Finn på siden

Strømmast, strøm, strømpriser, kraftmarked, kraftsystem, subsidier, subsidiefritt, «Norgespris», Strømstøtte, rettferdig fordeling, velfungerende marked — iStockphoto.com

Tilbake til et subsidiefritt kraftsystem

Et lappeteppe av subsidier har gjort kraftpolitikken dyr og ineffektiv. Strømstøtte, «Norgespris» og milliardutbetalinger til industrien svekker insentivene til sparing og gir skjev fordeling. Dette notatet viser hvordan et subsidiefritt kraftsystem kan sikre en rettferdig fordeling og et velfungerende marked.

Haakon Riekeles

Steinar Juel

Publisert: 3. september 2025

Dette notatet er del av en serie notater fra Civita lansert høsten 2025, som ser på hvordan statens utgifter kan reduseres.

Bakgrunnen er at statens utgifter har økt kraftig over flere år. Samtidig er det en utbredt oppfatning at den økte ressursbruken ikke har gitt seg utslag i et vesentlig bedre offentlig tilbud. Offentlige utgifters andel av Fastlands-BNP har nådd nye høyder, og er på over 60 prosent i statsbudsjettet for 2025. Norge står overfor betydelige utfordringer fremover, som vil kreve økte bevilgninger og en skattepolitikk som sikrer konkurransekraft. Disse utfordringene kommer blant annet av behovet for økte investeringer i forsvaret og andre beredskapstiltak i en sikkerhetspolitisk farligere tid. Eldrebølgen treffer for fullt, med de store etterkrigsgenerasjonene på vei inn i alderen der de får særlig behov for helse- og omsorgstjenester. Det er også behov for omstilling av økonomien etter hvert som oljesektoren gradvis blir en mindre viktig del av norsk økonomi. Disse utfordringene gjør det nødvendig å finne gode besparelser andre steder.

Notatserien ser på forslag til kutt som skal gi en mer effektiv ressursbruk i samfunnet samlet sett. Det er derfor særlig lagt vekt på tiltak som kan gi økt arbeidsdeltakelse, bedre incentiver og færre vridninger i økonomien. Notatene tar kun for seg varige utgiftsreduksjoner. Det vil si at dyre enkeltprosjekter ikke er tatt med, selv om kontroll over investeringer åpenbart er viktig for å redusere utgiftene.

Notatene tar for seg ulike temaer og går i dybden, med ambisjon om å levere realistiske, gjennomarbeidede forslag. Temaene som tas opp er blant annet sykelønn, kraftsubsidier, unge uføre, landbrukssubsidier og samferdsel. Det er mange andre temaer som fortjener en tilsvarende gjennomgang. Samlet sett identifiseres det kuttforslag på om lag 50 mrd. kroner.

En pdf-versjon av notatet kan lastes ned her:

Notat_40_2025_Tilbake-til-et-subsidiefritt-kraftsystem pdf · 2 MB

Bakgrunn

Med innføringen av Energiloven i 1991 fikk Norge et velfungerende markedsbasert kraftsystem, med priser fastsatt basert på balansen mellom tilbud og etterspørsel. Dette har blitt sett på som en av de mest vellykkede reformene i norsk historie, og har også internasjonalt blitt fremhevet som et eksempel til etterfølgelse. Vi fikk deretter et felles norsk-svensk kraftmarkedet i 1996, som først ble utvidet til resten av Norden, og siden har blitt knyttet opp til det europeiske kraftmarkedet.

Kraft er ingen ordinær vare. Det er en livsnødvendighet for forbrukere og det er en avgjørende innsatsfaktor for næringslivet generelt, og kraftkrevende industri spesielt. Det er også unikt i at det i det fysiske markedet må være balanse mellom produksjon og forbruk til enhver tid.
Produsert kraft kan i liten grad lagres, men vi er heldige i Norge som har et stort innslag av regulerbar vannkraft som både lagrer energi i vannmagasinene og kan respondere raskt på endringer i forbruk. Viktigheten av kraft og kompleksiteten i markedet er grunner til at man bør være ytterst varsom med å tukle med dets virkemåte. Eventuelle ønsker om å få en annen fordelingsprofil enn det markedsløsningen gir, for eksempel å tilgodese enkelte sårbare grupper, bør gjøres gjennom overføringer som ikke påvirker incentivene i markedet.

