Innledning

14. oktober 2021 ble det dannet en mindretallsregjering av Arbeiderpartiet og Senterpartiet da regjeringen Støre ble utnevnt av Kongen i statsråd. Dagen før ble Hurdalsplattformen lagt frem. Hurdalsplattformen er den politiske programerklæringen, altså regjeringsplattformen, for Støre-regjeringen.

I valgkampen 2021 publiserte Civita et notat som gjennomgikk de ulike partienes syn på skolepolitikk. Et av formålene var å finne ut hvilke områder innenfor skole- og utdanningspolitikken det er mest uenighet blant partiene. Og dersom vi fikk en ny regjering bestående av en koalisjon av rødgrønne partier, hvilke endringer kunne vi da forvente i skolepolitikken?

Dette notatet forsøker å gå ett skritt videre. I notatet gjennomgås utdanningspolitikken i Hurdalsplattformen med mål om å svare på følgende spørsmål:

Hvilke partier har fått gjennomslag for sin politikk i Hurdals-plattformen? Hva menes med, og hva er målet med, de ulike tiltakene og politikken? Hvilke ulike problemstillinger, hindringer og hensyn kan oppstå når de ulike tiltakene og politikken faktisk skal omsettes i handling? Og hvordan kan Ap/Sp-regjeringen sikre flertall for sitt utdanningsprogram på Stortinget?

Arbeidet er avgrenset til utdanningspolitikk, fra og med grunnskolen til og med videregående skole. Altså er barnehager og høyere utdanning ikke inkludert i analysen.

Dette arbeidet publiseres i tre deler. Dette første notatet tar for seg lærerrollen og lærerutdanningen. I notat nummer to ser vi på grunnskolen og elevenes læring. I notat nummer tre tar vi for oss videregående opplæring.

Hurdalsplattformen om lærere

Er det lærermangel i Norge?

I regjeringsplattformens kapittel om utdanning handler det første avsnittet om lærere – under overskriften «Flere lærere over hele landet». Innledningsvis slås det blant annet fast at regjeringen vil møte den varsla lærermangelen med en bred satsing på å rekruttere, utdanne og beholde flere kvalifiserte lærere.» Det viktigste tiltaket er å utvide etter- og videreutdanningstilbudet.

Arbeiderpartiet og Senterpartiet slår altså fast i Hurdalsplattformen at det er lærermangel i Norge. Men denne virkelighetsbeskrivelsen kan diskuteres.

Statistisk sentralbyrå (SSB) har publisert tall som viser at Norge går mot et læreroverskudd frem mot 2040. Det forventes altså ikke et underskudd, som det har blitt antatt ved tidligere modelleringer og av Støre-regjeringen i regjeringsplattformen. Årsaken til at SSB nå forventer et overskudd av lærere er lavere fødselstall og dermed også redusert vekst i antall barn og unge.

Professor emeritus Karl Øyvind Jordell ved Universitetet i Oslo bestrider og kritiserer SSBs fremskrivning, og mener blant annet at tallene er villedende. Hovedinnvendingene er at SSB teller lærere som har deltidsstilling likt som lærere i full stilling, at SSB inkluderer ansatte lærere som ikke har fulle kvalifikasjoner, og at man kan få flere tidligpensjonerte enn forventet, blant annet som følge av pandemien.

Utdanningsforbundet er også kritisk til SSBs analyse. Da tidligere utdanningsminister Guri Melby på Venstres landsmøte uttalte, ved å vise til SSBs fremskrivning, at det så ut til å bli overskudd av grunnskolelærere, ble hun anklaget av Utdanningsforbundets avdeling i Nordland for «å leke med tall» og «for å fremstille en virkelighet som ikke eksisterer».

Utdanningsforbundet peker på at annen SSB-statistikk viser at 15 prosent av undervisningen i grunnskolen, og 21 prosent i videregående opplæring, utføres av ansatte uten lærerutdanning. Totalt er det mer enn 27.000 ansatte uten lærerutdanning til sammen i grunnskolen og videregående skole. I SSBs analyse av lærerbehov fremover tas det ikke hensyn til at en stor andel av undervisningen i dag gjennomføres av ansatte uten lærerutdanning, mener Utdannings-forbundet, og peker på at denne andelen holdes som en konstant forutsetning i analysen. Derfor vil det antatte «overskuddet» etter hvert erstatte noen av dem som mangler lærerutdanning, hvis de andre forutsetningene i rapporten holder.

SSB skriver i rapporten at «resultatene må tolkes med forsiktighet og sees i lys av forutsetningene i modellen.» En av forutsetningene er at man klarer å opprettholde dagens kandidatproduksjon av nye lærere, en annen er at den forventede negative utviklingen i antall barn og unge i Norge inntreffer. SSB skriver at det er knyttet usikkerhet til disse forutsetningene. Det er denne usikkerheten i forutsetninger som Utdanningsforbundet mener bør vektlegges mer ved en politisk vurdering. Men SSBs rapport inneholder også alternative analyse-scenarier, der det for eksempel er lavere fullføringsprognoser for grunnskolelærere eller høyere fruktbarhet i fremtiden. Også i disse scenariene finner SSB et læreroverskudd.

SSB adresserer også innvendingene om lærere uten lærerkompetanse. De skriver at «det er en relativt liten andel tilsatte uten lærerutdanning som jobber innenfor hver sektor». Dessuten har 47 prosent av undervisningspersonellet i grunnskolen som ikke har lærerutdanning, likevel fullført noe innen fagfeltet lærerutdanning og utdanninger i pedagogikk, og flertallet av disse har spesialpedagogisk kompetanse. Dermed omfattes de ikke av dem som har lærerutdanning i analysen.

