Internasjonal økonomi

Fattigdomsmål uten retning

Fattigdomsbekjempelse brukes til å begrunne nesten hvilken som helst bruk av bistandsmidler. Nettopp derfor er målet uegnet til å styre bistanden, skriver Øyvind Eggen og Nikolai Hegertun.

Nikolai Hegertun

Øyvind Eggen

Publisert: 22. juli 2017

Fattigdomsbekjempelse brukes til å begrunne nesten hvilken som helst bruk av bistandsmidler. Nettopp derfor er målet uegnet til å styre bistanden.

Å redusere fattigdom har vært et overordnet mål for norsk utviklingspolitikk i flere tiår. Men da vi i Civita ville se på hvordan det står til med fattigdom i norsk utviklingspolitikk, fant vi det vanskelig å se hvordan norsk bistand er tilpasset dette målet. Det er uklart hvordan målet skal forstås og prioriteres, og vanskelig å se hvordan det faktisk styrer bistanden.

Man skulle tro at et overordnet mål skal prioriteres over andre formål, men i praksis ser det snarere ut som om fattigdom forsvinner i alle målene for norsk utviklingspolitikk. Bistanden er underlagt en klynge av ulike mål som bare er løst knyttet til hverandre, som helse, utdanning, vekst, næringsutvikling, demokratisering, menneskerettigheter, likestilling, klima, miljø, styresett, sivilsamfunn, antikorrupsjon – og redusert fattigdom. De formuleres på ulike måter i ulike stortingsmeldinger og statsbudsjetter, og endrer seg gjerne fra år til år.

På toppen av dette er FNs bærekraftsmål lagt til grunn som plattform for norsk utviklingspolitikk. De består av 17 hovedmål og 169 delmål – uprioritert! Det fungerer bra i politisk retorikk, men er uegnet til prioritering i bruken av ressurser. I tillegg brukes bistand indirekte til å styrke norske utenrikspolitiske interesser, ofte uten å være nedskrevet i det hele tatt.

Det er ikke mulig å arbeide effektivt for alle disse målene samtidig, og i praksis kan arbeidet for ulike mål komme i konflikt med hverandre. Men UD har aldri gitt særlig praktisk veiledning i hvordan man skal prioritere mellom målene eller håndtere målkonflikter. Det er derfor vanskelig å lese seg til hva norske myndigheter vil med utviklingspolitikken generelt, og hvorvidt målet om redusert fattigdom har en særstilling.

I dette konglomeratet av målformuleringer ser det ut til fattigdomsbekjempelse har falt ut som styringsverktøy. Mens det finnes tiltak utformet for de fleste andre utviklingspolitiske mål, er det langt mellom tiltak som ser ut til å være utformet spesifikt med tanke på å redusere fattigdom. Det overordnede mål for bistand ser ikke ut til å være et retningsgivende mål for særlig mange strategier og tiltak.

Mye bistand har likevel fattigdomsreduksjon som begrunnelse. Og her ligger kanskje litt av forklaringen på hvorfor fattigdom ser ut til å ha falt ut. Utviklingspolitikken preges nemlig av en idé om at de fleste utviklingstiltak, også de som er utformet for andre formål, til syvende og sist også reduserer fattigdom. I så fall oppleves det kanskje ikke som viktig å gjøre noe spesielt mot fattigdom.

Men det er bare delvis riktig. Bistand kan føre til mye godt – som rettigheter, demokrati, eller miljø – uten at det nødvendigvis reduserer fattigdom. Annen bistand, som enkelte helse- og utdanningstiltak, vil bare redusere fattigdom på veldig lang sikt. Hvis fattigdomsreduksjon er hovedmålet, synes det unaturlig å velge tiltak som ikke vil gi resultater før om mange tiår.

Om man vil begrunne et tiltak med fattigdomsbekjempelse, hjelper det godt at de fattige og fattigdom ikke er spesifisert.

Selv med en ganske streng forståelse av fattigdom er de fleste fattige: Omtrent halve verdens befolkning lever på mindre enn fem dollar per dag. Med en bred forståelse av fattigdom vil praktisk talt alle disse menneskenes utfordringer, ikke bare deres lave kjøpekraft, kunne regnes som et fattigdomsproblem. Nesten all bistand som er tenkt å hjelpe mennesker i lav- og mellominntektsland kan da kalles fattigdomsbekjempelse.

Det er gode grunner til en bred tilnærming til fattigdom som favner mange og tar hensyn til mer enn bare lav kjøpekraft. Men også en slik tilnærming krever at man forklarer hvordan man forstår fattigdom og har tenkt å arbeide med problemet. Uten slik spesifisering har ikke fattigdomsmålet noen viktig funksjon som styringsverktøy for bistand: Det kan brukes som begrunnelse for nesten enhver form for pengebruk i alle verdens lav- og mellominntektsland, men ikke til å prioritere, legge strategier, sikre effektivitet og ansvarliggjøring.

Det nærmeste vi kommer til en spesifisering av fattigdomsmålet i norsk utviklingspolitikk er den som ligger til grunn for Bærekraftsmålene: Redusert andel av verdens befolkning som lever i ekstrem fattigdom, definert som et daglig materielt forbruk tilsvarende 1,9 dollar. Det er en kraftig avgrensning, både fordi det er avgrenset til de mest ekstreme varianter av fattigdom, eksistensminimum, og fordi det bare vektlegger materielt forbruk selv om fattigdom har mange andre sider ved seg. Målet har likevel den fordel at det er mulig å styre etter det, fordi både målgruppen, ekstremt fattige, og problemet, materiell fattigdom, er tydelig definert.

Men selv om dette implisitt er et politisk vedtatt mål, har det ikke hatt noen tydelig virkning på utforming norsk utviklingspolitikk. Lite norsk bistand later til å være utformet for å nå dette målet på mest mulig effektiv måte. Selv bistanden målrettet de ekstremt fattige er ofte ikke innrettet for å øke deres materielle forbruk, men tar sikte på å bidra til deres livskvalitet på andre måter.

Det kan altså se ut som om fattigdomsbekjempelse ikke har særlig praktisk relevans i utformingen av norsk utviklingspolitikk.

Dette er bemerkelsesverdig, gitt hvor mye oppmerksomhet som har vært på dette målet, både som overordnet politisk mål for norsk bistand og første punkt i Bærekraftsmålene.

Tross all denne oppmerksomheten kan det synes som om dem som implementerer utviklingspolitikken, ikke har reflektert grundig over hvordan norsk utviklingspolitikk konkret skal utformes for å bidra til målet. Om det er riktig, kan det vanskelig tolkes som annet enn at målet har mistet sin funksjon som styringsverktøy.

Innlegget er på trykk i Dagbladet 20.7.17.