Et sentralt trekk ved et velfungerende marked er at alle aktører i prinsippet bør stå overfor samme pris for samme vare, og denne prisen bør reflektere knappheten i markedet. Kraftmarkedet oppnår langt på vei det i fravær av politisk innblanding. Strømprisutvalget nedsatt av Støre-regjeringen konkluderte blant annet med at «[kraftmarkedet har] bidratt til en mer effektiv utnyttelse av produksjonsressursene, lavere totalkostnader til kraftforsyning og mindre bruk av natur til energiformål (Strømprisutvalget, 2023, s. 4)».

Norge ble, i likhet med resten av Europa, utsatt for et prissjokk på kraft i perioden 2021 til 2023. De høye prisene ga uakseptable fordelings-effekter. Samtidig fungerte markedet rent teknisk, i betydning av at det ikke ble fysisk mangel på kraft, og markedet ga riktige incentiver til både produsenter og konsumenter. Incentivene ble delvis motvirket av politiske tiltak. Heller enn å løse de midlertidige fordelingseffektene av prissjokket med midlertidige konkrete tiltak rettet mot fordelingen, så ble svaret en serie med tiltak som er permanente, reduserer markedets effektivitet, og har sine egne uheldige fordelingskonsekvenser. I tillegg til dette ble tiltakene svært dyre for staten. Tiltakene kom på toppen av flere andre allerede eksisterende ordninger, eksempelvis
CO2-priskompensasjonsordningen, som også undergraver effektiviteten.

Kort fortalt, består den samlede kraftpolitikken nå av den uheldige kombinasjonen av å subsidiere forbruk både hos husholdningene (i form av strømstøtte og Norgespris) og deler av industrien (blant annet i form av CO2-priskompensasjon), man subsidierer ulønnsom ny kraftproduksjon (i særdeleshet havvind), og man ser på behovet for å også subsidiere strømsparingstiltak som ville vært lønnsomme i fravær av subsidiene til husholdninger. Lag på lag med subsidier er dårlig
bruk av offentlig midler og gir feil prissignaler til aktørene. Det gjør også at de som ikke mottar subsidier, i stor grad næringslivet utenom kraftkrevende industri, får en høyere kraftpris. På toppen av dette har man langt på vei stanset utbygging av ny lønnsom kraftproduksjon.

Dette notatet går gjennom de viktigste ordningene som i dag utfordrer kraftmarkedets virkemåte. Kostnadene ved disse ordningene beskrives, og alternative tiltak som er mindre inngripende og billigere skisseres der det finnes gode argumenter for at det trengs virkemidler for å nå visse politiske mål.

Tiltak rettet mot husholdningssektoren

Husholdningene står for litt under en tredel av det samlede kraftforbruket i Norge. I 2024 var husholdningenes forbruk på 40,9 TWh, hvorav 38,4 var i boliger og 2,5 var i hytter og fritidshus,
ut av et samlet netto forbruk i Norge på 138,7 TWh. Kraft er et nødvendighetsgode for husholdninger. Norge skiller seg ut fra mange andre land ved at elektrisk kraft er den viktigste kilden til oppvarming. I husholdningene dekkes om lag 80 % av varmebehovet gjennom kraft, enten direkte i form av panelovner, eller ved bruk av varmepumper.

Etter at kraftprisene i Europa skjøt i været som følge først av at Russland holdt tilbake gass-leveranser til Europa i 2021, og deretter invaderte Ukraina i februar 2022 med påfølgende konsekvenser for energileveranser, ble det innført omfattende støtteordninger for mange ulike konsumentgrupper. I statsbudsjettet for 2025 er strømstøtte-ordningen for husholdninger videreført med en overslagsbevilgning på 4,8 mrd. kroner. Hvor mye penger som reelt sett blir brukt avhenger imidlertid av kraftprisen. I 2022 ble den utbetalte strømstøtten på hele 26,4 mrd. kroner.

Strømstøtteordningen trer inn når strømprisen i en enkelttime går over 75 øre/kWh (eks. mva.). Da dekker staten 90 prosent av prisen over det nivået. Husholdninger kan få dekket et forbruk på opptil 5000 kWh per måned. Ordningen som kom på plass som et midlertidig krisetiltak, er nå foreslått videreført til minst 31. desember 2029. Ordningen gjelder kun for boliger, ikke for fritidsboliger.

