Tillitsreform

Det er utenkelig at offentlig sektor vil kvitte seg med mål- og resultatstyring.

Publisert: 29. oktober 2021

Mange har påpekt at det blir veldig dyrt, dersom løftene i Hurdalsplattformen skal gjennomføres. Flere mener at det vil bli så dyrt at det i realiteten vil bli umulig.

Å love for mye er alltid en risikosport. Men det er tross alt ikke helt uvanlig. Støre-regjeringen har, som regjeringer før den, passet på å ta et generelt forbehold i innledningen til plattformen, der det står: «I denne plattformen legger vi frem våre felles mål for politikken de neste fire årene. I hvor stor grad vi lykkes med å nå målene, vil avhenge av det økonomiske handlingsrommet.»

Det ligner til forveksling det som sto i den politiske plattformen til Solberg-regjeringen, da den tiltrådte i 2013: «Hvor langt regjeringen lykkes i å nå de politiske målene vil være avhengig av det økonomiske handlingsrommet.»

Problemet er bare at slike bortgjemte forbehold sjelden får så mye å si, dersom det først festner seg et inntrykk av at en regjering ikke holder løftene sine.

Personlig er jeg likevel ikke mest spent på de løftene som koster mye penger. Grupper som ikke får bevilget så mye penger til sine formål som de ønsker seg, vil sikkert klage, men det er vi vant til. Mange har det nærmest som profesjon.

Jeg syns at det er mer spennende å se hvordan det går med et annet løfte som, i hvert fall i utgangspunktet, ikke handler om penger – nemlig løftet om å gjennomføre en «tillitsreform» i offentlig sektor.

Grunnen til at det er spennende, er minst tredelt: Det er uklart hva «tillitsreform» betyr. Det er også uklart hvordan arbeidet med å utvikle en tillitsreform konkret skal foregå. Samtidig er det knyttet veldig store forventninger til hva det skal bli.

I Hurdalsplattformen heter det at

«en av regjeringens viktigste prosjekter er en tillitsreform i offentlig sektor. Reformen handler om å gi de ansatte tid og tillit til å gi brukerne bedre tjenester, og den skal utformes i tett samspill med brukerorganisasjoner, tillitsvalgte og ledelsen i alle store offentlige virksomheter. Målene i offentlig sektor skal være få, tydelige og relevante. Tillitsreformen i offentlig sektor skal gi tilliten, tiden og makten tilbake til de som utgjør førstelinja og ryggraden i velferdsstaten, som for eksempel lærerne, sykepleierne, politibetjentene og fastlegene. Tillitsreformen innebærer at regjeringen ikke vil sette i gang sentraliserende reformer som skaper store enheter med lange ansvarskjeder fra beslutningstaker til de som står i klasserommet eller på sykehjemmet for å utføre jobben. Samtidig vil regjeringen gi større frihet til kommunale og regionale myndigheter, som er de viktigste tjenesteyterne.

Regjeringen vil:

Legge frem en strategi for offentlig sektor som tar brukerorganisasjonene, de tillitsvalgte og ledelsen i alle store offentlige virksomheter med på en forpliktende prosess for hvordan tillitsreformen skal utformes på det enkelte område med følgende formål:

Redusere bruken av markedsmekanismer i alle deler av velferdsstaten.
Styrke trepartssamarbeidet og rettighetene ansatte har til å bli involvert i alle viktige prosesser, både i staten og i kommunene.
Sørge for at store IKT-prosjekter i offentlig sektor styres på en ny og bedre måte basert på tett involvering av brukere og ansatte, og ved å bygge opp kompetanse i egen organisasjon fremfor å kjøpe konsulenttjenester.
Sikre at offentlige ledere har opplæring i den norske arbeidslivsmodellen og trepartssamarbeidet».

Andre steder i plattformen står det at «regjeringa vil innføre ei tillitsreform i skulen i dialog med partane», og at den «vil betre arbeidsvilkåra, redusere midlertidigheita og styrkje rekrutteringa, likestillinga og mangfaldet i høgare utdanning og forsking, og gjennomføre ei tillitsreform for universitets- og høgskulesektoren».

Plattformen er ganske godt i samsvar med programmene til de to regjeringspartiene Ap og Sp. Støttepartiet SV går lenger, siden dette partiet har programfestet å «avvikle (…) målstyring», i hvert fall innenfor offentlig velferd.

Kravet om en tillitsreform er inspirert av fagbevegelsen i Norge og våre naboland. Kravet må forstås som en ideologisk kritikk av New Public Management (NPM), som, veldig kort fortalt, er bruk av markedslignende styringsmodeller i offentlig sektor. Det er også en kritikk av bruken av mål- og resultatstyring (MRS). Noe av denne kritikken er prinsipiell, det vil si at man mener at MRS ikke kan brukes i offentlig sektor, blant annet fordi kvalitet ikke kan måles, fordi det ikke passer til «myke» oppgaver, og fordi det fører til en usunn konkurranse. Andre deler av MRS-kritikken er mer pragmatisk, det vil si at man mener at mål- og resultatstyringen gjennomføres på en dårlig måte, og at det er for mye rapportering og kontroll, hvilket tar tid bort fra de egentlige oppgavene, som blant annet er å undervise elever og pleie syke.