Arbeiderpartiet og Senterpartiet har i lengre tid påpekt mangelen på kvalifiserte lærere, spesielt i distriktene., Men også denne påstanden kan diskuteres og inneholder ulike problemstillinger knyttet til hvordan antall ukvalifiserte lærere måles.

I august 2020 pekte Ap-leder Jonas Gahr Støre på at «fra Høyre tok makten i 2013 til siste skoleår, økte antallet årsverk uten undervisnings-kompetanse i grunnskolen med vel 42 prosent, ifølge tall fra Grunnskolens Informasjonssystem (GSI).» Antallet årsverk uten undervisningskompetanse hadde gått opp fra 1640 til 2330 årsverk.

En oversikt over antallet lærerårsverk, laget av Utdanningsforbundet, med statistikk fra SSB over ansatte som ikke har lærerutdanning i skoleåret 2020–2021, viser at Oslo er det fylket som har høyest andel lærerårsverk uten lærerutdanning i grunnskolen, med en andel på 25 prosent. Men også Nordland, Viken og Troms og Finnmark har en høy andel på 16–18 prosent. Innen videregående opplæring er det Troms og Finnmark, Nordland og Møre og Romsdal som har høyest andel på rundt 25 prosent. Påstanden fra Arbeiderpartiet om at distriktsfylker sliter med mangel på kvalifiserte lærere er altså delvis korrekt, dersom man måler i andel årsverk.

Høyre er dog uenig i kritikken fra Arbeiderpartiet og peker på tall fra skoleåret 2018/2019 som viste at andelen undervisningstimer gitt av ukvalifiserte lærere i offentlige grunnskoler, gikk ned fra 4,2 til 3,9 prosent. I en pressemelding fra Solberg-regjeringen i august 2021 står det også følgende: «I skoleåret 2020/21 var det færre elever per lærer i offentlige skoler enn på noe tidspunkt før i de siste ti årene. Antall årsverk gitt av kvalifiserte lærere har også økt gjennom hele regjerings-perioden». Det er særlig lærertettheten på 1.–4. trinn som har økt. En norm for lærertetthet på skolenivå, som ble innført høsten 2018, er en viktig årsak til dette.

NIFU, som fikk i oppdrag å evaluere innføringen av normen for lærertetthet i perioden 2019–2022, konkluderer med at «lærernormen forsterker behovet for å ansette flere lærere, men har ikke har ført til at flere av de nyansatte ikke fyller kompetansekravene.» Riktignok har normen en sterk geografisk faktor. Men det er ikke kommuner i distriktene som ikke oppfyller lærernormen, det er snarere de store kommunene som har hatt vanskeligheter med å oppfylle den. NIFU konkluderer med at «blant kommunene med størst andel skoler (mer enn 40 prosent) som ikke oppfyller normen, finner vi blant annet de folkerike kommunene Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Bærum, Kristiansand, Drammen og Asker.» Lærernormen har altså forsterket etterspørselen etter lærere i sentrale strøk. I SSBs langtidsanalyse av behov for lærere, som ble omtalt over, er det dog knapt noen kommuner som har forventet vekst i antall grunnskolebarn frem mot 2040. De aller fleste kommuner vil ha et fallende antall elever i grunnskolen. Men fallet synes å være noe lavere i de mest folkerike kommunene.

Uenigheten om situasjonen når det gjelder mangel på kvalifiserte lærere kommer også av at man velger å måle forskjellig. Arbeiderpartiet peker for eksempel på for høy andel og vekst i lærerårsverk uten lærer-utdanning, mens Høyre peker på fallende andel undervisningstimer med ukvalifiserte lærere og total vekst i antall kvalifiserte lærerårsverk.

At Utdanningsdirektoratet, som bruker tall fra Grunnskolens Informasjonssystem (GSI), og SSB definerer ufaglærte lærere forskjellig, skaper også usikkerhet om hvor mange og hvordan
ufaglærte lærere skal måles. I 2021 viste GSI at rundt 5 prosent av lærerne ikke har godkjent kompetanse til å jobbe som lærer, mens SSB viser at nær 24 prosent av lærerne ikke har lærerutdanning. Forskjellen er at SSB kun regner lærere med godkjent lærerutdanning som kvalifiserte, mens i GSI-statistikken blir ansatte regnet som kvalifiserte dersom de oppfyller opplæringslovens kompetansekrav. Videre teller SSB korttidsvikarer i tillegg, mens GSI kun teller lange vikariater.

Etter- og videreutdanning

Støre-regjeringen ønsker å satse videre på mer etter- og videre-utdanning av lærere, noe som har vært en av Solberg-regjeringens største satsinger på utdanningsfeltet. I 2021 hadde 47.000 lærere fått videreutdanning siden 2014. Til sammenligning var det ifølge SSB 77.246 lærere ansatt i grunnskolen i 2020.,

Men etter- og videreutdanning av lærere er kostbart. I Solberg-regjeringens forslag til stats-budsjettet for 2022 ble det satt av 1,7 milliarder kroner for 5000 videreutdanningsplasser. Dette betyr at det er brukt nesten 16 milliarder 2021-kroner på videreutdanning av lærere i hele Solbergs regjeringsperiode. I tillegg kommer kostnader for kommunene, både gjennom økt vikarbehov og kommunenes finansieringsandel av videreutdanningen.