Regjeringen har i tillegg innført en ny lov om såkalt «Norgespris» på strøm, som trer i kraft fra 1. oktober 2025. Forslaget innebærer at husholdningene tilbys en fastprisavtale på 40 øre/kWh eks. mva. (det tilsvarer 50 øre inkl. mva.). Eventuelle påslag og faste kostnader hos strømselskapet kommer i tillegg. Det samme gjør nettleien. Det er et forbrukstak på ordningen på 5000 kWh per måned. I høringsnotatet oppgis det, basert på tall fra Elhub at 4 prosent av husholdningene hadde et forbruk som oversteg 5000 kWh i en eller flere måneder i 2024. Med et tak på 3000 eller 4000 kWh ble det oppgitt at hhv. 8,6 prosent og 20,9 prosent av husholdningene hadde et forbruk som oversteg det i en eller flere måneder i 2024.

Norgespris vil, i motsetning til strømstøtten, også gjelde for fritidsboliger, med et forbrukstak på 1000 kWh, som er et forbruk 49 prosent av fritidsboligene overstiger i minst én måned.

Det er stor usikkerhet knyttet til kostnaden ved å innføre Norgespris. Regjeringen anslå i revidert nasjonalbudsjett for 2025 at kostnaden for staten av å innføre Norgespris vil være på 6,97 mrd. kroner i 2026. I en rapport for NHO Elektro, Norsk Varmepumpeforening, EFO, ZERO og Naturvern-forbundet, anslår Thema Consulting at statens utgifter til Norgespris blir på 11 mrd. kroner i 2026 (Thema Consulting, 2025), og øker til 28,5 mrd. kroner i 2030 gitt at prisnivået ikke justeres.

Negative konsekvenser av strømstøtten og Norgespris

Thema Consulting har anslått at Norgespris vil være klart mer attraktivt enn strømstøtteordningen, som er det automatiske alternativet, og gi klart lavere kostnader enn markedspris (Thema Consulting, 2025). Ordningen vil derfor sannsynligvis velges av svært mange.

En måte det vil merkes på er lavere incentiver til strømsparing i husholdningene. Thema anslår at salget av varmepumper for eksempel kan bli 45 prosent lavere. Installasjon av solceller på boliger forventes av bransjen å falle dramatisk da en fastpris på et så lavt nivå langt på vei gjør slike investeringer ulønnsomme. Basert på en beregning fra Vista Analyse om hvor mye etterspørselen etter kraft påvirkes av pris (priselastisiteten) (Vista Analyse, 2022), så anslås Norgesprisen å gi en økning i husholdningenes forbruk på mellom 1,4 TWh og 7,5 TWh i 2030, hhv. 3 og 18 prosent.

En annen effekt av Norgespris er at husholdningene ikke lenger vil reagere på midlertidig høye priser. Husholdningene står som nevnt for litt under 1/3 av det samlede kraftforbruket. Når en stor del av dette forbruket ikke lenger reagerer på endringer i spotpris, vil prissvingningene måtte bli større for å sørge for at resten av etterspørselen tilpasser seg slik at det blir balanse i markedet.
Det gir dermed flere og større pristopper for bedrifter. På den måten bidrar Norgespris til dårligere vilkår for næringslivet. Strømprisutvalget beskriver hvordan et mer værutsatt kraftsystem knyttet til økt andel ikke-regulerbar fornybar kraftproduksjon, gjør at respons på etterspørselssiden blir viktigere fremover. I den sammenheng er det svært uheldig å fjerne incentiver til denne typen respons. Også strømstøtteordningen har uheldige incentiveffekter. Ved at 90 prosent av kostnaden over 75 øre/kWh dekkes, får forbrukere lite incentiver til å investere i strømsparingstiltak som først blir lønnsomt ved høye priser.

I tillegg til å gi dårlige incentiver, har både Norgespris og strømstøtteordningen en svært dårlig fordelingsmessig profil. Som beskrevet over, anslår Støre-regjeringen selv at kun 4 prosent av husholdningene har et forbruk i en enkeltmåned som overstiger 5000 kWh, og nærmere 80 % overstiger aldri 3000 kWh. Det er en klar sammenheng mellom inntektsnivå og strømforbruk. SSBs siste statistikk om strømbruk i husholdningene fra 2022, viste at husholdninger med netto-inntekt over 1 200 000 kr, i gjennomsnitt hadde et forbruk på 25 625 kWh mot kun 12 981 kWh, altså nesten halvparten, for den fattigste gruppen med husholdningsinntekt under 300 000 kr. Gjennomsnittlig forbruk var jevnt økende i inntekts-klassene. Forbruket per areal bolig var derimot ikke klart økende med økende inntekt. Det tyder på at den største driveren for det ulike strøm-forbruket mellom inntektsgrupper er at de som er rikere typisk har større boliger. Fritidsboliger er også noe som er assosiert med høy inntekt. Regjeringen har foreslått å inkludere fritidsboliger i ordningen med Norgespris.