New Public Management, som Minerva nylig har skrevet om, er i meget liten grad innført i Norge. Mål- og resultatstyring, derimot, har vært det gjeldende styringsprinsippet i staten, og etter hvert i de aller fleste kommuner, siden midt på 1980-tallet og i realiteten også før det. MRS kan gjennomføres på gode og dårlige måter, og det er et fagfelt som i seg selv er under utvikling. Mål- og resultatstyringen foregår derfor på mange områder mye bedre i dag enn for bare noen få år siden. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) er statens fagorgan for god styring i staten og bidrar blant annet med fakta og kunnskapsutvikling på feltet.

Det er en kjent sak at mål- og resultatstyring ikke alltid gjennomføres på den best mulige måten. Ofte er det for mange mål, uhensiktsmessige mål, mål som er i konflikt med hverandre og så videre. Ingen vil derfor være mot at Støre-regjeringen greier å gjøre noe med dette. Den vil i så fall ikke være den første regjeringen som gjør noe, for også Solberg-regjeringen og regjeringene før den hadde dette på dagsordenen. Det var et viktig tema også for meg, da jeg var arbeids- og administrasjonsminister i 1989 – 90. Men staten er i endring og utvikling, og det er kontinuerlig et potensial for forbedring.

Problemet nå er at det antagelig er svært stor avstand mellom de forventningene som er skapt, og det som er mulig å få til.

Forventningene til hva dette skal bli er nemlig skyhøye, og det har de blitt, fordi regjeringspartiene og deres støttespillere selv har skapt dem. På Facebook-sidene til Drammen Arbeiderparti kan vi for eksempel finne et bilde av Masud Gharahkhani og Jonas Gahr Støre, der Gharahkhani uttaler:

«Mer tillit til arbeidsfolk, bort med målstyring og papirarbeid. Et sterkt Arbeiderparti er garantist for en tillitsreform.»

Gharahkhani har ledet arbeidet med Arbeiderpartiets tillitsreform og har blant annet markert seg med å gå til krig mot markedet. Gharahkhani vil «fjerne eller kraftig redusere bruken av markedsmekanismer i alle deler av velferdsstaten; som bestiller-utfører-modeller, outsourcing, internfakturering, konkurranseutsetting, privatisering og markedsbasert finansiering av velferdstilbudet» – og han vil «bli kvitt idiotisk målstyring og rapportering».

Eller som det heter i litt mindre krigerske ordelag i et intervju med 2. nestleder i LO, Roger Heimli, i FriFagbevegelse:

«Tillitsreformen skal være fagbevegelsens alternativ til mål- og resultatstyring».

I et intervju i Dagsavisen forleden satte også den nye kunnskapsministeren Tonje Brenna ord på hvilke problemer hun vil gjøre noe med: Hun mener at den virkeligheten skolene står i ved at mange elever har spesielle utfordringer, «kombinert med at skolen gjennom mange år har fått stadig nye krav, pålegg og forventninger plassert hos seg, gjør at oppdraget er blitt enormt stort, samtidig som handlingsrommet til å løse det er blitt mindre». Dette mener Brenna fører til «stress, press og mistillit» både hos elever og ansatte i skolen.

Disse løftene har mange tatt til seg. I valgkampen publiserte Skolenes landsforbund annonser der de, under overskriften «Gi læreren tillit!», etterlyste «en tillitsreform i offentlig sektor som medfører mindre rapportering, testing og måling», og de ba folk stemme på de partiene som ville gjøre noe med dette. Det samme har mange andre, i andre deler av offentlig sektor, gjort.

Samtidig er det tydelig at forventningene nå også forsøkes dempet.

I et innlegg som ble publisert på valgdagen, presiserer Gharahkhani at det ikke er snakk om å kaste ut mål- og resultatstyring. Det er nemlig «fullt mulig å kombinere mål- og resultatstyring med mer tillitsbasert styring og ledelse». Krigsretorikken er kraftig dempet.

Noe av det samme kan sies om Tonje Brenna. I et nytt intervju med Dagsavisen i gåruttaler hun at hun ikke vil begrense den politiske innblandingen i skolen, for «politisk innblanding handler jo egentlig om politisk engasjement». Og det har hun jo rett i. Arbeiderpartiet selv er blant annet veldig engasjert i å få både mer skolemat og mer fysisk aktivitet i skolen. Brenna sier nå, i likhet med flere andre statsråder, at hun vil starte med å lytte, og det er bra – men dét er ingen ny oppfinnelse. Det finnes utallige statsråder før dem som har lyttet veldig mye til de sektorene de hadde ansvaret for.

Problemet er at lytting ikke alltid hjelper en ut av de reelle dilemmaene man støter på, når man skal styre landet.

Det er lett å forstå at ledere og andre ansatte i offentlig sektor vil ha større frihet, at de vil rapportere mindre, og at de ønsker seg mindre kontroll. Det er også noe som bør imøtekommes så langt det er mulig.

