Mål- og resultatstyring i norsk skole – og i Osloskolen

Mål- og resultatstyringen lever i beste velgående – selv under en SV-byråd og med Rødt som heiagjeng, skriver Kristin Clemet.

Kristin Clemet

Publisert: 18. november 2018

Siden 1995 har Norge deltatt i en rekke internasjonale undersøkelser som har til hensikt å kaste lys over utviklingen i norsk skole og gi et bidrag til det kunnskapsgrunnlaget som trengs når det skal utformes ny politikk. De mest kjente undersøkelsene er PISA, TIMSS og PIRLS, men det er også flere andre.

I en bok som nylig utkom på Universitetsforlaget oppsummerer en gruppe forskere hva vi har lært av disse undersøkelsene, som er gjennomført i perioden 1995-2015. Undersøkelsene forteller absolutt ikke alt om norsk skole, og de er ikke alene tilstrekkelige som grunnlag for å utforme politikk. Men materialet er likevel så omfattende at forskerne mener å kunne identifisere noen utviklingstrekk som har preget norsk skole i denne perioden. Oppsummert peker de på 10 sentrale hovedfunn:

Prestasjonene til elevene som begynte på skolen i siste del av 1990-tallet, var svake.
Prestasjonene til elever som begynte på skolen etter årtusenskiftet, er betydelig bedre. Det er blant annet en stor fremgang i elevenes lese- og matematikkferdigheter.
Fremgangen i siste halvdel av perioden er i hovedsak knyttet til fremgang for de faglig svakeste elevene.
Det er små kjønnsforskjeller i realfagene, men jentene leser mye bedre enn guttene.
Det er store forskjeller mellom skoler, det vil si at de beste skolene presterer svært mye bedre enn de lavest presterende skolene. Men forskjellene er mye mindre enn de er i andre land.
Hjemmebakgrunn er sterkt relatert til elevers prestasjoner også i Norge, men sammenhengen er svakere enn i de fleste andre land.
Norske lærere deltar lite i faglig relevant kompetanseheving sammenlignet med lærere i andre land.
Norsk skole er bygget på allmennlærere med middels lang utdanning. I mange andre land har flere lærere lang utdanning og spesialisering.
Elevene rapporterer at skoleklima og læringsmiljø har blitt tildels betydelig bedre i perioden.

Jeg vet ikke hvor godt kjent disse funnene er. De burde, etter min oppfatning, ha stor betydning for nasjonale og lokale skolepolitikere som arbeider for å forbedre norsk skole. Hvis skolen på vesentlige områder er på rett vei, er det viktig ikke å kaste barnet ut med badevannet. Selvsagt kan man forbedre og forsterke positive utviklingstrekk, og selvsagt bør man justere og endre på det som eventuelt går i gal retning. Men alt forutsetter at man tilegner seg best mulig kunnskap om tilstanden og utviklingen i norsk skole, og helst også om mulige årsaker til at noe utvikler seg i en bestemt retning.

De som fryder seg mest over at Astrid Søgnen må gå, og som støtter skolebyråd Inga Marte Thorkildsen, peker ofte på at de er motstandere av mål- og resultatstyring (eller New Public Management (NPM), som de, etter min mening feilaktig, også kaller det) i skolen. Dette er også tonen i Rune Slagstads relativt resirkulerte fortelling om de skolepolitiske regimene under «Hernes, Søgnen, Clemet» og SV i Klassekampen i går. Og som en på Twitter gledesstrålende utbrøt i en kommentar i går: «De fleste lærere husker godt at SV bidro sterkt til å innføre Clemets NPM-skole. Men nå har jo Inga Marte snudd den trenden. Endelig!»

De som uttrykker så mye motstand mot mål- og resultatstyring i offentlig sektor, slipper egentlig altfor lett unna.

For hva mener de selv?