En bedre løsning enn Norgespris og strømstøtte

Som beskrevet i rapporten til strømprisutvalget, er strømkrisen vi har vært igjennom fra 2021, en fordelingskrise, ikke en markedskrise (Strømprisutvalget, 2023, s. 7). Det er ikke vanskelig å se for seg ordninger som bedre løser denne fordelingskrisen enn det både Norgespris og strømstøtte gjør, uten samtidig å ødelegge incentivene i markedet.

Det vesentlige er at støtteordningen ikke baseres på det faktiske strømforbruket til enhver tid, men til et historisk forbruk, forbruk fra lignende husholdninger, eller et likt støttebeløp for alle husholdninger. Så lenge støtten gjøres uavhengig av den enkeltes forbruk, så vil husholdningene ha korrekte incentiver til å spare på strøm: hver kWh med kraft spart gir en besparelse som tilsvarer spotprisen, som igjen er et mål på knappheten i markedet.

Gitt at det premisset er på plass, er utformingen av en støtteordning for forbrukere et spørsmål om hvor god beskyttelse ordningen gir, kostnader for staten, hvor enkel ordningen er å administrere og fordelingsvirkninger.

Andres forslag til løsninger

En løsning som har blitt foreslått av Samfunnsøkonomisk Analyse i en rapport skrevet for Huseierne, NBBL, Norsk Varmepumpeforening, NHO Elektro og Solenergiklyngen er at strømstøtten beregnes ut ifra gjennomsnittlig historisk strømforbruk blant husholdninger som bor i lignende boliger som dem selv (Samfunnsøkonomisk Analyse, 2024). De foreslår at følgende faktorer skal tas hensyn til: boligtype, boligens alder, boligstørrelse, tilknytning til fjernvarme, og klimasone.

Den foreslåtte modellen er klart bedre enn dagens politikk, men har noen svakheter. En slik løsning vil tilfredsstille vilkåret om fortsatt å gi incentiver til strømsparing, men tar i liten grad hensyn til fordelings-aspekter ved ordningen. Gjennomgående er det som nevnt en klar sammenheng mellom boligstørrelse og husholdningens inntekt, selv om det finnes husholdninger med lav inntekt og store boliger og vice versa. Man vil med en slik ordning videreføre problemet med dagens ordning, der husholdningene med høyest inntekt får mest strømstøtte. Forslaget er heller ikke tenkt å gi en besparelse for staten. Siden strømstøtten nå ser ut til å bli en varig ordning, er det også viktig å ta hensyn til tilpasninger som skjer over lengre tid. Husholdninger som har et unødvendig høyt strømforbruk fordi de bor i en vesentlig større bolig enn de trenger, eksempelvis eldre par der barna har flyttet, mister et incentiv til å flytte til en mer egnet bolig, eksempelvis en ny leilighet, noe som vil frigjøre den eksisterende boligen til noen som har mer behov for plassen. Det er også nødvendig å finne en ordning som kan erstatte Norgespris, som både er et mer attraktivt tilbud enn strømstøtten, og vesentlig mer skadelig.

En alternativ modell for å beskytte husholdningene

Det foreslås her en modell som kan erstatte både strømstøtten og Norgespris på strøm, som kan kalles «folkestrøm». Modellen er at husholdninger får utbetalt den positive differansen mellom spotprisen og ett innslagspunkt, ganget med median månedlig forbruk for husholdninger av den størrelsen. Innslagspunktet kan settes til eksempelvis 65 øre/kWh (eks. mva.), for å reflektere et høyt, men ikke ekstraordinært høyt nivå på kraftprisen. Med en spotpris på eller under 65 øre/kWh gis det ingen utbetaling. Med en spotpris på eksesmpelvis 80 øre/kWh gis det en utbetaling på 15 øre/kWh. Siden utbetalingen er knyttet til median historisk forbruk for alle husholdninger av samme størrelse, står hver enkelt forbruker overfor nøyaktig samme incentiver til å spare strøm som dersom det ikke eksisterte noen ordning. Samtidig får en husholdning som ikke kan spare, og har et forbruk på medianen en fullstendig beskyttelse mot de høye strømprisene. Utbetalingen foreslås motregnet mot strømregningen og administrert på samme måte som dagens strømstøtte.

