Den viktige reformen

Tjenester som krever høy grad av spesialisering, og prosesser for å sikre rettssikkerhet, blir ikke alltid godt nok ivaretatt i de minste kommunene. Det er et stort behov for en omfattende kommunereform. Frivillighetslinjen som har vært ført til nå, må forlates. Det er Stortingets ansvar å sørge for at vi har en hensiktsmessig kommunestruktur, skriver Torstein Ulserød i VG.

Torstein Ulserød

Publisert: 27. april 2014

Av Torstein Ulserød, jurist i Civita.

Det er et stort behov for en omfattende kommunereform. Frivillighetslinjen som har vært ført til nå, må forlates. Det er Stortingets ansvar å sørge for at vi har en hensiktsmessig kommunestruktur.

Regjeringen er nå i gang med å forberede den varslede kommunereformen. I rapporten fra det regjeringsoppnevnte ekspertutvalget, som ble lagt frem 31.3., gjennomgås dagens kommunestruktur, og det foreslås kriterier for en ny kommuneinndeling. Problemene med dagens kommunestruktur er godt beskrevet i rapporten. De er også godt kjent fra før. Kommunestrukturen har vært utredet flere ganger tidligere, både av offentlige utvalg og av for eksempel Civita, og det er ingen ny erkjennelse at det er et stort behov for reform.

Kommunestrukturen i Norge har vært tilnærmet uendret siden 1960-tallet. Vi har i dag flere kommuner enn Sverige og Danmark til sammen. Samtidig har kommunenes oppgaver de siste tiårene endret seg drastisk, og kommunene håndterer stadig mer krevende velferdsoppgaver. Regjeringspartiene har også varslet mulige reformer som vil stille enda strengere krav til kommunene, f.eks. FrPs forslag om lovfestet rett til sykehjemsplass.

For at en kommune skal fungere tilfredsstillende, må den kunne ivareta noen grunnleggende funksjoner. Den må kunne være en sentral tjenesteyter, sørge for rettssikkerhet, ha en samfunnsutviklingsrolle og et velfungerende demokratisk system.

Små kommuner klarer å ivareta mange av de viktigste funksjonene, som oppfølgning av de fleste velferdstjenester. Men tjenester som krever høy grad av spesialisering, og prosesser for å sikre rettssikkerhet, blir ikke alltid godt nok ivaretatt i de minste kommunene. Over halvparten av landets kommuner har i dag under 5000 innbyggere, og det er gode grunner til å spørre om de minste kommunene har stort nok befolkningsgrunnlag til å være effektive og styringsdyktige – særlig når det gjelder driften av velferdstjenestene. Dersom enda flere velferdsoppgaver, som krever fagsterkt personell, skal delegeres til lokalt nivå, er dette en nær sagt umulig oppgave for de minste kommunene.

Et argument som brukes mot kommunesammenslutninger er at det er udemokratisk. Det er to ulike demokratiargumenter som fremheves. For det første hevdes det gjerne at små enheter gir mer lokalt demokrati og selvstyre. Og for det andre sies det at det vil være udemokratisk, hvis regjeringen og Stortinget tvinger gjennom sammenslåinger.

Lokalt selvstyre kan bety mange ting, og det er riktig at mange demokratiske aspekter ivaretas godt i små kommuner. Små kommuner gir nærhet til beslutningstakere i kommunen. Men for små kommuner gjør det også vanskelig å overføre en del oppgaver fra staten til kommunene. Kommuner med et større innbyggergrunnlag, og sterkere administrasjoner, er i stand til å håndtere mer omfattende og komplekse virksomheter. Derfor er det også slik, som det regjeringsoppnevnte ekspertutvalget påpeker, at større kommuner kan få større lokalt selvstyre, fordi det blir lettere å gi kommunene handlingsrom uten statlig overstyring og omfattende kontroll. Større kommuner betyr mindre grad av direkte representasjon i kommunestyret, men betyr samtidig at kommunestyret kan ha større myndighet. Bildet er altså ikke entydig, men det er misvisende å si at små kommuner per definisjon gir mer lokalt selvstyre.

Det gjenstår foreløpig å se om regjeringen vil bruke tvang for å få til kommunesammenslutninger. Foreløpig har Jan Tore Sanner knapt nok antydet at det kan bli aktuelt. Men hvis regjeringen mener alvor med at problemene i kommunesektoren ikke bare skal utredes nok en gang, men at det nå også skal gjennomføres endringer, må den også være innstilt på å bruke de virkemidlene den har til rådighet.

Ingen er mot frivillige kommunesammenslåinger. Og det beste er selvsagt at kommunene selv velger hvilke nabokommuner de vil slå seg sammen med. Men frivillighetslinjen som har vært ført til nå, der kommunene også fritt har kunnet bestemme om de vil slå seg sammen, må forlates. Erfaring fra både Sverige, Danmark og Finland – og for så vidt Norge – viser at man ikke får sammenslutninger i et omfang som monner, uten sentral styring.

Derfor bør kommunenes inntektssystem endres, slik at det blir attraktivt å slå seg sammen. I tillegg må det være et ris bak speilet. For å sikre fremdrift må det settes en frist for kommunene til å slå seg sammen til større enheter, for eksempel tre eller fem år. Deretter må Stortinget, om nødvendig, gripe inn og bestemme inndelingen.

Det er misvisende å omtale slik styring som «tvang» og «overstyring av lokaldemokratiet». Norge er ikke en føderalstat, og det er ikke slik at Stortinget utleder sin makt fra «selvstendige» kommuner. Tvert i mot er det Stortingets oppgave å organisere og tildele myndighet til de to andre forvaltningsnivåene.

Det er altså Stortingets ansvar å sørge for at vi har en hensiktsmessig kommunestruktur.

Artikkelen er på trykk i VG 27.4.14. Se også:

Kommunesammenslåing: Færre og sterkere kommuner

Den kommunale sektor er mer omfangsrik i Norge enn i de fleste andre europeiske land, uavhengig av om man ser på andelen av de offentlig ansatte som er sysselsatte i kommunen, hvor mye av det offentlige forbruk som skjer i kommunesektoren, eller hva slags oppgaver og ansvar kommunene er satt til å utføre.

Kommunesektorens størrelse må sees i sammenheng med en utvikling der man har innført et økende antall velferdsordninger som håndteres på kommunenivå. Kommunene sysselsetter omtrent en femtedel av arbeidsstyrken i Norge, og konsumerer betydelige deler av de offentlige utgiftene. En viktig problemstilling er imidlertid om kommunene er dimensjonerte for å håndtere oppgavene.

Danmark gjennomførte for få år siden en kommunereform som reduserte antallet kommuner drastisk, fra 270 til under 100. I Finland jobber politikerne i disse dager med å få på plass en runde med sammenslutning av kommuner. De fleste norske politikere har foreløpig ikke satt spørsmålet om kommunesammenslåing særlig høyt på dagsorden. Det er dessuten en ikke-sak for en regjering med tydelige sammenslutningsmotstandere som deltakere.

Denne Civita-rapporten ser nærmere på konsekvensene av at vi går over til større kommuner og om argumentene mot kommunesammenslutning er holdbare. Når Norge i dag har flere kommuner enn Sverige og Danmark til sammen, er det også viktig å se om vi kan lære av våre naboland eller om feil gjort der bør ha påvirkning på den norske debatten om kommunesammenslutning.

Last ned og les rapporten her: Kommunesammenslåing