Skal vi ikke ha noen mål for de virksomhetene det offentlige driver? Eller skal vi bare ha færre mål, andre mål eller bedre mål? Og skal det aldri kontrolleres eller rapporteres om hvorvidt målene nås, eller skal det bare rapporteres og kontrolleres litt mindre? Og er det mulig å strekke seg mot mål, hvis man ikke vet hvor man er og hva som skal til for å nå målet?

Selv mener jeg at det er helt selvsagt at vi må ha mål for enhver virksomhet, og at vi må undersøke om vi er på rett vei og om vi når målene. Det er samtidig like selvsagt at mål- og resultatstyring kan gjennomføres på både gode og dårlige måter. Det kan være for mange mål, for detaljerte mål, for mange mål som er i konflikt med hverandre, feil mål og så videre, og det kan være for mye rapportering og kontroll. Det er i det hele tatt vanskelig å bedømme hva kvalitet er. Men at noe er vanskelig, bør ikke hindre oss i forsøke å gjøre det best mulig og stadig å utvikle, foredle og forbedre mål- og resultatstyringen. Den nåværende regjeringen har for eksempel forsøkt å forbedre mål- og resultatstyringen ved å styre mindre detaljert.

Poenget er: Vi som er tilhengere av mål- og resultatstyring, er selvsagt ikke motstandere av bedre måter å gjøre det på. Det er de som er motstandere av denne typen styring, som karikerer det, noe direktøren for Direktoratet for økonomistyring (DFØ), Hilde Singsaas, for øvrig skrev godt om her. Mål- og resultatstyring er et grunnleggende prinsipp i all statlig virksomhetsstyring og antagelig også i de aller fleste, eller kanskje alle, kommuner.

Det er også merkelig, slik Rune Slagstad gjør, å antyde at vi får et skolepolitisk regimeskifte fordi Astrid Søgnen går. Han skriver ikke eksplisitt hva dette regimeskiftet skulle bestå i, men artikkelen etterlater inntrykk av at det er «New Public Management» og målstyringen som er problemet, og at dette er noe SV burde ha vært imot og nå omsider er imot i Oslo.

Men det er selvsagt ikke Søgnen eller noen andre ansatte i Oslo kommune som bestemmer hva slags styringsregime kommunen skal ha. Det er det bystyret og byrådet som gjør. Og byrådet har formulert dette styringsregimet helt klart: Byrådet vil ha «tillitsbasert styring og ledelse» (som jeg også omtalte i min forrige blogg), og det får, ifølge byrådet, «konsekvenser for praktiseringen av mål- og resultatstyringen ved at det skal legges mer vekt på tydelige mål, forventninger til resultater og effekter, og mindre vekt på kontroll, detaljrapportering og måling av aktiviteter, tiltak og virkemidler».

Det rødgrønne byrådet vil altså ha mer og tydeligere mål- og resultatstyring i Osloskolen og legger større vekt på forventninger om resultater og effekter. Det det vil ha mindre av, er kontroll, detaljrapportering og måling av aktiviteter og virkemidler.

Byrådet går altså til mål- og resultatstyringens kjerne og sier at det er målene, resultatene og effektene som er viktigst. Detaljer om hvordan man kommer frem til målet, er mindre viktig.(Personlig mener jeg at også virkemidlene har en viss betydning, men jeg skal la det ligge her.)

Budskapet står unektelig i en viss kontrast til det inntrykket man kan få av den offentlige debatten.

Hvordan arter så dette seg i praksis?

Jeg har forsøkt å undersøke det ved å se nærmere på det borgerlige byrådets siste tildelingsbrev til utdanningsetaten, som er på 18 sider og ble sendt i 2015 – og det rødgrønne byrådets tildelingsbrev av 2018, som er på 22 sider.

Tildelingsbrevet er det viktigste styringsdokumentet som gis fra overordnet politisk myndighet til en virksomhet. Det er her byrådet uttrykker sine «forventninger, krav og føringer», for øvrig formulert helt likt i de to brevene, til vedkommende etat, det vil si at det er her de viktigste styringssignalene gis.