I praksis fungerer det som at husholdninger får en gratis kjøpsopsjon på kraft til 65 øre/kWh. En slik kjøpsopsjon er det ikke spesielt vanskelig å implementere eller beregne verdien av, opsjoner på kraft handles i råvarebørser i dag. Tanken bak er at husholdningene skal gis en direkte andel av statens ekstra inntekter ved særlig høye strømpriser.

Det er ikke helt ulikt Høyres forslag om «folkeutbytte», men der Høyre ikke har beskrevet hvordan deres foreslåtte ordning skal fungere i praksis, er det her utarbeidet en konkret modell. I tillegg foreslås det ikke at modellen skal kombineres med fastprisavtaler, det Høyre har kalt «tryggpris», da det vil gi dårligere incentiver.

Sammenlignet med strømstøtten har den foreslåtte ordningen flere fordeler. For husholdningene er en fordel et eventuelt lavere innslagspunkt enn i daget, og at man potensielt beskyttes mot 100 % av prisen over det nivået, ikke 90 %. 100 % beskyttelse får kun de som har et forbruk som er på medianen for sin husholdningsstørrelse. Det gir imidlertid en positiv fordelingseffekt: de med høyt forbruk får mindre beskyttelse, mens de med lavt forbruk, som i snitt har lavere inntekt, overkompenseres. SSB har dokumentert at husholdninger med høyt forbruk, og med større boenheter, i større grad kan tilpasse sitt forbruk til prisen, enn de med lavere forbruk og mindre boenheter (SSB, 2022). Det er delvis forklart med at sistnevnte i større grad i utgangspunktet er på et minimumsnivå i sitt forbruk.

Sammenlignet med forslaget om Norgespris, så har den foreslåtte ordningen den fordelen i at husholdningene slipper å spekulere i om prisnivået blir slik at det lønner seg med en fastprisavtale eller ikke. Selv om Norgespris ex ante er en meget attraktiv ordning, så kan man oppleve at de faktiske prisene i markedet blir lavere enn forventet, og at man derfor taper på ordningen. Med Norgespris får man også en høyere pris i de delene av året der kraften er billig. Norgespris gir
dermed en merkelig incentivstruktur, der man har incentiver til å spare på strøm når den ikke er knapp. Med folkestrøm, så får man fullt ut gevinsten av lave priser når de oppstår.

For staten så vil folkestrøm sannsynligvis være klart billigere enn både strømstøtte og Norgespris, selv om innslagspunktet settes så lavt som 65 øre kwh. Det vil være billigere enn strømstøtte fordi mengden strøm man kan få kompensasjon for settes vesentlig lavere enn dagens 5000 kWh per måned. Det vil også være billigere enn Norgespris ettersom prisen ordningen slår inn på er høyere. Hvor stor besparelse det er snakk om, er uklart, ikke minst siden forslaget om Norgespris ikke er
ferdig utarbeidet. Det trengs også detaljerte data om fordelingen av forbruket, samt prisprognoser, for å anslå besparelsen sammenlignet med strømstøtteordningen. Et grovt anslag er at besparelsen er i størrelsesordenen 4 mrd. kroner i året. Settes innslagspunktet til dagens nivå i strømstøtteordningen på 75 øre/kWh, blir besparelsen større. Besparelsen vil også øke over tid fordi det vil være gode incentiver til å investere i energibesparende tiltak.

Ordninger rettet mot næringslivets forbruk

Det er ikke bare husholdninger som får sitt kraftforbruk subsidiert. Også deler av næringslivet, spesifikt kraftkrevende industri, mottar store subsidier i sitt kraftforbruk. Den viktigste ordningen i så måte er CO2-kompensasjonsordning for industrien. Denne innebærer en årlig utbetaling som er oppad begrenset til 7 mrd. kroner i året.

CO2-kompensasjonsordningen for industrien er en ordning hvor staten i teorien kompenserer kraftintensive industribedrifter for økningen i kraftprisen som forårsakes av EUs kvotemarked, for å unngå såkalt karbonlekkasje. Målgruppen er kraftintensiv industri, særlig innen metallproduksjon (aluminium, ferrolegeringer), kjemisk industri, papir og treforedling m.m.

