Statsbudsjettet 2012

Dette innlegget, skrevet av samfunnsøkonom Villeman Vinje i Civita, gir noen refleksjoner over Stoltenberg II-regjeringens budsjettforslag for 2012, og over noen argumenter som har vært fremmet i debatten etter at det ble presentert. Budsjettet er nøytralt, ikke stramt, skriver Vinje. I tillegg følger det i liten grad opp handlingsregelens intensjoner.

Villeman Vinje

Publisert: 7. oktober 2011

Av Villeman Vinje, samfunnsøkonom i Civita

Dette innlegget gir noen refleksjoner over Stoltenberg II-regjeringens budsjettforslag for 2012, og over noen argumenter som har vært fremmet i debatten etter at det ble presentert.

Den overordnede målsetning

Innledningsvis, før man går inn i en drøfting av enkeltelementer foreslått i statsbudsjettet, er det verdt å løfte blikket og ta inn over seg den økonomiske stilling verdensøkonomien befinner seg i. Europeiske land med mer offentlig gjeld enn de kan bære kutter kraftig i velferdsordninger. For noen, primært i Nord-Europa, har den ikke-bærekraftige gjelden kommet fra banker som har veltet. For andre, primært i Sør-Europa, er det ikke-finansierte velferdsordninger over tid som er kjernen til problemene. Politikerne i Hellas har også jukset med budsjettføringen. USA og Japan har også ikke-bærekraftig offentlig gjeld, og i tillegg politiske systemer som ikke evner å finne løsninger. I Kina, som de senere år vært en hoveddrivkraft i verdensøkonomien, er det klare tegn til problemer, bl.a. som følge av ubalanse i boligmarkedet, problemer i den uformelle kredittsektoren og gjeldsproblemer for lokale myndigheter.

I finanstalen tegnet finansminister Johnsen bildet av at skipet Norge er på vei inn i et opprørt hav. Det er en god illustrasjon. Tittelen regjeringen har gitt budsjettet for 2012 er ”Et budsjett for å trygge arbeidsplasser, verdiskaping og velferd”. Det er en god målsetning, og et fokus man med hell kan ha når man vurderer det foreslåtte budsjettet.

Et nøytralt, ikke stramt budsjett

Statsminister Stoltenberg og finansminister Johnsen hadde før fremleggelsen varslet et stramt budsjett. Det er det ikke. Det er et nøytralt budsjett, som ikke vil påvirke aktiviteten i økonomien nevneverdig. Budsjettet legger derfor ikke press på renten, men det bidrar heller ikke til å gjøre det lettere for Norges Bank å senke rentenivået.

Det strukturelle underskuddet i statsbudsjettet før oljeinntekter øker fra 5,3 prosent i år til 5,6 prosent i 2012, en økning på 0,3 prosentpoeng. Isolert sett bidrar det til å øke aktiviteten i økonomien noe. Men beregninger Finansdepartementet har gjennomført på innvirkningen av budsjettet (budsjettkroner virker forskjellig på økonomien avhengig av hva de går til) indikerer at den reelle virkningen av budsjettet på økonomien er nøytralt.

Figur 1 viser stimulansen budsjettet har på økonomien for de enkelte år fra 1970 til 2012, målt ved den årlige endringen i det strukturelle oljekorrigerte budsjettoverskudd som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge. Dette brukes som en summarisk indikator på budsjettets virkning på økonomien og er en indikator som ikke er justert for at ulike inntekts- og utgiftsposter kan ha ulik betydning for aktiviteten i økonomien.

Positive tall indikerer at budsjettet virker stimulerende på økonomien. Figuren presenterer også det strukturelle, oljekorrigerte budsjettoverskuddet.

