Innledning

Sommeren 2015 innførte regjeringen Solberg en ny forskrift om boliglån, etter forslag fra Finanstilsynet. I denne forskriften innførte myndighetene blant annet krav til egenkapital og betalingsevne for låntakerne. Senere er kravene utvidet blant annet med maksimalgrense for låneopptak på fem ganger årsinntekt, og boliglånsreguleringen er utvidet til en generell utlånsregulering som også gjelder ulike former for usikret kreditt – typisk forbrukslån og kredittkort.

Utlånsforskriften er en mild form for kredittrasjonering. Som all rasjonering vil forskriften over tid føre til at det oppstår ulike former for markedstilpasninger for å komme rundt kravene som stilles til banker og bankkunder i regelverket. Slike tilpasninger finner vi elementer av i dag for eksempel i såkalt folkefinansiering, utlån fra livselskaper, alternative boligkjøpsmodeller (f.eks. leie-til-eie) og kjøp på avbetaling, finansiering fra venner og nær familie og annen svakere regulert kredittgivning. I tillegg kan utlånsrammene for Husbanken økes, slik at flere kan få startlån.

Felles for disse finansieringsformene er at de på en eller annen måte unngår de strenge kravene i utlånsforskriften, enten gjennom helt uregulert finansiering eller ved å omgå deler av reguleringene som gjelder for lån i private banker. Foreløpig har slike finansieringsformer forholdsvis moderat omfang. Men hvis de blir vesentlig mer omfattende, uthules virkningen av forskriften, påsamme måte som kredittrasjoneringen i Norge ble uthulet gjennom de såkalte gråmarkedene i begynnelsen av 1980-årene.

Dette notatet drøfter rasjonalet for forskriften da den ble innført, hvordan forskriften har virket og om premissene for forskriften fortsatt er til stede. Til slutt i notatet reises spørsmålet om det snart er på tide å gjennomføre lettelser eller avvikle reguleringen.

Boliglånsforskriftens rasjonale i 2015

Boliglånsforskriften ble første gang fastsatt av Finansdepartementet 15. juni 2015 med hjemmel i finansforetaksloven. Forskriften skulle bidra til en mer bærekraftig utvikling i boliglånsmarkedet, delvis ved å begrense hvor mye penger norske banker har lov til å bevilge låntakere. Forskriften inneholder følgende tiltak rettet mot boligmarkedet:

• Samlet gjeld kan ikke overstige 5 ganger brutto årsinntekt (innført 1. januar 2017)
• Avdragsplikt for lån som overstiger 60 prosent av boligens verdi
• Kunden skal tåle en renteøkning på 5 prosentpoeng
• Lån skal ikke utgjøre mer enn 85 prosent av boligens verdi
• Rammelån kan ikke overstige 60 prosent av boligens verdi
• Nedbetalingslån med pant i sekundærbolig skal ikke overstige 60 prosent av boligens verdi i Oslo

Bankene har gjennom den såkalte «fleksibilitetskvoten» anledning til å avvike fra en eller flere av reglene for inntil 10 prosent av nye utlån (8 prosent i Oslo).

I 2019 besluttet Solberg-regjeringen å videreføre forskriften med enkelte mindre endringer. Gjennom pandemien ble fleksibilitetskvoten midlertidig hevet til 20 prosent, men fra 2021 gjelder igjen reglene ovenfor. Fra 1. januar 2021 ble reguleringene av boliglån og forbrukslån slått sammen i den nye utlånsforskriften. Den gjelder frem til utgangen av 2024, men skal evalueres høsten 2022.

Begrunnelsen for innføringen av forskriften i 2015 var høy kredittvekst og kraftig økning i boligprisene. Den kraftige oppgangen i utlån og boligpriser må ses i lys av et betydelig fall i langsiktige renter og nedjusterte renteutsikter, ikke bare i Norge, men i hele den vestlige verden. Som en følge av dette rentefallet steg boligmarkedene i England, Sverige og Norge omtrent samtidig og like mye.