Søtten gis basert på et referanseforbruk (som regel basert på en energieffektivitetsstandard for den produksjonstypen ganget med nivået på produksjonen), kvoteprisen, og et anslag på hvor mye kvoteprisen er anslått å påvirke kraftprisen i Norge (satt til 0,53 tonn CO2 per MWh). Støtteintensiteten er satt til 0,75, det vil si at man kun får kompensert ¾ av det anslåtte CO2-innslaget i kraftprisen, og når det totale støttenivået overstiger 7 mrd. kroner, så avkortes støtten til den enkelte virksomhet forholdsmessig. Taket på 7 mrd. kroner ble innført etter at kostnadene forbundet med ordningen økte kraftig i takt med økende CO2-pris i kvotemarkedet. Fra og med 2024 er det et krav om at 40 prosent av den samlede kompensasjonen brukes på klima- og energieffektiviseringstiltak.

I hvor stor grad kompensasjonen faktisk kan knyttes til kvotemarkedets påvirkning på kraftprisen og faren for karbonlekkasje, er diskutabelt. En tydelig svakhet er at støttenivået er likt i hele landet, mens det åpenbart er mer prissmitte fra fossil kraftproduksjon i Sør-Norge enn i Nord-Norge. Det har også vært en dramatisk økning i utbetalingene under ordningen, uten at det fullt ut kan forklares ut ifra endringer i industriens kraftpriser. Første året ordningen eksisterte, i 2013 var utbetalingene på kun 223 mill. kr. I årene fra 2014 til 2018 var utbetalingene på mellom

402 og 636 mill. kroner. Man så deretter en dramatisk økning i både 2019 og 2020, år der kraftprisen i Norge ikke var spesielt høy.

De årlige utbetalingene har en nær sammenheng med kvoteprisen (som illustrert Figur 1).¹

Figur 1 Utbetaling av CO2-kompensasjon og kvotepris. Kilde: Miljødirektoratet

Sammenhengen med kraftprisen er derimot svak. Det er vist i Figur 2, der utbetalingene er sammenstilt med gjennomsnittlig kraftpris i Norge, basert på tall fra SSB.

Gjennomsnittlig kraftpris på fastpriskontrakter, som er særlig relevant for kraftkrevende industri, viser kun en svak økning over perioden, som ikke står i stil med den store økningen i utbetalinger. Også når man ser på gjennomsnittlig spotpris (markert i figuren som salg av engroskraft), så er sammenhengen over tid svak. Årene etter 2020 har vært preget av svært varierende og tidvis høy kraftpriser, høy kvotepris og høye utbetalinger. Ordningen kunne ut fra dette sies å ha fungert etter hensikten, i hvert fall i den grad spotpris er den relevante prisen for støttemottakerne.

2020 var derimot preget av høye kvotepriser, dertil medfølgende høye utbetalinger, men lave faktiske kraftpriser. I årene etter har det også variert mye fra år til år om det har vært noen sammenheng mellom endringene i kraftprisene og utbetalingene. Ser man på perioden fra 2013 til 2020 så var det faktisk en negativ korrelasjon mellom kraftpris og nivå på samlede utbetalinger.

Figur 2 Utbetaling av CO2-kompensasjon og kraftpriser. Miljødirektoratet og SSB.

CO2-kompensasjonsordning for industrien innebærer ikke en direkte subsidiering av forbruk, ettersom støttenivået er basert på et referanseforbruk. Imidlertid vil eksistensen av en slik støtteordning påvirke beslutninger om produksjon og investeringer over tid, og dermed bidra til en uheldig incentivvirkning der disse beslutningene er drevet av statlige subsidier, ikke lønnsomhet i markedet.

På sikt er det tenkt at CO2-kompensasjonsordning for industrien skal erstattes av EUs foreslåtte karbongrensejusteringsmekanisme, CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism). Dette vil være en mye mer målrettet måte å håndtere faren for karbonlekkasje. CBAM innebærer at importører til EU må kjøpe CBAM-sertifikater, hvor prisen tilsvarer EUs kvotepris (ETS-prisen), og der det tas hensyn til eventuelle karbonkostnader i form av kvotepris eller klimaavgifter i eksportlandet. På den måten vil utenlandske og europeiske produsenter kunne konkurrere på like vilkår innad i EU. CBAM skal etter planen innføres i EU fra 2026 og i Norge fra 2027.

På tross av dette planlegges det at CO2-kompensasjonsordningen skal videreføres til 2030. Erfaringsmessig videreføres også ofte slike ordninger lenger enn planlagt, og det er grunn til å frykte at så lenge EU har et unntak i statsstøtteregelverket for en slik ordning, vil den bli videreført. I alle tilfeller er det gode grunner til å begrense ordningens størrelse så lenge den eksisterer.