Etter- og videreutdanning koster mye, men i tillegg er effekten av etter- og videreutdanning usikker. NIFU finner at nesten samtlige lærere endrer undervisningen etter etterutdanning, og at syv av ti selv mener at de har blitt bedre lærere. Men NIFU har ikke kontrollert om elevene faktisk lærer mer. Fagmiljøet har advart mot at den store satsingen på etterutdanning av lærere går utover forsknings- og utviklingsarbeid på lærerutdanningsinstitusjonene.

Den kjente skoleforskeren John Hattie var i 2015 kritisk til Solberg-regjeringens politikk for lærerutdanning. Hattie mente at det knapt er noe forskning de siste 10–15 årene som bekrefter at lærerutdanningen har noen effekt på elevenes læring. Men mange forskere er generelt
skeptiske til Hatties konklusjoner, som er bygget på omfattende metastudier. De viser til at replikasjonsstudier innen medisinsk forskning ikke finner samme resultat som de opprinnelige studiene. Det samme kan være tilfellet på utdanningsfeltet, der bare 0,13 prosent av studiene i de beste forskningstidskriftene er såkalte replikasjonsstudier.

I statsbudsjettet for 2022 har Støre-regjeringen opprettholdt beløpet som Solberg-regjeringen foreslo til etter- og videreutdanning i sitt siste statsbudsjett. Ettersom Utdanningsforbundet fortsatt ønsker å videreføre satsing på etter- og videreutdanning, vil det bli vanskelig å nedjustere satsingen fremover, men det kan nok komme om-prioriteringer.

Rett før valget i 2021 nedsatte Solberg-regjeringen et offentlig utvalg som skal vurdere fremtidens etter- og videreutdanningstilbud for ansatte i barnehager og skoler. Utvalgets hovedoppgave er å vurdere hvordan en kan bruke ressursene på en mest mulig effektiv måte. Utvalget skal videre hente kunnskap og erfaring fra tidligere satsinger, og bruke dette grunnlaget til å foreslå ulike modeller for etter- og videreutdanningstilbudet. Utvalgets utredning og konklusjoner skal leveres innen 1. oktober 2022.

Et av tiltakene i avsnittet om lærere handler om å «fjerne «avskiltinga» av lærarar utdanna før 2014». Dette vil føre til at behovet for etter- og videreutdanning blir noe redusert. I en pressemelding i januar 2022 skriver regjeringen at fjerning av kompetansekravene for å kunne undervise i matematikk, engelsk og norsk for lærere utdannet før 2014, vil gi rom for å omprioritere fra videreutdanninger til satsing på flere fag. For eksempel vil flere lærere få tilbud om etter- og videreutdanning i praktiske og estetiske fag i 2022.

Rekruttering og frafall

I plattformen heter det at regjeringen vil «Utvikle eit eige program for å rekruttere tilbake lærarar som har forlate yrket».

SSB finner at av alle lærere som var ansatt i skolen i 2008, arbeidet 58,8 prosent fortsatt i skole-verket i 2018. Av dem som ikke lenger jobbet i skoleverket i 2018 var 28,6 prosent ikke lenger sysselsatt, hovedsakelig som følge av alderspensjon, mens 8,8 prosent hadde byttet jobb til en helt annen næring, og 3,9 prosent jobbet i en annen næring innen undervisning, hovedsakelig innen voksenopplæringssentre og undervisning ved universiteter og høyskoler.

I sum betyr det at 8100 lærere, som fortsatt var sysselsatt i 2018, forlot skoleverket til en jobb i en annen næring. Men dette tallet inkluderer lærere som byttet til en jobb i andre næringer innen undervisning. Tar man med disse, og ekskluderer lærere som ikke lenger var sysselsatt i 2018, arbeidet til sammen 88 prosent av lærerne i 2008 fortsatt i virksomheter hvor man driver med undervisning i 2018. SSB finner at det er særlig de eldre (50 år og oppover) som forlater læreryrket til fordel for andre næringer (74 prosent). I gruppen som var 20–29 år i 2008, var 86 prosent fortsatt lærer ti år etter. I samme periode kom også 3700 tilbake til læreryrket etter å ha jobbet i andre næringer. Likevel utgjorde gruppen med personer med lærerutdanning som ikke jobbet i skoleverket i 2008 hele 27.200 personer. Altså var det bare 14 prosent av lærerutdannede som ikke jobbet i skoleverket i 2008 som returnerte som lærere innen 2018. Det er særlig unge kvinner med lærerutdanning som oftest returnerer til læreryrket. Til sammenligning jobbet det cirka 77.500 lærere i grunnskolen og cirka 26.800 i videregående skole i 2021. Altså kan man konkludere med at det er en betydelig «lærerreserve» utenfor skoleverket.

SSB har også undersøkt hva som skjer med nyutdannede lærere. De finner at rundt 28 prosent av lærere som var ferdig utdannet i 2008, ikke jobbet i undervisningsnæringer samme år som de var nyutdannet. Denne andelen synker til 20 prosent etter tre år og holder seg deretter stabil. Tilsvarende tall for nyutdannede lærere i 2015 var 24 prosent, som synker til 17 prosent etter to år. Altså er det litt flere nyansatte lærere i 2018 som begynner i skoleverket enn i 2008.

Så hva er årsaken til at lærere slutter, eller at nyutdannede lærere ikke begynner i skolen?

En kvalitativ casestudie av fem nyutdannede lærere som har valgt å slutte som lærere, i fagtids-skriftet Bedre Skole i 2015, finner at fraværende ledelse, manglende veiledning og en utdanning som ikke forbereder deg godt nok til lærerrollen, er noen av de viktigste årsakene som oppgis for at de sluttet som lærere.

