Rettsstat

Apple må tilbakebetale ulovlig støtte

BREV nr. 43

Apple er en av verdens største foretaksgrupper. EU-domstolen fastslo nylig at foretak i gruppen har mottatt ulovlig statsstøtte fra Irland. Kommisjonen hadde beregnet fordelen til å være inntil 13 milliarder euro. Irland må kreve tilbakebetaling av den ulovlige støtte.

Per Christiansen

Publisert: 22. oktober 2024

I 2014 åpnet Kommisjonen en undersøkelse om Irland, i strid med EUs statsstøtteregler, hadde gitt statsstøtte til Apple Sales International og Apple Operations Europe. Foretakene var kontrollert av det amerikanske konsern Apple Inc. I Traktaten om Den europeiske unions virkemåte heter det blant annet at «… statsstøtte eller støtte gitt av statsmidler i enhver form, som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak …, [er] uforenlig med det indre marked i den grad støtten påvirker handelen mellom medlemsstatene» (artikkel 107(1)).

I 2016 konkluderte Kommisjonen med at Irland hadde gitt ulovlig statsstøtte til Apple-foretakene tilsvarende rundt 150 milliarder kroner. Helt kort fortalt er bakgrunn denne: De to foretak var stiftet i Irland og sto for Apples salg utenfor Nord- og Sør-Amerika, blant annet i EU-statene. Store salgsinntekter ble således registrert i foretakene. De hadde etter irske regler imidlertid ikke alminnelig skatteplikt som hjemmehørende i Irland, mens foretakenes irske filialer skulle skattlegges etter virksomheten der. Foretakene ba Irland om å godkjenne at det meste av foretakenes overskudd ble tilordnet deres ‘hovedkontorer’.

Irske skattemyndigheter godkjente i to forhåndsvedtak (1991 og 2007) planen for overskuddsdeling mellom ‘hovedkontorene’ og filialene. Kommisjonen la imidlertid i sitt vedtak i 2016 til grunn at ‘hovedkontorene’ bare eksisterte på papiret – foretakene ble betegnet som ‘statsløse for skatteformål’. De hadde ikke egne ansatte, forretningssted eller andre forutsetninger utenfor Irland for selv å ha de store overskudd de ble tilordnet, og som var en følge av myndighetenes godkjenning. Kommisjonen beregnet for perioden 2003 til 2014 en effektiv årlig beskatning av de irske Apple-foretak som varierte mellom én og 0,005 prosent (sic). Den normale skattesats var 12,5 prosent. Kommisjonen påla Irland å kreve den ulovlige statsstøtte tilbake.

Både Apple og Irland anla sak for EU-domstolens førsteinstans Underretten (General Court). De hevdet at Kommisjonens vedtak måtte kjennes ugyldig. Underretten avgjorde søksmålene i 2020 og ga Apple og Irland medhold (forente saker T-778/16 og T-892/16). Begrunnelsen var særlig at Kommisjonen ikke hadde oppfylt sin bevisbyrde for at foretakene var behandlet gunstigere enn andre slike foretak. Kommisjonen anket dommen. I september 2024 satte EU-domstolen (i storkammer) dommen til side og avsa selv endelig dom (sak C-465/20P). Underretten hadde tatt feil blant annet da den underkjente Kommisjonens vurderinger av den faktiske virksomhet i og utenfor de irske filialer og av den aktuelle irsk normalbeskatning, samt at Kommisjonen ikke hadde oppfylt beviskravene for at overskudd for skatteformål måtte tilordnes de irske filialer.

Bruk av statsstøtteregler i enkeltsaker kan være komplisert og gi rom for skjønn. Kommisjonen forutsatte at forhåndsvedtak om skatt ved foretaksinterne transaksjoner må gjøres på armlengdes avstand, slik som mellom uavhengige parter (markedsvilkår). I slike tilfelle vil lovkravene om begunstigelse og selektivitet delvis overlappe. For at kravene kan anses oppfylt, må Kommisjonen vise at «the contested tax measure leads to a reduction in the amount of tax which would normally have been payable by the recipient of the measure if that recipient had been subject to the ‘normal’ tax system applicable to other taxpayers in the same situation» (dommen avsnitt 296). Kommisjonen hadde gjort en tredelt vurdering: hvilken ordning som var riktig referanse (normalbeskatning); om tiltaket avvek fra ordningen (foretak fikk en fordel) og om avviket kunne rettferdiggjøres etter ordningens art og struktur (avsnitt 298). EU-domstolen ga sin tilslutning til Kommisjonens begrunnelser og bevisvurderinger. Kommisjonens vedtak fra 2016 ble dermed opprettholdt.