Det foreslås derfor at ordningen gis et tak på 2 mrd. kroner, heller enn dagens 7, som vil gi en besparelse for staten på opptil 5 mrd. kroner. Ordningen vil da fortsatt være vesentlig mer sjenerøs enn den var i årene 2013 til 2019. Samtidig foreslås det at kravet om bruk av støtten på klima- og energieffektiviseringstiltak videreføres, men settes til 100 prosent.

Prioritere økt lønnsom kraftproduksjon

De høye kraftprisene, og behovet det gir for å innføre støtteordninger for husholdninger og kraftintensiv industri, er et symptom på et større underliggende problem. Det problemet er at energi har blitt et knappere gode i Europa etter at Russland reduserte sine gassleveranser i forkant av fullskalainvasjonen av Ukraina, og etter at Europa kuttet sine kjøp av russisk energi ytterligere etter starten av krigen. Høye gasspriser påvirker kraftprisene i resten av Europa, som smitter over på Norge. Det finnes flere måter å møte den utfordringen på.

En måte er å redusere muligheten for krafteksport fra Norge til resten Europa. Det er muligheten til å eksportere kraft til våre naboland som gjør at vi opplever prissmitte på tross av at Norge ikke er avhengig av gass for vår kraftproduksjon. Det er flere grunner til at det er en dårlig løsning. Vi har hatt et felles kraftmarked med våre nordiske naboland siden 1990-tallet, først med kun Sverige og deretter også med Danmark og Finland. Vi har hatt kraftlinjer til Sverige med stor samlet kapasitet siden 1960-tallet, hatt utenlandskabler til Danmark siden 1970-tallet, og til Nederland siden 2008. De to siste utenlandskablene til Storbritannia og Tyskland kom i 2021. Over den lange perioden der vi har hatt kraftutveksling til våre naboland har dette i all hovedsak tjent oss godt. Kraftutveksling gir oss bedre forsyningssikkerhet, og inntekter. De er alle klart samfunnsøkonomisk lønnsomme. Med økt mengde uregulerbar kraft i våre naboland, så innebærer muligheten for kraftutveksling kombinert med den fleksible norske vannkraften, at vi kan kjøpe kraft billig når det er stor produksjon fra vind og sol, og selge den tilbake dyrt når den uregulerbare kraftproduksjonen er lav. Å selge en vare dyrt og kjøpe den billig er god økonomi. Muligheten for krafteksport gir netto inntekter til det norske samfunnet, men er samtidig en overføring fra private forbrukere av kraft til hovedsakelig offentlige produsenter av kraft. Det rasjonelle svaret på denne kombinasjonen av en inntekt og en negativ fordelingseffekt, er ikke å gi fra seg inntekten, men å innføre ordninger som motvirker den negative fordelingseffekten.

En bedre måte å møte utfordringen med knapphet på energi, er å produsere mer energi. Norge har svært gode forutsetninger for det, med gode vindressurser. Vindkraft på land er i dag en lønnsom teknologi. Ifølge NVE er energikostnaden ved ny vindkraft på land 42 øre/kWh målt etter såkalt LCOE, som viser den gjennomsnittlige kostnaden for å produsere en enhet energi over levetiden (NVE, 2025). Kostnaden er i et spenn fra 34 til 50 øre/kWh.

Figur 3 viser disse tallene, og tilsvarende tall for andre produksjonsteknologier.

Figur 3 Kostnader for kraftproduksjon for ulike produksjonsteknologier. Kilde: NVE

Som det fremkommer av figuren, så er vindkraft på land den billigste måte å produsere kraft på i Norge i dag, på nivå med vannkraft. Kun store vannkraftverk kan i noen tilfeller være billigere. Denne prisen er også lavere enn gjennomsnittlig spotpris i Sør-Norge. Også i Midt-Norge og Nord-Norge kan vindkraft på land være lønnsomt hvis det legger til rette for ny kraftkrevende industri som har en betalingsvilje over den prisen.