I en masteroppgave fra 2014, også gjennomført som en kvalitativ casestudie av fem nyutdannede lærere som har valgt å slutte som lærere, er konklusjonen «at det er komplekse og sammensatte årsaker til at de nyutdannede lærerne slutter»: Konflikter og overraskende opplevelse av lærer-rollen, ledelse som er lite involvert og engasjert i den nyut-dannedes situasjon, dårlig og mangelfull veiledning og uforventede administrative oppgaver.

En stor survey-studie om «Lærerrollen sett fra lærernes ståsted» med over 2500 lærere, gjennomført av NTNU samfunnsforskning i 2013, viser at hele tre av fire (77,4 prosent) lærere svarer at de trives med å være lærer. Bare to prosent markerer klar uenighet om at de trives med å være lærer. Men når lærerne tok stilling til utsagn om å glede seg til arbeidet, falt prosentandelen til 49,5 prosent. Likevel svarer 90,6 prosent av lærerne at de føler seg entusiastiske ukentlig, mens hele 63,4 prosent svarer at de føler seg entusiastiske flere ganger i uken. Forskerne finner at lærernes kjønn og alder, størrelse på skolen, hvilket trinn de har hovedvekten av undervisningen på, antall trinn hvor de har undervisning og i hvor mange fag de har undervisning uten å ha utdanning i faget, har liten betydning for lærernes trivsel, engasjement, tilhørighet og mestringsforventning.

Men lærerne i survey-studien opplever tidspress i skolen. Andelen lærere som ga utrykk for «enighet» eller «stor enighet» i ulike utsagn om tidspress varierte fra 77,2 til 94,2 prosent. Dette samsvarer med både internasjonale og tidligere resultater fra en norsk intervjuundersøkelse som viser et ekstremt og økende tidspress i læreryrket. Også på ulike utsagn om utbrenthet, som «Jeg føler meg utmattet på slutten av skoledagen» og «Jeg føler at arbeidet krever alt jeg har av energi», viser svarene at det er stor grad av utmattelse blant rundt en tredjedel av lærerne.

Forskerne bak NTNU-rapporten tok i bruk en SEM-analyse for å undersøke sammenhengen mellom (A) ønsker om å slutte som lærer og (B) lærernes opplevelse av ulike forhold i skolekonteksten:

Modellen forklarte 46 % av variasjonen i lærernes ønske om å slutte. Det som sterkest predikerte lærernes ønske om å forlate yrket, var følelse av utmattelse og trivsel. Følelse av utmattelse var både direkte og indirekte relatert til ønsket om å forlate yrket. Den indirekte relasjonen var mediert via trivsel, som fremsto som en sterk buffer mot ønsket om å slutte som lærer. Også mestringsforventning og følelse av tilhørighet predikerte lavere motivasjon for å slutte som lærer. Begge disse sammenhengene var mediert via trivsel.

Det er interessant å merke at verken negativ affekt eller psykosomatiske plager var relatert til lærernes ønske om å forlate yrket.

Forskerne fant ingen direkte relasjon mellom disiplinproblemer og ønsket om å slutte. Heller ikke mellom tidspress og ønsket om å slutte. Disse forholdene hadde indirekte betydning for lærernes ønske om å slutte, mediert via utmattelse. Med andre ord, tidspress og disiplin-
problemer lot til å styrke lærernes ønske om å slutte bare hvis det medførte utmattelse. Autonomi predikerte også lavere motivasjon for å slutte som lærer, mediert via utmattelse, tilhørighet og trivsel.

Sagt med andre ord: Tiltak som hindrer utmattelse og bidrar til økning av trivsel, mestring og tilhørighet i læreryrket kan redusere frafallet fra yrket.

Nyere undersøkelser fra 2021, gjort av Respons Analyse på oppdrag fra Utdanningsforbundet, viser at lærernes trivsel har blitt mindre og følelsen av utmattelse større, særlig i forbindelse med korona-pandemien. Undersøkelsen finner at over halvparten av de 1202 spurte lærerne i løpet av de to siste årene har søkt jobb (11 prosent) eller vurdert å sende inn jobbsøknad (42 prosent) til stillinger utenfor skolen. I undersøkelsen går det videre frem at 50 prosent av lærerne har jobbet mye mer, mens 25 prosent har jobbet noe mer (25 prosent), enn vanlig, i månedene etter skole-stengingen 12. mars 2020 og frem til sommer-ferien samme år. I etterkant av sommerferien 2020 var andelen noe lavere, men fremdeles høy.

I 2012 gjennomførte TNS Gallup, på oppdrag fra Kunnskaps-departementet, en studie om ”Reservestyrken” av utdannede lærere som ikke jobber i skolen. Deler av studien inneholdt en kvalitativ undersøkelse med 46 utdannede lærere som ikke jobber i skolen. Studien peker på flere tiltak som kan bidra til at kvalifiserte lærere kan komme tilbake:

• Den totale belastningen i yrket må reduseres
• De ønsker mindre klasser og mer tid til den enkelte elev
• De må få anledning til å ha mer fokus på fag og undervisning
• De må tilbys relevante fag og få undervise i det de føler at de er gode på
• De vil ha mer fokus på personalledelse og personalutvikling (HR)
• De vil ha styrket skoleledelse og en pedagogisk leder
• De må få de nødvendige ressurser til undervisningsmateriell
• Statusen til yrket må økes. De må ha noen som promoterer læreryrket positivt
• Lønn må tilnærmet matche den de har nå
• De må få uttelling for den erfaringen de har opparbeidet seg utenfor skolen
• De vil gjenoppleve gleden over å se at elever lykkes

I regjeringsplattformen heter det videre at regjeringen vil «Lage ein ny nasjonal rekrutterings-kampanje til lærarutdanninga, særleg retta mot menn.»