Det er nå opp til Irland å kreve støttebeløpet tilbake. Et slikt krav er ikke en straff, men skal gjenopprette likebehandling mellom konkurrerende foretak. Blant Kommisjonens oppgaver er å påse at dommen følges opp. Det prinsipielt viktigste ved saken er nok likevel at EU-domstolen opprettholdt Kommisjonens vedtak. Dommen vil kunne føre til at skattebegunstigelser lettere blir ansett som ulovlig statsstøtte enn etter tidligere rettspraksis. Den vil sikkert nok bli grundig analysert – og kritisert.

Etter EU-retten kreves enstemmighet mellom EU-statene i Rådet for å harmonisere skattebestemmelser. Når harmoniserte skatteregler ikke fins, har EU-statene i behold sin kompetanse til å fastsette nasjonale skatteregler. Kravet om enstemmighet har imidlertid hemmet lovtilnærming på skatteområdet. Dette har ført til skattekonkurranse mellom EU-stater. Kommisjonen begynte i 2013 å undersøke EU-statenes praksis ved forhåndsvedtak i skattesaker. Målet var å sikre en mer rettferdig beskatning og større gjennomsiktighet i det indre marked. I denne sammenheng kunne også statsstøtteregler i noen tilfelle være relevante for å motvirke markedsmessige skadevirkninger av slik konkurranse.

Denne tilnærming kan skape spenning mellom nasjonal skattekompetanse og Kommisjonens håndhevelse av reglene om statsstøtte. Det irske finansdepartement lot være å innkreve 13 milliarder euro. Var kalkulasjonen at en ordning med gunstige forhåndsvedtak («sweetheart deals») tross alt var mer verdifull for statskassen enn normal beskatning? En forvaltningsordning for forhåndsvedtak om skatt kan være legitim når vedtak skal bidra til å avklare en skatteyters rettsposisjon. Nasjonale skattevedtak må imidlertid være i samsvar med EU-retten og ikke for eksempel føre til diskriminering på nasjonalt grunnlag eller utgjøre ulovlig statsstøtte.

Skattekonkurranse vrir proveny mellom EU-statene og fører til et mindre effektivt indre marked, særlig for etableringer. Rask teknologisk utvikling og sterkere integrering mellom økonomier, slik som i EU, gjør behovet for samordning av internasjonal beskatning stadig mer påtrengende. EU alene kan ikke finne gode løsninger, fordi et internasjonalt samarbeid må skje i en bredere geografisk sammenheng.

Dette arbeid er vanskelig politisk, økonomisk og juridisk. Også Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) arbeider imidlertid for å bedre skattesamordning mellom OECDs medlemsstater. For foretaksskatt er det oppnådd enighet blant annet om en minimumsats på 15 prosent. Irland deltar i denne skattesamordning. OECDs arbeid på skatteområdet ikke er bindende for Kommisjonens håndheving av EUs statsstøtteregler, men Kommisjonen kan la seg inspirere av OECDs retningslinjer, for eksempel for å vurdere om internprising i flernasjonale foretak og foretaksgrupper skjer på armlengdes avstand (markedsvilkår). OECDs arbeid begrenser skattekonkurransen også i EU, men arbeidet gjør ikke Kommisjonens håndhevelse av EUs statsstøtteregler på skatteområdet overflødig.

Når Kommisjonen griper inn mot nasjonale forhåndsvedtak på skatteområdet er dette ikke lovtilnærming, men konkret anvendelse av EUs statsstøtteregler. Skattesaker og statsstøttesaker medfører ulike typer av vurderinger. Kommisjonens vedtak fra 2016 var ifølge EU-domstolen ikke i strid med EU-statenes nasjonale skattekompetanse, og kunne ikke ses som en omgåelse av EU-rettens krav om enstemmighet på skatteområdet. Vedtaket berørte især ikke Irlands generelle skattesystem eller skattesatsene som gjaldt.

Er det tvil om en ordning for forhåndsvedtak om skatt medfører statsstøtte, kan det være naturlig for nasjonale myndigheter å undersøke saken nærmere, eventuelt i kontakt med Kommisjonen. Statsstøtte som ikke er godkjent av Kommisjonen er ulovlig, og krav om tilbakebetaling kan være mer enn ubeleilig for foretak som er berørt. EU-statenes skattemyndigheter bør også derfor passe på at forhåndsvedtak til gunst for skatteytere ikke er statsstøtte. Utviklingen i EU-domstolens rettspraksis har trolig begrenset det nasjonale handlingsrom på dette område. EUs regler om skatt er ikke en del av EØS-avtalen, men dét er EUs statsstøtterett. Også skattemyndighetene i EFTA-statene i EØS bør derfor være oppmerksom på sammenhengen.