Ordet «mål» får 30 treff i det borgerlige tildelingsbrevet og 77 treff i brevet fra Thorkildsen.

Ordet «resultat» gir 8 treff i det borgerlige tildelingsbrevet og 38 treff i tildelingsbrevet fra Thorkildsen.

Ordet «rapportering» får 19 treff i det borgerlige brevet og 16 treff i brevet fra Thorkildsen.

Ordet «kontroll» forekommer 3 ganger i det borgerlige brevet og 6 ganger i Thorkildsens brev.

Ordet «styring» finnes 16 ganger i det borgerlige brevet og 33 ganger i brevet fra Thorkildsen.

Noen revolusjon har det altså åpenbart ikke vært. Men kanhende legges det nå enda større vekt på mål- og resultatstyring, slik jeg var inne på foran.

I tildelingsbrevene fremkommer det også noen helt eksakte mål, som etaten er forventet å strekke seg etter.

I det borgerlige tildelingsbrevet er dette veldig oversiktlig, og det dreier det seg om 4 hovedmål og til sammen 16 delmål.

I tildelingsbrevet fra det rødgrønne byrådet er inndelingen en litt annen og ikke så klar, men det er 6 «langsiktige resultatmål» som etaten skal operasjonalisere, 6 mål, 18 tilhørende «tiltak» som inneholder både mål og tiltak som etaten skal gjennomføre, og cirka 35 «innsatsområder», som også forteller hva etaten skal gjøre.

Målt i antall mål, delmål, tiltak og innsatsområder er det altså ingenting som tyder på at det er blitt mindre mål- og resultatstyring i Osloskolen – snarere tvert om.

På (minst) tre måter kan man nok likevel se en forskjell:

For det første: Målene som ble satt av det borgerlige byrådet, var i større grad målbare, eller kanskje mer presist: Det var mulig å måle om man oppnådde en fremgang eller tilbakegang.

Et eksempel:

2015: «Andelen elever som opplever et skolemiljø fritt for mobbing, rasisme, vold og rusmisbruk, skal økes.»

2018: «Elever og lærlinger skal ha et trygt og inkluderende læringsmiljø, fritt for mobbing.»

Et annet eksempel:

2015: «Alle skal lære mer – elevenes grunnleggende ferdigheter og kunnskaper i basisfagene skal styrkes.» Og et av delmålene: «Elevenes lese-, skrive- og regneferdigheter, og evnen til å uttrykke seg muntlig og bruke digitale verktøy skal forbedres.»

2018: «Alle elever skal ha grunnleggende lese-, skrive- og regneferdigheter tidlig i skoleløpet.»

For det andre: Noen av de rødgrønne målene kan (paradoksalt nok i lys av byrådets overordnende strategi) sies å være mer opptatt av virkemidler enn mål. Ett mål er for eksempel at «elever og lærlinger skal møte medarbeidere med høy kompetanse og tid til å følge opp den enkelte». Ingen kan være mot det, men det hjelper ikke med høy kompetanse og tid, hvis ikke elever og lærlinger, på en eller annen måte, har glede av det – for eksempel ved at de lærer mer, trives bedre, mobbes mindre eller fullfører mer.

Og for det tredje: Det nåværende byrådet har senket ambisjonene på sentrale områder. Ett eksempel er at måltallet for andelen elever som på sikt skal gjennomføre og fullføre videregående opplæring, er nedjustert fra 90 til 85 prosent.

Enkelte av dem som er sterke motstandere av mål- og resultatstyring i offentlig sektor, anklager ofte oss som er tilhengere av slik styring, for å drive med en form for «nytale».

Jeg tror det kan være grunn til å returnere komplimentet.

Mål- og resultatstyringen lever i beste velgående – selv under en SV-byråd og med Rødt som heiagjeng.

Innlegget er publisert på Clemets blogg 18.11.18.

Publisert: 9. februar 2022