Ifølge SSB var det 49.275 studenter i Norge innen lærerutdanninger og utdanninger i pedagogikk i 2020, opp fra 33.342 i 2010. Andelen mannlige studenter var 27,6 prosent i 2020, som er en opp-gang fra 24,1 prosent i 2010.

Andelen mannlige lærere i norske grunnskoler var 25,1 prosent i 2020 mot 24,7 prosent i 2010. Det er noen geografiske forskjeller, der særlig Oslo skiller seg ut med en mannlig lærerandel på 29,1 prosent. I videre-gående skole var andelen mannlige lærere høyere, på 44,3 prosent i skoleåret 2019–2020. Det er en liten nedgang fra 46,8 prosent i skoleåret 2015–2016.

Solberg-regjeringen var også bekymret for rekrutteringen av menn til lærerutdanningen, og bevilget ekstra midler for å øke kunnskaps-grunnlaget om rekruttering av menn. Høyskolen på Vestlandet fikk oppdraget, men resultatet er ikke klart per dags dato.

Men man vet noe om hvorfor få menn søker seg til læreryrket. For eksempel viser forskning ved Senter for profesjonsstudier på OsloMet, som undersøkte årsaken bak de store kjønns-forskjellene i grunn-skolelærerutdanningen for trinn 1–7, at «tidlig erfaring med» og «motivasjon til å jobbe med» barn kan forklare kjønnsforskjellen, hvor kvinner synes å ha både mer erfaring og motivasjon. De fant også at det at «yrket blir oppfattet som feminint» er en barriere som kan forklare kjønnsforskjellen. En gjennomgang av eksisterende tiltak for rekruttering av menn til læreryrket og tiltak for rekruttering av menn og kvinner til andre kjønnsdelte utdanningsprogrammer, viser at rekrutteringstiltak som har hatt effekt er langvarige programmer der deltakerne blir rekruttert fra skoler og tilbys stipender og faglig og sosial oppfølging. Tiltak gjennomført ved andre kjønns-skjeve utdanninger viser at eksponering for kjønnstypiske rollemodeller er det tiltaket med best dokumentert effekt. Forskerne peker på flere forslag som har god forankring i forskningslitteraturen. Forslagene går på tiltak som å øke menns manglende positive erfaring med å jobbe med barn og unge, og øke eksponering for rollemodeller for å endre på kjønnsstereotypiske oppfatninger. Forslag som bedre lønnsbetingelser og styrket profesjonell autonomi i yrkesutøvelsen, stipendordninger, eventuelt å innføre kjønns- og alderspoeng for menn ved opptak til lærerutdannings-institusjoner, nevnes også som mulige tiltak nasjonalt.

Spørsmålet blir om forslaget om offentlig initierte rekrutterings-kampanjer er et tilstrekkelig virkemiddel for å endre kjønnsforskjeller i motivasjon, holdninger og erfaring med omsorg for barn og unge. Effektene av tidligere informasjonskampanjer fra det offentlige er nemlig svake.

En masteroppgave fra UiO, som gjennomførte en metaanalyse av massemediebaserte holdnings-kampanjer i Norge, viser at effekten av kampanjer fra offentlige myndigheter i gjennomsnitt er svært nær null. Riktignok er metastudien hovedsakelig gjennomført innen helseatferd,
men resultater og forskning viser likevel hvor vanskelig det er å benytte informasjonskampanjer som et politisk virkemiddel.

Et annet spørsmål er hvorfor det er et mål å øke andelen mannlige lærere – sett bort fra egen-verdien av å opprettholde eller øke mangfoldet blant lærere.

Stoltenbergutvalget, som undersøkte kjønnsforskjeller i skole-prestasjoner, finner ingen læringseffekt av mannlige lærere. Men de finner en liten positiv effekt når det gjelder mannlige barnehagelærere.

I de fleste europeiske land er det påvist en større effekt på både gutter og jenter av å ha en kvinnelig, fremfor en mannlig, lærer. Dette er antakelig fordi kvinnelige lærere er mer positivt selektert enn mannlige lærere. Videre er effekten av å ha kvinnelige lærere større i land der lærerlønninger relativt til andre yrkers lønninger er høyere for kvinner enn for menn. Det foreligger ingen norske studier som undersøker direkte om gutter ville gjort det bedre på skolen om de ble undervist av mannlige lærere. Bakken (2009) ser på sammenhengen mellom andelen kvinnelige lærere på en skole og jenters og gutters skoleprestasjoner, og finner ingen forskjell.

En svensk studie (Holmlund og Sund 2008) ser på hva lærerens kjønn har å si for prestasjonene til elever i videregående skoler i Stockholm, og utnytter variasjonen som kommer av at samme elev har flere lærere i løpet av skoleårene, også i samme fag. Men studien finner ingen effekt av lærerens kjønn på hverken gutter eller jenter.

Altså kan fokus på lærerens kjønn overskygge det faktum at den viktigste effekten på elevens læring handler om kvaliteten på læreren – uavhengig av kjønn. Fjerning av det såkalte firerkravet for å komme inn på lærerstudiet (som omtales nærmere i avsnittet under), som reduserer seleksjonseffekten, betyr nok mer for elevenes skoleprestasjoner enn lærerens kjønn.

Opptakskrav og kompetanse

I Hurdalsplattformen heter det videre at regjeringen vil «Erstatte inntakskravet om fire i matematikk med meir treffsikre opptakskrav på lærarutdanninga.»