Boligprisvekst
Årlig vekst i boligpriser. Prosent

Sentralbankene i små, åpne økonomier hadde begrenset handlingsrom til å sette opp rentene. Det skyldtes dels uvanlig lav prisvekst – blant annet på grunn av deflasjonspresset fra importvarer (Kina-effekten) – og dels at for store rentedifferanser mot hovedvalutaene ville resultert i valutaappresiering, enda lavere prisstigning og stagnasjon i konkurranseutsatte næringer. Det var derfor begrenset hvor mye pengepolitikken kunne bidra til å stagge utviklingen i bolig- og kredittmarkedene. Dette illustrerer et viktig poeng: Over tid vil de langsiktige rentene internasjonalt slå inn i prisingen i bolig- og eiendomsmarkedet i Norge, omtrent på samme måte som utviklingen i lange renter påvirker prisingen i aksjemarkedene.

Dette finner vi også igjen i argumentene da boliglånsforskriften ble innført. I sitt brev til Finansdepartementet 17. mars 2015 skrev Finanstilsynet:

«Svakere utsikter og økt usikkerhet for norsk økonomi vil isolert sett bidra til å dempe husholdningenes lånelyst. Det er imidlertid en fare for at utsiktene til en langvarig lav rente og lett tilgang på kreditt kan bidra til at den sterke veksten i gjeld og boligpriser likevel vedvarer. Det vil øke husholdningenes gjeldsbelastning ytterligere og bidra til å holde etterspørselen etter varer og tjenester oppe i noen tid, men en slik utvikling er ikke bærekraftig. Risikoen for et senere kraftig tilbakeslag og finansiell ustabilitet, vil i så fall øke.»

At lave renter har en sterk effekt på boligprisene, fikk vi senest demonstrert under pandemien i 2020–21. Til tross for at økonomien var stengt ned i perioder, bidro et ytterligere rentefall i både korte og lange renter til at boligprisene steg videre, og til at kredittveksten holdt seg oppe.

Hvordan virker utlånsforskriften?

I det store bildet og over tid er det lite som tyder på at forskriften har hatt en betydelig virkning på gjeldsutviklingen. Etter at boliglåns-forskriften ble innført i 2015, har gjeldsandelen i norske husholdninger vokst jevnt og trutt frem til i dag. Nedgangen i gjeldsandelen rundt oljekrisen i 2013–14 er mer synlig.

Gjeldsbelastning i prosent av inntekt i norske husholdninger. Prosent.

Det er likevel verd å merke seg at kredittveksten i husholdningene toppet seg litt over ett år etter innføringen av forskriften, for deretter å avta gradvis – fra nærmere 7 prosent mot slutten av 2016 til litt under 5 prosent i 2019. Bak tallene skjuler det seg motstridende effekter. Lavere renter har motivert husholdningene til å ta opp mer lån, mens forskriften i prinsippet har begrenset låneadgangen for særlig forgjeldede husholdninger. Vi vet ikke hvordan kredittutviklingen hadde sett ut uten begrensningene forskriften innebærer, men det er grunn til å tro at oppgangen i kredittveksten vi så frem mot slutten av 2016, kunne ha fortsatt en stund til.

Kreditt; firekvartalersvekst

Dette er også konklusjonen i analyser som er gjennomført siden forskriften ble innført. Borchgrevink og Torstensen fant allerede i 2018 at forskriften hadde en viss effekt på utviklingen i kredittvekst
og boligpriser i områder med høy gjeldsgrad – det vil si primært Oslo-området.

«De foreløpige analysene finner en sammenheng mellom boligprisveksten i 2017 i et område og områdets andel boligkjøpere med gjeldsgrad over fem fratrukket områdets fartsgrense (fleksibilitetskvote for lån i brudd med kravene i forskriften). Boligprisveksten i 2017 var lavere i områder med høy andel boligkjøpere med høy gjeldsgrad. Analysene viser også at antallet boligkjøpere i hovedsak holdt seg oppe, med unntak av noe nedgang i antall boligkjøpere i Oslo og blant unge boligkjøpere for hele landet. Analyser av utviklingen i gjeld viser at kommuner med en høy andel boligkjøpere med gjeldsgrad over fem, fratrukket områdets fartsgrense, hadde en lavere gjeldsvekst i 2017.»

