EU-stat i tilfelle den opptrer i sterk og vedvarende strid med EUs verdier. Det nærmeste EU-retten kommer en eksklusjonsregel er artikkel 7 TEU. Etter denne bestemmelse kan Rådet midlertidig suspendere EU-statens rettigheter etter traktatene, herunder også dens stemmerett i Rådet. En tidligere kommisjonspresident betegnet artikkel 7 som «the nuclear option».
De sentrale deler av artikkel 7 lyder:
«1. Etter å ha mottatt et begrunnet forslag … kan Rådet med et flertall på fire femdeler av sine medlemmer etter at Europaparlamentet har gitt sitt samtykke, beslutte at det foreligger en klar risiko for at en medlemsstat opptrer i sterk strid med verdiene nevnt i artikkel 2. … / 2. Det europeiske råd kan ved enstemmighet etter et forslag fra en tredel av medlemsstatene eller fra Kommisjonen og etter at Europaparlamentet har gitt sitt samtykke, beslutte at en medlemsstat opptrer i sterk og vedvarende strid med verdiene nevnt i artikkel 2 … / 3. Når en beslutning er truffet i henhold til nr. 2, kan Rådet med kvalifisert flertall beslutte å suspendere enkelte av rettighetene som utgår fra anvendelsen av traktatene for den berørte medlemsstat, herunder stemmerettighetene for representanten for medlemsstatens regjering i Rådet. …» (uthevninger gjort her).
Nærmere stemmeregler følger av artikkel 354 i Traktaten om Den europeiske unions virkemåte (TEUV). Etter disse gjelder at den aktuelle EU-stat selvsagt ikke skal telle med i avstemningen. Det forhold at en EU-stat ikke avgir stemme skal dessuten ikke hindre en rådsbeslutninger med krav om enstemmighet eller et flertall på fire femdeler eller kvalifisert flertall (‘konstruktiv blank stemme’).
Artikkel 7(1) er tenkt som en ‘preventiv mekanisme’. Da vil saken komme opp og risikoen kan vurderes. I denne fase kan EUs myke makt brukes, slik som politisk overtalelse, kritikk og annet, med sikte på avklaringer. Artikkel 7(2) og (3) utgjør en ‘sanksjonsmekanisme’, der hvor det kan bestemmes at risikoen har materialisert seg og at sanksjoner inntrer. Sanksjoner kan være å holde tilbake midler som EU-staten har krav på fra EUs budsjett eller andre virksomme sanksjoner. I prinsippet vil et sluttpunkt være å true med bruk av ‘atomløsningen’ – det vil si å frata EU-staten midlertidig stemmeretten i Rådet.
Kommisjonen har utarbeidet et rammeverk på bakgrunn av artikkel 7 for hvordan den vil bruke sin myndighet ved en systematisk risiko knyttet til rettssikkerheten («the rule of law»). Rettssikkerhet er en av verdiene etter artikkel 2 som har blitt aktualisert. Rettssikkerhet inngår som en viktig komponent også i EUs andre verdier etter artikkelen.
Rammeverket har som mål å påvirke vedkommende EU-stat, slik at det ikke blir nødvendig å ta i bruk artikkel 7. Kommisjonen vil ta opp en sak med EU-staten det gjelder. Kommisjonen gjør sine vurderinger og kan i denne sammenheng bringe inn eksterne synspunkter, for eksempel fra Europarådets kommisjonen for demokrati gjennom lovgivning (Venezia-kommisjonen). På dette grunnlag gir Kommisjonen en uttalelse. Vedkommende EU-stat får anledning til å kommentere den. En dialog kan føre til en løsning av situasjonen. I så fall vil Kommisjonen og EU-staten ha etablert en felles forståelse, eventuelt etter mulige tilpasninger av egne vurderinger. Oppnås ikke enighet vil Kommisjonen i neste fase utarbeide en rekommandasjon med spesifikke forslag til løsning. Dette vil øke presset mot EU-staten, samtidig som muligheten for kompromiss fortsatt vil være til stede. Sluttresultatet kan imidlertid være at Kommisjonen foreslår for Rådet å sette artikkel 7 i gang. Alternativet for Kommisjonen er å fremme et traktatbruddssøksmål etter artikkel 258 TEUV.
Kommisjonen ba Rådet i desember 2017 om å treffe vedtak om Polen etter artikkel 7(1). Europaparlamentet ba Rådet tilsvarende om et vedtak om Ungarn i september 2018. Rådet har hatt høringer med de to EU-stater, men sakene har ikke mye fremdrift. Europaparlamentet er utålmodig når det gjelder artikkel 7 og Ungarn og søker å påvirke EU-statene i Rådet til å vise større aktivitet.