Levetidskostnaden gir bare deler av bildet. Vindkraft er uregulerbart, og vil ikke nødvendigvis produsere når behovet er størst. Med mye uregulerbar kraft, kan det gi en kannibalisering av inntekten, det vil si at når produksjonen er høy blir prisen lav. Det reduserer lønnsomheten. For å ta høyde for dette har NVE beregnet en verdifaktorjustert energikostnad, der det tas hensyn til at uregulerbare kraftkilder produserer mer når prisen er lav, mens andre, særlig regulerbar vannkraft, kan produsere mer når prisen er høy. NVE finner at en verdifaktorjustert LCOE på 47 øre/kWh. Det er fortsatt nest laveste produksjonskostnad. Kun vannkraft på over 10 MW har en lavere verdifaktorjustert LCOE på 34 øre/kWh (se Figur 4).

Figur 4 Verdifaktorjustert energikostnad. Kilde: NVE

Utbygging av vindkraft innebærer en kostnad utover det økonomiske i form av naturinngrep. Mye av vindkraftutbyggingen som har blitt gjennomført de siste årene i Norge har vært lite skånsom og til dels i urørt eller sårbar natur. Vindkraftbransjen har selv innrømmet dette og tatt selvkritikk. En økt fremtidig utbygging bør gjøres mer skånsom. Den gode kostnadsutviklingen for vindkraft gjør at det ikke trenger å gå på bekostning av lønnsomhet.

Flytende vindkraft er blant de dyreste teknologiene for å produsere kraft, kun slått av kjernekraft (Figur 3). Det er ironisk at de to dyreste teknologiene for kraftproduksjon er de som i dag er mest populære i ulike politiske miljøer. Tar man hensyn til den verdifaktorjusterte energikostnaden, så blir flytende havvind marginalt dyrere enn kjernekraft, med en kostnad på 165 øre/kWh mot 155 øre/kWh. Bunnfast havvind er noe bedre, men fortsatt langt fra lønnsomt.

På tross av disse høye kostnadene, så er det nettopp vindkraft til havs som har vært Støre-regjeringens satsing. For å få bygget ut første fase av Sørlige Nordsjø II, en stor utbygging av bunnfast havvind på 1400 MW, måtte staten gi en garantert pris på 115 øre/kWh innenfor et maksimalt støttebeløp på 23 mrd. kroner (i 2024-kroner, støtten prisjusteres) over en periode på 15 år. Sannsynligvis vil det maksimale støttebeløpet bli utbetalt over en periode på fem til seks år, før prosjektet deretter vil stå overfor markedsprisen. For å realisere flytende havvind i Utsira Nord, har staten lyst ut en konkurranse der produsenter skal by på hvilket støttebeløp de trenger for å realisere prosjektet og den som byr lavest støttebeløp per MW får bygge ut prosjektet. Stortinget har gitt en fullmakt til et maksimalt støttebeløp på 35 mrd. kroner.

Et bedre alternativ enn å bruke totalt opptil 58 mrd. kroner på to samfunnsøkonomisk ulønnsomme havvindprosjekter, vil være å tillate mer vindkraft på land. NVE hadde i slutten av august 2025 inne konsesjonssøknader for over 12 000 MW med ny vindkraft. Til sammenligning er det til nå bygd ut vindkraft med en samlet effekt på 5 000 MW, som gir en middelproduksjon på 15 TWh per år.

Figur 5 Kart over konsesjonssøknader for vindkraft under behandling per august 2025. Kilde: NVE

De omsøkte vindkraftprosjektene utgjør er mer enn fire ganger mer effekt enn de to havvind-prosjektene som er planlagt, uten behov for noen subsidier. Snarere er det snakk om en næring som betaler en egen grunnrenteskatt. En del av disse konsesjonssøknadene for ny vindkraft på land vil ikke føre frem, og bør det kanskje heller ikke på grunn av uakseptable kostnader for natur og nærmiljø eller stor lokal motstand. Det er likevel sannsynlig at det er et stort potensial for vindkraft på land som har akseptable miljøkostnader og lokal aksept. Å øke tempo på utbyggingen av denne vindkraften bør være øverste prioritet i kraftpolitikken.

Civita er en liberal tankesmie, som gjennom sitt arbeid skal bidra til økt kunnskap og oppslutning om liberale verdier, institusjoner og løsninger, og fremme en samfunnsutvikling basert på respekt for individets frihet og personlige ansvar. Den enkeltes publikasjons forfatter(e) står for alle utredninger, konklusjoner og anbefalinger, og disse analysene deles ikke nzødvendigvis av andre ansatte, ledelse, styre eller bidragsytere. Skulle feil eller mangler oppdages, ville vi sette stor pris på tilbakemeldinger, slik at vi kan rette opp eller justere.

Ta kontakt med forfatterene på [email protected] eller [email protected]

Litteraturliste