Samtidig er det veldig vanskelig å se for seg at regjeringen vil være i stand til å imøtekomme de ønskene og forventningene som nå er skapt, og det er flere grunner til det:

Det er utenkelig at offentlig sektor vil kvitte seg med mål- og resultatstyring. Alle de alternativene vi kjenner til – som f.eks. aktivitetsstyring, regelstyring eller detaljert budsjettstyring – er dårligere. Mål- og resultatstyring er, på sitt beste, tillitsstyring satt i system.
Ambisjoner om å forbedre mål- og resultatstyringen for å gjøre den enda mer tillitsbasert, lykkes ikke alltid. Jeg har selv sett nærmere på et eksempel fra det rødgrønne byrådet i Oslo kommune, der styringen av utdanningsetaten bare ble enda mer komplisert, omfattende og utydelig, fordi man ønsket å innføre det som ble kalt «tillitsbasert styring».
At styringen i offentlig sektor kan forbedres er alle enige om. Men mange politikere er selv den største hindringen for å få det til. De konkurrerer om å gi befolkningen nye rettigheter, de tåler ofte ikke at det gjøres feil, de etterspør hele tiden fakta og resultater, de liker ikke at en statsråd svarer «vet ikke», de ser ut til å elske tilsyn og kontroll, og de har manglende evne til å prioritere mellom viktig og uviktig. Hurdalsplattformen er, i likhet med alle andre politiske programmer, full av mål som skal nås og nye tiltak som skal iverksettes. Forestillingen om at dette skal skje i en slags blind tillit, og at hverken regjeringen eller opposisjonen skal bry seg om å få kunnskap om tannhelsen, skolematen, gjengkriminaliteten, de faste stillingene, klimakuttene, leseferdighetene eller de sosiale forskjellene i samfunnet forekommer meg helt illusorisk.
Det er desto mer illusorisk, fordi det også finnes mange aktører som i praksis vil motarbeide en utvikling der befolkningen ikke får flere rettigheter, der skolen ikke får flere oppgaver eller der vi ikke behøver å måle og rapportere så mye. En slik aktør er mediene; en annen er ulike organisasjoner som fungerer som pressgrupper på sitt felt. Og en tredje er altså politikerne, selv om ulike partier vil kreve ulike svar, avhengig av ideologiske ståsted og hvilken posisjon de har for tiden. Det er lettere å kreve noe når man er i opposisjon enn når man er i posisjon.
Det er også vanskelig å se for seg en utvikling der regjeringen og andre partier vil akseptere en utvikling med økende ulikhet. For dersom kommunene og offentlige virksomheter skal få større frihet, så blir det også større ulikhet. Det er ikke uten grunn at KS under sin daværende leder Bjørn Arild Gram, nå kommunalminister, har uttrykt stor skepsis til hva en slik reform i praksis kan bli.

Handlingspunktene i den aktuelle delen av Hurdalsplattformen kan etterlate inntrykk av at regjeringen allerede er på vei bort fra en stor reform av selve styringsprinsippene i offentlig sektor. Nå heter det «bare» at regjeringen vil «redusere bruken av markedsmekanismer i alle deler av velferdsstaten». Spørsmålet er om dette betyr «bestiller-utfører-modeller, outsourcing, internfakturering, konkurranseutsetting, privatisering og markedsbasert finansiering av velferdstilbudet» eller om det også omfatter (praktiseringen av) mål- og resultatstyringen.

Endelig er det grunn til å stille spørsmål ved regjeringens evne til å samarbeide godt og likeverdig med alle involverte og berørte parter. Det, etter min mening, problematiske og tette samarbeidet mellom Ap og LO, som blant annet er beskrevet i Klassekampen i går (ikke på nett), burde bekymre andre nærings- og arbeidslivsorganisasjoner. LO ser ut til å ha fått lov til å utpeke to statssekretærer, hvorav den ene, som er på Statsministerens kontor, lenge har utmerket seg som en sterkt polariserende debattant som nesten ikke gjør annet i det offentlige rom enn å vise mistillit til høyresiden og dens intensjoner. Det kan lett også få brodd mot de som organiserer bedrifter og arbeidsgivere.

Når alt dette er sagt:

Jeg tror på regjeringens representanter når de sier at de nærmest stiller med blanke ark og ikke vet hva en «tillitsreform» bør og vil innebære, og at dette skal diskuteres med de berørte. Man kan si at det er kritikkverdig at de ikke har sagt dette tydeligere før, men det hjelper lite nå.

Nå er det om å gjøre å få en eventuell fremtidig tillitsreform på sporet.

Regjeringen bør dempe de mest urealistiske forventningene, invitere alle berørte og interesserte til å komme med innspill, og lytte like mye til alle andre som de gjør til sine nærmeste venner i LO. I tillegg bør de reflektere grundig over at borgerne og brukerne av de (i hovedsak) offentlig finansierte tjenestene i Norge tross alt er veldig fornøyd – også når det er private aktører som utfører og «leverer» tjenestene.

Da kan det kanskje komme noe godt ut av dette, og det vil alle være tjent med.

Innlegget er publisert i Minerva 27.10.2021.

Publisert: 6. desember 2021