Regjeringene i Polen og Ungarn har siden artikkel 7 ble aktuell uttalt at de gjensidig vil hindre et enstemmig vedtak vedrørende den andre. Polen og Ungarn har særlig anført argumenter som knytter seg til statenes selvbestemmelsesrett og at EU overskrider sin kompetanse. Det er imidlertid prinsipielt umulig å godta at nasjonal uvilje mot å respektere EUs verdigrunnlag skal være avgjørende for vurderingene. Det er imidlertid usannsynlig at det er noe flertall blant befolkningene i disse to EU-stater for å tre ut av EU. Dette er heller ikke landenes politikk. Omfattende finansielle overføringer fra EUs budsjett og deltakelsen i det indre marked har gitt god økonomisk utvikling siden EU-medlemskapet i 2004, særlig i Polen.
EU har fra slutten av 2023 fått en polsk regjering som ønsker å svømme med, ikke mot strømmen. Den nye polske regjering vil neppe garantere at et enstemmig vedtak etter artikkel 7 ikke treffes. Men også Slovakia hadde et regjeringsskifte i slutten av 2023, hvor et populistisk parti fikk regjeringsmakt. Relasjonene mellom Ungarn og Slovakia er i utgangspunktet ikke hjertelige. Ungarn har i historien dominert slovakiske områder frem til etableringen av Tsjekkoslovakia i 1918. Ungarn og Slovakia har siden 2004 blant annet vært i flere rettskonflikter med hverandre i egne traktatbruddssøksmål ved EU-domstolen. Slike søksmål er helt uvanlige i EU. Hvor langt Slovakias nye statsminister vil gå som mulig støttespiller for Ungarn virker uklart. Regjeringene kan ha felles interesse i en ‘illiberal’ samfunnsorden, men den nye slovakiske regjering kan hente interne politiske gevinster av å være en lite pålitelig støttespiller for Ungarn.
Det er ikke lett for EUs institusjoner – i Rådet EU-regjeringene – å finne en god balanse mellom motstand og ettergivelse i håndhevelsen av EU-retten. EUs legitimitet i andre medlemsstater tilsier imidlertid at det må gå en grense for hvor energisk en EU-stat kan motarbeide EU-retten. Særlig gjelder dette når EU-domstolen har sagt det siste ord om EU-retten. Selv om forholdene nå kan ligge til rette for håndhevelse av artikkel 7, er andre tiltak enn å frata Ungarn stemmeretten i Rådet mest sannsynlig.
En overordnet tanke i EU-samarbeidet er at det er et skjebnefellesskap. Da blir det et tungtveiende hensyn for de øvrige EU-stater å ta tiden til hjelp overfor en gjenstridig EU-stat med sikte på kompromisser eller i håp om politiske endringer. Valget i Polen kan være et eksempel på at en slik tilnærming kan bære frukter. I mellomtiden fortsetter dragkampen om å holde pengemidler fra EUs budsjett tilbake fra utbetaling til Ungarn, så lenge landet krenker EUs prinsipp om rettsstaten.
Midlertidig å frata en EU-stat stemmeretten i Rådet etter artikkel 7 vil være en form for umyndiggjøring av landet. Dette ville skape en usedvanlig alvorlig situasjon. Det er vel derfor sammenligningen med å ‘bruke atomvåpen’ kommer opp. En slik konflikt kan imidlertid føre til politiske endringer i EU-staten som kan gi løsninger, enten ved valg eller ved parlamentarisk mistillit til regjeringen. Dette forutsetter imidlertid respekt for demokratiet, noe som ikke nødvendigvis er realistisk i slike konflikter. Om regjeringen beholder makten, kan det være vanskelig for EU-staten å videreføre EU-medlemskapet i en slik situasjon. En ‘frivillig’ utmeldelse ville føre til tap for EU-staten, men ville også representere et nederlag for EU.
Relatert
Folkeavstemningen om EU i 1994
I disse dager for tredve år siden, holdt Norge sin andre folkeavstemning om norsk medlemskap i EU. Situasjonen i Norge, Europa og verden i 2024 er nokså forskjellig fra den i 1972 og i 1994. Viktige argumenter fra de to tidligere valgkamper vil nok likevel være med i en kommende valgkamp om norsk EU-medlemskap.
Valg på Island kan skape usikkerhet om EØS-avtalen
EU og Saar-området
Saarland er del av europeisk historie, særlig ved konflikt mellom tyske og franske områder. I moderne tid har det vært forsøk på å ‘europeisere’ Saarland. Dette kan ses i sammenheng med utviklingen av EU-samarbeidet.
Island, EU og EØS
Da Finland, Sverige og Østerrike gikk ut av EFTA for å bli EU-medlemmer, ble EFTA-pilaren i EØS svekket. Dette ble likevel godtatt av partene. Dersom Island gjenopptar forhandlinger om EU-medlemskap, vil imidlertid EØS’ fremtid bli usikker.
Ungarsk suverenitetsvern
Ungarn har vedtatt et lovvern av den nasjonale suverenitet. Loven er imidlertid uklar, og gir muligheter for vilkårlighet og tiltak mot politiske motstandere. Kommisjonen mener loven krenker EU-retten.