Dette punktet kom ikke som noen overraskelse. Alle opposisjons-partiene, lærerutdannere og Utdanningsforbundet var motstandere av Solberg-regjeringens innføring av kravet om karakteren fire i matematikk i 2016. Fagforeningene Norsk Lektorlag og Tekna har dog vært positive. Det samme har ledende utdanningspolitikere i Ap.

Årsaken til motstanden mot firerkravet handler om at det forsterker lærermangelen. Som vist over, er dette argumentet noe omdiskutert. Men motstandere av kravet peker også på at andre tiltak
enn karakterkrav, som høyere lønn og bedre arbeidsbetingelser for lærere, er bedre tiltak for å øke antallet og beholde flere lærere. Som diskutert over, om hvorfor lærere slutter eller vurderer å slutte,
er det noe riktig i dette argumentet, spesielt når det kommer til tidspress og til at mange lærere føler seg utmattet.

Arbeiderpartiet har ikke spesifisert dette i programmet sitt, men ønsker å ha et opptakskrav, mens Senterpartiet har ønsket et generelt opptakskrav på 40 poeng. I november 2021 skriver Støre-regjeringen i en pressemelding at fra våren 2022 trenger man ikke lenger karakteren fire i matematikk for å komme inn på lærerutdanningen. I stedet må man ha minst 40 skolepoeng, slik Senterpartiet ønsket i sitt program, og minst karakteren tre i matematikk og norsk. Men av hensyn til søkere som har tilpasset seg dagens opptakskrav skal firerkravet bestå for søkere som ikke har 40 skolepoeng for opptaket for 2022. Regjeringen skriver videre at med de nye kravene ville om lag 330 flere av dem som hadde lærerutdanning som sitt førstevalg i år, vært kvalifisert for en studieplass, basert på beregninger gjort av Samordna opptak. Dette tilsvarer en økning i kvalifiserte førstevalgssøkere på 5,2 prosent, noe som ifølge Universitets- og høgskolerådet ikke er nok til å bedre rekrutteringen til lærerutdanningen. Norsk Lektorlag er motstander av
regjeringens opptakskravendringer, og ønsker strengere kriterier, mens Utdanningsforbundet støtter endringene. Pedagogstudentene vil ikke ha karakterkrav i enkeltfag og ønsker et krav om minst 40 skolepoeng fra videregående.,

Det er for tidlig å endelig konkludere å om hva som har vært effekten av firerkravet, men en analyse fra NIFU finner at flere gjennomfører de første to årene av grunnskolelærerstudiet etter at firer-kravet ble innført. Antall søkere til lærerutdanningen gikk opp i årene 2018 og 2019, rett i etterkant av at firer-kravet ble innført, mens det sank i årene 2020 og 2021.

I Hurdalsplattformen heter det videre at regjeringen vil «Gjere lærarut-danninga meir praksisnær og -relevant, og gi kommande lærarar moglegheit for kompetanse i fleire fag og emne tilpassa behova til små skular.»

Punktet om å «gi kommande lærarar moglegheit for kompetanse i fleire fag og emne tilpassa behova til små skular», vil innebære en stor endring av innholdet i dagens lærerutdanning, der Solberg-regjeringen har vektlagt krav om mastergrad og spesialisering innen enkelte fagområder. Forslaget i plattformen er et svar på behovet for å få flere kvalifiserte lærere til småskoler, spesielt i distriktene, som ofte er truet med nedleggelse på grunn av for få lærere og elever. Men, som diskutert tidligere i notatet, kan man diskutere om det vil bli lærermangel i fremtiden. Det gjelder også i distriktene. Behovet og effekten av små skoler diskuteres i notat nummer to i denne serien. Det er uklart om flere lærere, med utdanning i flere fag, kan reversere skole-sentraliseringstrenden som har pågått i mange tiår.

I Hurdalsplattformen står det videre at regjeringen vil «Gjere det siste året av lærarutdanninga meir yrkesretta, med meir praksis.»

Lærerstudentene har lenge ønsket mer og bedre praksis i lærer-utdanningen. I Praksis-under-søkelsen for 2021 kommer det frem at hele fire av ti har vurdert å slutte på utdanningen på grunn av dårlig kvalitet, særlig manglende veiledning og inkludering, under praksisen., En internasjonal ekspertgruppe som ble nedsatt av Kunnskaps-departementet i 2017, peker også på at mer praksis kan gjøre lærerutdanningen bedre. I dag er praksiskravet 110 dager i en femårig master, mens ekspertutvalget ønsker å øke det til 140 dager. Men å øke antallet dager med praksis er kostbart, fordi en praksislærer har krav på godtgjørelse/lønn under praksisoppholdet.

Det er lite kunnskap om og forskning på hva som er god kvalitet i lærerpraksisen. Kunnskapssenteret for utdanning gjennomførte en kartlegging av forskning på indikatorer på kvalitet i praksis i norske lærerutdanninger, og konkluderer blant annet med at «det ikke er mulig å identifisere forskning som eksplisitt anvender ordet «kvalitet» eller eksplisitt uttrykker et ønske om å bidra til kvalitetsutvikling». Særlig er internasjonal praksis og praksis for barnehagelærere temaer som det
er forsket lite på. Samtidig er de aller fleste studiene som er undersøkt i utvalget småskala-studier, der ingen av disse kan være tydelige på kausalitet.

Forskning fra SSB i 2021 tyder likevel på at studenter som har hatt praksisopphold eller en studierelevant jobb under studiene, føler seg bedre forberedt på arbeidslivet enn de som ikke har hatt det. Dette gjelder særlig studenter som tar en profesjons- eller integrert masterutdanning.