Disse resultatene er senere blitt bekreftet av nyere analyser. Blant annet viser Finanstilsynets boliglånsundersøkelser nokså entydig at reglene knyttet til gjeldsgrad (5 x inntekt) og belåningsgrad (85 %) begrenser låneopptaket. Nye lån er konsentrert rundt disse to maksimalgrensene, og det er rimelig å tro at uten disse grensene ville flere husholdninger ha overskredet grensene. Noen lån bryter også med en eller begge av begrensningene, i samsvar med fleksibilitetskvoten som gjelder for bankene i forskriften. Dette er låntakere som etter en særskilt vurdering gis lån ut over fem ganger inntekten eller 85 % av boligverdien.

Nye nedbetalingslån etter gjeldsgrad og belåningsgrad. 2021

Når markedet først hadde tilpasset seg forskriften, ble virkningen på samlet utlånsvekst mindre. Det kan se ut til at låneforskriften nå i liten grad påvirker samlet kredittvekst i makro, men at den fortsatt begrenser låneopptaket i husholdninger med høy kredittrisiko. I sitt høringsbrev om forskriften 16. september 2020 skriver for eksempel Norges Bank:

«Norges Bank mener boliglånsforskriften har fungert godt … og har bidratt til å begrense bankenes utlån til sårbare husholdninger. Samtidig gir fleksibilitetskvotene bankene mulighet til å yte boliglån i brudd med kravene ut fra en kundespesifikk vurdering. Slike kvoter underbygger også bankenes eget ansvar for en forsvarlig utlånspraksis.»

Omfattende kredittregulering kan ha betydelige skadevirkninger over tid. Regelverket er inngripende. Det innebærer i utgangspunktet at unge i etableringsfasen med begrenset egenkapital vil ha vanskelig for å få tilstrekkelig kreditt, selv med en brukbar inntekt. Mange av disse får likevel tilgang, blant annet gjennom gaver fra nær familie (egenkapital) eller ved at bankene etter en særskilt vurdering gir unntak («fleksibilitetskvoten»). Internasjonale sammenlikninger tyder ikke på at unge par i Norge har spesielt dårlig tilgang til boligmarkedet. Det er likevel et spørsmål om kreditt-tilgangen er unødig skjevfordelt til fordel for unge og andre som kommer fra velstående familier. Over tid kan det bidra til å sementere ulikhetene i samfunnet.

En annen utsatt gruppe er selvstendig næringsdrivende uten lønns-inntekt, siden inntektsbegrepet i forskriften er knyttet til arbeidsinntekt. Det kan over tid bli en av flere ulemper for folk som ellers ville startet eget selskap. Det kan også påskynde eiere av småbedrifter til å ta ut en uforholdsmessig stor del av foretakets overskudd i egen lønn, i stedet for å ta ut utbytte eller holde overskuddet tilbake i bedriften for å styrke dens soliditet.

Som med all kredittrasjonering vil det over tid være tilløp til at hus-holdninger eller långivere vil forsøke å omgå reguleringen gjennom «finansielle innovasjoner». Vi har allerede sett tendenser i denne retningen. Før utlånsforskriften ble utvidet til også å gjelde forbruks-finansiering, var det kraftig vekst i enkelte typer forbrukslån som kunne fremstilles som egenkapital for boliglån, blant annet på bakgrunn av et mangelfullt kredittregister (gjeldsregistrene kom først i 2019). Etter dette har utlån fra livselskaper de siste årene økt vesentlig mer enn utlån fra banker. OBOS har utviklet tilbud («OBOS deleie») som utfordrer skillet mellom eiere og leietakere, og som i realiteten gjør det lettere å oppfylle kravene i forskriften, fordi lånebeløp i utgangspunktet halveres.

Det kan over tid oppstå en todeling i kredittmarkedet, der de mest risikable kundene får kreditt i andre institusjoner enn banker. Det er rask vekst – om enn foreløpig fra små volumer – i såkalt «peer-to-peer»-funding («folkefinansiering»), der reglene i forskriften ikke anvendes. Det finnes også andre «gråmarkeder» i liten skala, for eksempel knyttet til lånetransaksjoner mellom privatpersoner, transaksjoner med bruk av kryptovaluta osv. Selv om disse kredittkanalene foreløpig er lite utviklet og begrenset i omfang, kan vi ikke utelukke at de over tid vil utvikles til større volumer.