Figur 1. Strukturelle, oljekorrigerte budsjettoverskudd og endring i det strukturelle, oljekorrigerte budsjettoverskudd fra året før målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge, prosentpoeng, 1970- 2012

Men innenfor en rødgrønn budsjetthistorikk er det et stramt budsjett

Behovet statsminister Stoltenberg har hatt for å dempe forventningene til årets budsjett er forståelig når man tar i betraktning de romslige budsjett- og handlingsrom Stoltenberg II-regjeringen normalt har hatt i sine budsjetter. Nominelt er utgiftsrammen utenom petroleumsvirksomhet foreslått økt med 45,7 mrd. kr i 2012 sammenlignet med 2011. Det er kun 5 mrd. kroner mindre enn utgiftsrammen i snitt har blitt økt med i hvert av budsjettene fra 2006 til 2011. Det som begrenser handlingsrommet, er en økning i automatiske utgifter som er større enn normalt. I årets budsjett har finansministeren omtalt at de reelt har hatt et handlingsrom på 20 mrd. kroner. 12 av disse ble lagt beslag på av økte pensjons- og trygdeutgifter, bl.a. som følge av at flere enn forutsatt velger å pensjonere seg fra 62 år.

Figur 2. Utgifter i statsbudsjettet utenom petroleumsvirksomhet, mrd. kroner

Atter et budsjett som i hovedsak bryter med handlingsregelens intensjoner

Når man laget handlingsregelen, var alle partier enige om at det ekstra handlingsrommet som petroleumsinntektene ville gi, skulle prioriteres slik at det bidro til å øke vekstevnen i norsk økonomi. Konkret pekte alle partiene på at prioriterte områder burde være a) vekstfremmende skatteletter, b) infrastruktur, og c) forskning og utdanning. I motsetning til Stoltenberg I-regjeringen, som fremmet forslag om store skatteletter, herunder redusert toppskatt og fjerning av investeringsavgiften, har den sittende regjering fryst skattenivået på 2004-nivå. Det medførte en skatteøkning på 5-6 mrd. kroner i forhold til skattenivået de overtok fra Bondevik II-regjeringen høsten 2005.

Tidligere budsjetter fra Stoltenberg II-regjeringen har ikke prioritert samferdsel, forskning eller utdanning. I en analyse utført av NHO av økningen i den kumulative oljepengebruken med 139 mrd. kroner fra 2005 – 2010, var hovedfunnet at ”det er liten overensstemmelse med de opprinnelige intensjonene [i handlingsregelen]”. Med basis i en budsjettnøytral utvikling i sentrale budsjettposter, var funnene at kun fire prosent av det handlingsrommet petroleumsinntektene skaper direkte over statsbudsjettet, er prioritert mersatsing innen forskning, utdanning og samferdsel. Det står i klar kontrast til Bondevik II-regjeringens prioriteringer av handlingsrommet petroleumsinntektene gav, hvor kun 13 prosent ikke gikk til de konkretiserte målene i handlingsregelen. En nærmere redegjørelse for dette kan leses her.

Budsjettforslaget for 2012 følger i liten grad opp handlingsregelens intensjoner. Bevilgningene innen forskning og utdanning omtales som flate og det er ingen vekstfremmende skatteletter. Kun på samferdsel er det prioritert i tråd med handlingsregelens intensjoner.

Alle regjeringer så langt hatt mer til disposisjon enn den foregående

Under debatten om statsbudsjettet på NRK, mellom alle stortingspartiene, argumenterte SVs Audun Lysbakken for at Stoltenberg II-regjeringen har bevilget mer på et område enn Bondevik II-regjeringen hadde gjort. Dette er et gjentagende argumentasjonstriks som nok alle partier tidvis benytter seg av, hvor det sammenlignes epler med pærer. I en økonomi som vokser vil det normalt være økende budsjettrammer som kan disponeres, slik det fremgår av figur 2. I 2005 hadde statsbudsjettet 628,6 mrd. kroner i utgifter utenom petroleumsvirksomheten. I 2012 har utgiftsbevilgningene utenom petroleumsvirksomhet økt til 981,1 mrd. kroner. Det er en økning på 352,5 mrd. kroner, eller 56 prosent. Som Bondevik II-regjeringen hadde en større budsjettramme enn Stoltenberg I-regjeringen, har Stoltenberg II-regjeringen en større budsjettramme enn Bondevik II-regjeringen. Ved sammenligning mellom ulike partiers prioriteringer, er det de alternative budsjetter det aktuelle år som gir innsikt.