Det er bred politisk enighet om å forbedre praksisen til lærerstudentene. Solberg-regjeringen la frem en stortingsmelding om arbeidslivsrelevans, der målet er å sikre bedre sammenheng mellom det studentene lærer på studiet, og det som skjer i arbeidslivet. I stortingsmeldingen var mer og bedre praksis ett av fire innsatsområder. Stortingsmeldingen fikk kritikk fra Ap, som mente at den beskrev problemer som andre skal løse med få konkrete tiltak, og foreslo at alle studenter i alle fag skulle ha tilbud om praksis som en del av utdanningen.

Karriereveier og utvikling

I plattformen heter det videre at regjeringen vil «Leggje til rette for fleire karrierevegar i skulen og erstatte lærarspesialistordninga med ei partsforankra ordning som gir lærarar betre tid til utviklingsarbeid, og som styrkjer profesjonsfellesskapa i skulen.»

Solberg-regjeringen gikk i 2103 til valg på å øke muligheten for nye karriereveier i skolen. Spesialistlærerordningen ble lansert som et pilotprosjekt i 2015 og gjort til en permanent ordning i 2021., Ideen er at flere lærere, med minst fem års erfaring som lærer og spesialisering
på et fagområde i skolen, skal bli lærerspesialister gjennom videre-utdanning, med minst 60 studiepoeng på masternivå, innen en rekke fagdisipliner.

Siden 2015 er det brukt flere hundre millioner kroner på å utdanne og lønne 1800 lærer-pesialister i norsk skole. I statsbudsjettet for 2021 ble det satt av penger til 2300 lærerspesialister for skoleåret 2021–22. Dette innebar en kostnad på 229 millioner kroner. Solberg-regjeringen hadde som målsetting å nå 3000 lærerspesialister i norske klasserom innen skoleåret 2022–23.

Tiltaket er kostbart, fordi staten dekker kostnaden for utdanningen og behov for vikarer, mens kommunen dekker kostnaden for å ansette nye lærerspesialister som får 49–54.000 kroner i høyere årslønn. Samtidig tyder forskningen på at tiltaket har verdi. Evalueringen av pilot-prosjektet, fra NIFU og NTNU på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet i 2017, viser at en stor del av lærerne opplever ordningen som en alternativ og attraktiv karrierevei, at den gir godt utbytte, og at lærer-spesialistene og skolene de jobber for, er fornøyde med ordningen.
Men i forslaget til statsbudsjett fra Støre-regjeringen for 2022 er utvidelse av ordningen til en kostnad på 40 millioner kroner reversert. Videre står det at Støre-regjeringen vil sette i gang en ny ordning med karriereveier i skolen, som skal bygge på erfaringer med pilotordningen og dialog med partene.

I desember 2021 kom NIFU med sluttrapporten fra evalueringen av lærerspesialistordningen. Rapporten konkluderer blant annet med at de som har tatt videreutdanning til lærerspesialist, er svært fornøyde med utdanningen. Ordningen oppleves verdifull for elevene, for profesjons-faglig samarbeid og for skoleutviklingen.

Utdanningsforbundet, som lenge har vært skeptisk til ordningen, mener at lærerspesialister ikke er løsningen på de komplekse utfordringene i skolen, som etter deres mening kommer av ressursmangel og store klasser. Utdanningsforbundet har tidligere også vært kritiske til å bli fratatt forhandlingsretten ved tiltaket, noe som nok er årsaken til punktet om at en ønsker «ei partsforankra ordning» i Hurdals-plattformen. Tiltaket med lærerspesialister har dog fått støtte fra KS, mens Norsk Lektorlag kritiserte Støre-regjeringen og SV for å fjerne ordningen i statsbudsjettet for 2022., I 2019 advarte Arbeiderpartiet og Senterpartiet mot at lærerspesialister skaper et A- og B-lag i norsk skole. Sp nevner ikke lærerspesialistutdanningen i sitt program, mens tiltaket i plattformen er tilnærmet helt likt ordlyden i Arbeiderpartiets stortingsprogram.

Tillitsreform

Støre-regjeringen har varslet en «tillitsreform», i dialog med partene, som blant annet har som mål å motvirke lærerfrafallet og få flere kvalifiserte lærere tilbake til skolen, med tiltak som reduserer tidspress, belastning og byråkrati i yrket, men innholdet i denne reformen er fortsatt svært uklar. En tillitsreform har også flere praktiske og prinsipielle problemstillinger.

Leder i Civita, Kristin Clemet, har skrevet i Minerva om hvor vanskelig det kan bli å gjennomføre en tillitsreform i offentlig sektor, basert på de forventningene som nå er skapt.

Uttalelser til Klassekampen fra kommunal- og distriktsminister Bjørn Arild Gram fra Senterpartiet, som har fått det koordinerende ansvaret for tillitsreformen i offentlig sektor, illustrerer også hvor vanskelig det vil bli å gjennomføre en slik reform. Gram peker blant annet på at «det som genererer behovet for rapporter og så videre, følger særlig av nasjonale krav.» I skolen handler mange av disse kravene om rettigheter til elever og kvalitetssikring av skolene. Konsekvensene av og motstanden mot å fjerne eller redusere slike krav kan bli store.