Utviklingen i økonomien og bolig- og kredittmarkedene frem mot 2024

Det vedvarende rentefallet verdensøkonomien var gjennom – egentlig i hele perioden etter 2000 – kom til veis ende høsten 2021. Siden da har flaskehalser i verdikjedene, knapphet på arbeidskraft og råvarer, energi-krisen i Europa og virkninger av krigen i Ukraina bidratt til et betydelig skifte. Inflasjonen har tiltatt vesentlig, spesielt i USA, og rentene er på vei opp. Ifølge Norges Bank er det nå utsikter til at bankenes utlånsrenter kan komme opp i rundt 4,5 prosent ved inngangen til 2024, og kanskje høyere hvis inflasjonen fortsetter å tilta mer enn ventet.

Fremtidige renter i Norge

Figuren ovenfor viser at det vedvarende fallet i rentene vi opplevde mellom 2000 og 2021, nå er snudd til renteoppgang. Deflasjonspresset fra Kina er erstattet av ulike skranker på tilbudssiden i verdens-økonomien og sterke inflasjonsimpulser. Mye tyder på at inflasjonspresset kan vare ved en stund. Det er fortsatt stramme arbeidsmarkeder, og lønnsveksten og den underliggende prisveksten tiltar. Det vil mest sannsynlig føre med seg en varig økning i realrentene. I USA har 10-årsrenten nå steget til godt over 3 prosent. Til sammenligning var lange amerikanske renter nede i 1,6–1,7 prosent så sent som i fjor høst.

Fremtidsutsiktene er uvanlig usikre, blant annet på bakgrunn av krigen i Ukraina. Det er tilnærmet umulig å forutsi hvordan ulike mulige utfall av krigen vil påvirke de økonomiske utsiktene. I omtalen i resten av dette notatet er det lagt til grunn at krigen ikke varer i flere år, og at den ikke eskalerer til en større konflikt.

Den amerikanske sentralbanken (Fed) går en vanskelig balansegang i møte. Hvis pengepolitikken strammes til mye, kan virkningene i realøkonomien og i aksjemarkedene bli store. På den andre siden er det en risiko for at inflasjonen fortsetter å akselerere i år og inn i neste år dersom pengepolitikken ikke strammes nok til.

Det er potensiale for ytterligere renteoppgang hvis inflasjonen ikke snart viser tegn til å avta. I skrivende stund er konsumprisveksten i USA rundt 8,5 prosent, og den underliggende inflasjonen rundt 6 prosent. Med en årsvekst i lønnskostnadene i USA som nå er rundt 5,5 prosent, er det foreløpig ikke noe som tyder på at inflasjonen skal komme ned mot sentralbankens inflasjonsmål med det første.

For at innstrammingen skal få effekt, er sentralbanken avhengig av at den langsiktige renten går opp. Fed kan gjennom salg fra sin betydelige obligasjonsbeholdning påvirke kursen – og dermed renten – i ønsket retning. Økte inflasjonsforventninger vil også kunne drive lange renter opp, til tross for at det er tiltakende risiko for en snarlig resesjon. I lys av den høye inflasjonen og utsiktene til en betydelig oppgang i styringsrentene, kan vi ikke se bort fra at de langsiktige rentene skal opp over 4 prosent eller høyere, i hvert fall for en periode. Det vil i neste omgang – og alt annet likt – føre til en ytterligere reprising av verdipapirer og andre formuesobjekter, herunder norske bolig- og eiendomspriser.

Er det aktuelt å avvikle utlånsforskriften for boliglån?

Utlånsforskriften skal vurderes høsten 2022. Endringer som gjennomføres i nytt vedtak i løpet av 2023, vil i utgangspunktet gjelde fra og med 2024. I lys av det økonomiske bildet som er omtalt ovenfor, kan det være aktuelt å gjennomføre lettelser eller avvikling av forskriften. Vedtaket kan eventuelt fremskyndes hvis det er behov for det, eller utsettes til vi ser et markert omslag i bolig- og eiendoms-markedene.

