global bistand afrika — Bildet er tatt av Peter H fra Pixabay.

Norad misforstår utredningsinstruksen

Bistanden er unntatt statens utredningsinstruks, som krever at alternativer vurderes før beslutninger tas. Det burde den ikke være, selv om Ingvar Olsen i Norad mener det.

Maria Bakken

Publisert: 30. juni 2024

Teksten er skrevet av Civita-ansatt Maria Bakken og Langsikt-leder Eirik Mofoss.

Norad-fagdirektør Ingvar Olsen skriver i Panorama at det å sette spørsmålstegn ved Norads metoder og alternativvurderinger, og foreslå at de skal ta i bruk statens utredningsinstruks, viser «en manglende forståelse av bistandens mål og bistandsapparatets ulike kanaler og virkemidler».

Videre mener han at forslaget om sterkere prioritering av de tiltakene som virker best, basert på en analyse som vektlegger bistandstiltak sin effektivitet og alternativkostnader, er «forenklet og farlig».

Det er sunt at vi har en engasjert debatt om hvordan vi kan få en bedre og mer kunnskapsbasert beslutningsprosess i norsk bistandsforvaltning. Bistand handler om å håndtere komplekse og store samfunnsutfordringer, og da er det viktig å lære av andres erfaringer.

Dessverre viser Norads siste innlegg i debatten liten interesse for det. Å kalle en bistandsanalyse for «farlig» er ikke bare fordummende og nedlatende. Det er også på siden av spørsmålet. Det interessante er om analysen er riktig.

Utredningsinstruksen har stort handlingsrom

Utredningsinstruksen innebærer at all statlig forvaltning skal utarbeide gode beslutningsgrunnlag før en beslutter hvilket tiltak som skal iverksettes.

Disse beslutningsgrunnlagene skal minimum inkludere svar på seks faste spørsmål, deriblant: Hva er problemet? Hva vil vi oppnå? Hvilke tiltak er relevante? Og hvilket tiltak anbefales?

Olsen synes det å oppfordre til bruk av utredningsinstruksen i bistandsforvaltningen – som til nå har påberopt seg selv et unntak (på tvilsomt grunnlag) – overforenkler de vanskelige vurderingene Norad må gjøre.

Han mener det er umulig å vurdere ulike bistandstiltak mot hverandre, siden ikke alle effekter kan måles. Videre peker Olsen på utfordringen med at bistanden har flere ulike mål, og at det må gjøres avveininger mellom disse.

Det er noe navlebeskuende å tro at kompleksiteten i egen sektor er så mye større enn i alle andre. Å ha flere ulike, og iblant avvikende, mål er slettes ikke unikt for bistanden. Det samme gjelder det at ikke alle effekter kan måles. Dette gjelder de fleste forvaltningsområder, og utredningsinstruksen tar hensyn til det.

Utredningsinstruksen brukes i dag for beslutningsgrunnlag innen alle andre områder av statlig forvaltning, deriblant helsevesenet, samferdsel, kultur og forsvar. I alternativvurderinger på slike samfunnsområder må man også måle ulike effekter, og med ulike metoder.

Innen samferdsel vil man for eksempel kunne kvantitativt måle antall liv reddet og økt produktivitet fra tiden folk sparer på en bedre vei – slik også helsebistand kan måles kvantitativt som liv reddet og økt produktivitet.

Men man estimerer også andre effekter som ikke enkelt kan tallfestes, såkalte ikke-prissatte virkninger. Dette gjøres kvalitativt, noe som er tydelig beskrevet i utredningsinstruksens veileder fra DFØ. Andre viktige hensyn som kontekst, langsiktig utvikling, kulturelle, geografiske og sosioøkonomiske forhold og fungibilitet, kan også helt klart være del av utredningsinstruksens vurderinger.

Igjen, i motsetning til hva Olsen synes å tro: Bistanden er ikke et så annerledes fagfelt at man ikke kan bruke metoder utviklet i andre sektorer.

DFØ understreker selv at utredningsinstruksen har et stort handlingsrom, både når det gjelder hvilke metoder som kan benyttes, og på hvilke måter man skal innhente kunnskap. Fagsjef Elisabeth Aarseth i DFØ skriver: «Min erfaring er at opplevde begrensninger ikke følger av intensjonen med rammeverket og de faktiske kravene. Ofte er det snarere virksomhetens egne forventninger, tradisjonelle arbeidsmåter, manglende kompetanse og byråkraters litt forsiktige tilnærming som kan virke hemmende.»

Bistanden bør prioritere de beste tiltakene først

Å mene at Norad bør prioritere de beste tiltakene først er heller ikke en overforenkling, slik Olsen skriver. Tvert imot er det en nødvendig forenkling, i et direktorat som ikke synes å ha mandatet sitt klart nok formulert. Når en har knapphet på ressurser i forhold til problemene man ønsker å løse, er det åpenbart at en må prioritere.

I Norads første innlegg i debatten argumenterer avdelingsdirektør Lisa Sivertsen for at Norads latterliggjorte bistandsprosjekter kan ha en positiv effekt, og at de antageligvis virker. Hun skriver: «Hvert eneste prosjekt som får støtte gjennom norsk bistand blir grundig vurdert i forkant, underveis og til slutt.»

Likevel, ikke noe sted skriver hun at de nevnte prosjektene har blitt vurdert som den beste mulige bruken av Norads knappe midler da de ble vedtatt. Altså som bedre enn alternativene.

De siste tiårene har bistanden vært gjennom en enorm kunnskapsrevolusjon, og vi har i dag mye forskning på hva slags bistand som virker best. Når vi uansett må prioritere hva vi ønsker å finansiere, gir det mening å først støtte det vi tror virker best.

Selv når forskningen kommer til kort, bør ingen bistand finansieres om det ikke i det minste kan sannsynliggjøres og argumenteres fornuftig for – gjerne basert på ikke-prissatte effekter, kontekst, eller kulturelle, geografiske og sosioøkonomiske forhold – at den er bedre enn andre alternativer. Bra bistand er nemlig ikke bra nok, om vi kunne ha prioritert noe som er enda bedre.

Innlegget er publisert i Panorama Nyheter 28.6.2024.

Publisert: 30. juni 2024