Konklusjon

I Hurdalsplattformen har Støre-regjeringen lagt frem flere tiltak for å få «fleire lærere over heile landet», slik det står i overskriften i delkapittelet om lærere. Arbeiderpartiet og Senterpartiet peker særlig mot tiltak som skal «møte den varsla lærermangelen». Men som vist i dette notatet er det uenighet om hvorvidt Norge vil få en lærermangel i fremtiden. Hvordan man velger å måle og telle ikke-kvalifiserte lærere påvirker også bildet av om det er for mange lærere uten kvalifisert utdanning som underviser i norsk skole. Likevel, og med god hjelp fra Utdanningsforbundet, har Arbeiderpartiet og Senterpartiet i stor grad lykkes med å eie problemstillingen om at det er en vedvarende lærermangel, spesielt i distriktene, som ytterligere blir forsterket ved at mange lærere er ukvalifiserte.

Støre-regjeringen ønsker å satse videre på etter- og videreutdanning av lærere. Satsingen startet under Stoltenberg-regjeringen, men ble mangedoblet under Solberg-regjeringens regjerings-periode. Ettersom etter- og videreutdanning også har stor støtte fra Utdanningsforbundet, vil det bli vanskelig å nedjustere satsingen. Men som nevnt i notatet er satsingen kostbar, og har usikker effekt. Støre-regjeringen har omprioritert etter- og videreutdanningstilbudet fra matematikk, norsk og engelsk til praktiske og estetiske fag. Flere endringer innen etter- og videreutdanning kan komme når utvalget kommer med sin rapport høsten 2022.

Støre-regjeringen vil møte «lærermangel-krisen» ved å rekruttere lærere som har forlatt yrket og hindre videre frafall. Som vist er det sammen-satte årsaker til at lærere har sluttet i skoleverket. Mange lærere som forlater skolen, får jobb innen annen undervisningsvirksomhet som voksenopplæringen og universitet og høyskole. Likevel har det over tid blitt en betydelig «lærer-reserve» som ikke jobber innen skolen.

Det er altså usikkert om det vil bli lærermangel i fremtiden. Dette bidrar til å redusere problemet med at en mindre andel lærerutdannede jobber utenfor skoleverket. De aller fleste lærere forblir i læreryrket gjennom hele karrieren, ofte drevet av en sterk indre motivasjon og høy trivsel. Likevel føler mange lærere seg utmattet, spesielt i etterkant av pandemien. Dette kan øke frafallet fremover.

Støre-regjeringen vil også øke rekrutteringen til lærerutdanningen med en kampanje, særlig rettet mot menn. Offentlig initierte informasjons-kampanjer er kjennetegnet med liten eller ingen effekt. Forskning viser at motivasjon og erfaring med å jobbe med barn kan forklare kjønnsforskjellene blant lærere. Det er vanskelig å endre slike grunnleggende miljø- og biologiske kjønnsforskjeller. Samtidig er det ingen studier som viser at flere mannlige lærere har positiv effekt, snarere peker forskningen på at effekten av kvinnelige lærere er bedre på grunn av en høyere seleksjonseffekt.

Seleksjonseffekten vil reduseres ytterligere ved at Støre-regjeringen vil erstatte inntakskravene om minimum karakter fire i matematikk med minimum 40 grunnskolepoeng til lærerutdanningen. Endringen vil føre til at rundt 330 flere førstevalgssøkere hadde kommet inn på lærer-studiet med de nye kravene i 2021.

Støre-regjeringen vil også endre lærerutdanningen til å bli mer praksisnær og yrkesrettet, øke muligheten for kompetanse i flere fag og emner som er bedre tilpasset små skoler. Å få inn merog bedre praksis innen profesjonsutdanningene har bred politisk enighet. Men å endre lærerutdanningen til å tilpasses små skoler bedre er mer kontroversielt. Både politisk og faglig. Det er også usikkert om dette er tilstrekkelig til å reversere dype sentraliseringstrender som bidrar til at skoler blir nedlagt.

Støre-regjeringen skroter Solberg-regjeringens lærerspesialistordning, men vil likevel lage nye karriereveier i skolen. Dette skal skje gjennom en partsforankret ordning.

Støre-regjeringens største reform innen offentlig sektor er å gjennom-føre en tillitsreform. Dette skal også skje i skolen, blant annet for å redusere lærerfrafallet. Men det er fortsatt uklart hvordan en slik reform skal se ut. Riktignok skal den utformes i dialog med partene, men samtidig kan ansattes ønsker om mer tillit kollidere med elevers rettigheter og myndighetenes legitime interesse av å sikre kvalitet.

Avslutningsvis er det slående hvordan de fleste tiltakene innen delkapittelet om lærere i Hurdalsplattformen handler direkte eller indirekte om å møte «den varslede lærermangel-krisen». Men dersom denne krisen ikke kommer, er det få tiltak om lærere som handler om å forbedre elevenes læring og skolehverdag. Det er nok Utdannings-forbundet som har fått størst gjennomslag i Hurdalsplattformens del om lærere.

Alle noter/referanser i notatet finner du i PDF-versjonen, som du kan laste ned her:

Civita er en liberal tanskesmie, som gjennom sitt arbeid skal bidra til økt kunnskap og oppslutning om liberale verdier, institusjoner og løsninger, og fremme en samfunnsutvikling basert på respekt for individets frihet og personlige ansvar. Den enkeltes publikasjons forfatter(e) står for alle utredninger, konklusjoner og anbefalinger, og disse analysene deles ikke nødvendigvis av andre ansatte, ledelse, styre eller bidragsytere. Skulle feil eller mangler oppdages, ville vi sette stor pris på tilbakemeldinger, slik at vi kan rette opp eller justere.

Ta kontakt med forfatteren på [email protected] eller [email protected]