Det er verd å merke seg at forskriften fra starten av var situasjons-betinget. Myndighetene så i utgangspunktet ikke for seg at forskriften skulle være permanent. Den gjelder for en begrenset periode av gangen og skal evalueres jevnlig – neste gang er altså høsten 2022. Forskriften ble ikke begrunnet strukturelt, men med ekstraordinært lave renter, med høy vekst i boligpriser og kreditt, og med risiko for finansiell ustabilitet hvis gjelden i husholdningene blir for høy. Det var også motargumenter fremme som mer eksplisitt viste til kostnadene med regulering over tid. I sitt høringsbrev om forskriften i mai 2015 skrev for eksempel Norges Bank:

«… strenge krav til utlånspraksis [vil] gripe inn i rommet for skjønnsutøvelse i bankenes kredittgiving. Hvis kravene begrenser bankenes mulighet til å gi lån til kredittverdige kunder, kan kredittmarkedene bli mindre effektive. Regulering av kredittmarkedene må avveie hensynet til effektive kredittmarkeder mot hensynet til å begrense oppbygging av risiko i det finansielle systemet. Reguleringen bør i tillegg ta hensyn til at aktørene kan søke å omgå kravene. For eksempel kan ny risiko oppstå når kreditt ytes gjennom nye kanaler.»

I sitt høringsnotat «Vurdering av boliglånsforskriften og forbrukslåns-forskriften» fra september 2020 fremhever Finanstilsynet selv at «… direkte regulering av utlånspraksis er et inngripende virkemiddel, og omfang og varighet bør baseres på forholdsmessighet og tilpasses den underliggende risiko reguleringen skal bidra til å redusere.»

Utsikter til vesentlig høyere renter i flere år fremover gir grunn til å vurdere om forskriften bør endres eller avvikles, spesielt med tanke på reglene som gjelder for boliglån.

Utgangspunktet er at utlånsforskriften, og spesielt den delen som gjelder boliglån, er å forstå som en midlertidig, situasjonsbestemt regulering, slik hensikten opprinnelig var.

Norsk økonomi vil trolig gå gjennom en avmatting etter hvert som Norges Banks renteøkninger begynner å virke. Kombinasjonen av høyere renter og økt arbeidsledighet kan uansett føre til en korreksjon i bolig- og eiendomsprisene. I en slik situasjon kan boliglånsreguleringen komme til å fremstå som lite formålstjenlig. Når prisen på kreditt – renten – normaliseres, og boligmarkedet gjenspeiler dette, kan det være fornuftig å avvikle en regulering som oppsto på bakgrunn av unormalt lave renter.

Hvis bildet som er skissert ovenfor realiseres, vil bankene uansett være varsomme med å låne ut store beløp til kunder med begrenset betalingsevne. I tillegg kan unge og selvstendige næringsdrivende med tilstrekkelig betalingsevne, men liten egenkapital, gis anledning til å komme inn i boligmarkedet. På marginen vil det kunne dempe et eventuelt boligprisfall og dermed virke stabiliserende på økonomien.

Bestemmelsene knyttet til forbrukslån har en noe annen målgruppe og er mer begrunnet i rene forbrukervernhensyn. Det kan være mer naturlig å beholde denne delen av forskriften som den er. I så fall vil forskriften bestå, mens reglene knyttet til for eksempel egenkapital kan bli tillempet eller fjernet.

På denne måten kan en fornuftig og pragmatisk tillemping av forskriften virke stabiliserende på økonomien – ikke bare da den ble innført, men også når noen av begrensningene avvikles. Samtidig vil vi unngå de mer problematiske virkningene av inngripende kreditt-regulering som først kommer til syne over tid. En periode med normalisering av renten og prisene i boligmarkedet vil gi en god anledning til å normalisere forholdene også i kredittmarkedet.

Civita er en liberal tankesmie, som gjennom sitt arbeid skal bidra til økt kunnskap og oppslutning om liberale verdier, institusjoner og løsninger, og fremme en samfunnsutvikling basert på respekt for individets frihet og personlige ansvar. Den enkeltes publikasjons forfatter(e) står for alle utredninger, konklusjoner og anbefalinger, og disse analysene deles ikke nødvendigvis av andre ansatte, ledelse, styre eller bidragsytere. Skulle feil eller mangler oppdages, ville vi sette stor pris på tilbakemeldinger, slik at vi kan rette opp eller justere.

Ta kontakt med forfatteren på [email protected] eller [email protected]

En PDF-versjon av notatet kan lastes ned her: