Økonomi

Forvaltningens maktbruk

Både Langemyhr-saken og Arbeidstilsynets anmeldelse av Ole Martin Siem viser oss en mektig forvaltning som innimellom strekker sine hjemler for langt og utøver et dårlig skjønn. Norsk forvaltning får stadig flere tvangshjemler og sanksjonsmuligheter, uten at det utvikles tilsvarende rettssikkerhetsgarantier for dem som blir rammet. Er det på tide at også Norge får etablert forvaltningsdomstoler? Morten Kinader skriver i Advokatbladet.

Publisert: 15. mars 2012

Av Morten Kinander, jurist i Civita.

Både Langemyhr-saken og Arbeidstilsynets anmeldelse av Ole Martin Siem (jf Dagens Næringsliv, 25.februar s. 6-8), viser oss en mektig forvaltning som innimellom strekker sine hjemler for langt og utøver et dårlig skjønn. Norsk forvaltning får stadig flere tvangshjemler og sanksjonsmuligheter uten at det utvikles tilsvarende rettssikkerhetsgarantier for dem som blir rammet av forvaltningens maktutøvelse. Er det på tide at også Norge får etablert forvaltningsdomstoler?

Statens og forvaltningens interesser ser ut til å nyte en beskyttelse som få andre har. Ikke engang politiet har slike tvangsmidler til rådighet som våre tilsyn har, ofte uten krav om selvinkrimineringsvern, skjellig grunn til mistanke, alvorlighetsvurderinger eller andre sentrale krav som straffeprosessen stiller til prosesser der det er snakk om ordinære straffetiltak. Det er i denne sammenheng grunn til å minne om den ekstra lange foreldelsesfristen som staten bevilger seg selv for skattekrav mot borgerne, om statens inndrivelsesmidler, om purregebyrers størrelse for for sen betaling til staten etc. I Langemyhr-saken så vi for eksempel at fem kommunerevisorer var med på ransakelse hos Langemyhr. Hvor ofte får private fornærmede den muligheten?

Det er to forhold som for alvor karakteriserer styringen av det moderne Norge; det store omfanget av diskresjonært skjønn som er delegert fra lovgiver til forvaltningen, og den økende bruken av forvaltningssanksjoner istedenfor straff. Utredningen NOU 2003:15 Fra bot til bedring, kan på mange måter sies å ha beredt grunnen for en omdreining i trenden med å omdanne statens reaksjoner fra straff til forvaltningssanksjon. Det er sikkert mange som gjerne heller vil bli ilagt et gebyr enn en bot, men det er på den annen side sikkert også mange som gjerne vil at de tidvis formidable gebyrene og andre tvangsmidler skulle vært underlagt straffeprosessens regler og rettssikkerhetsgarantier.

At forvaltningen har et stort skjønnsrom er et gjennomgående trekk ved norsk offentlig styring – også i komparativ forstand. Dette skaper grunnlag for en vilkårlig maktutøvelse og samtidig en begrenset mulighet for å få maktutøvelsen prøvd ved domstolene. Som Torstein Eckhoff skrev i 1957: ”Stort sett må en vel si at tendensen har gått i retning av å gi forvaltningen så vide fullmakter og sette så få lovfestede direktiver for dens handlingsvalg, at domstolens mulighet til å gripe inn er relativt beskjeden”. Selv om uttalelsen falt for lenge siden, kan man langt på vei fortsatt tilslutte seg dette når det gjelder spørsmål om ugyldigheten av forvaltningsvedtak. Uten spesialiserte dommere er det jo tross alt forvaltningen som er nærmest til å vurdere om dens tiltak er fornuftige eller ikke. Når i tillegg mange tiltak fra forvaltningens side heller ikke er å regne som enkeltvedtak, blir også den forvaltningsmessige klageadgang sterkt begrenset.

Det man kan kalle ”den nordiske modellen” involverer flere forhold enn samarbeid mellom fagbevegelsen og arbeidsgiversiden i lønnsoppgjør og bruk av streik og lock-out. Den involverer også et særlig syn på hvordan myndighetene skal treffe sine avgjørelser, og innebærer et samarbeid mellom forvaltning, politikk og domstoler om hvilke samfunnsmessige løsninger man skal benytte seg av. Man har i Norge hatt en tradisjon hvor dommere har vært lydhøre for politiske signaler, enten de kommer direkte fra Stortinget eller fra forvaltningen gjennom forarbeidene og de utallige odels- og stortingsproposisjonene man som jurist må forholde seg til. Dette har norske dommere gjort uten å gå særlig på akkord med uavhengighetsprinsippene for domstolen, og slik sett har norsk Høyesterett unngått det fenomenet man har sett i mange andre land med en sterk Høyesterett; nemlig ”straff” av dommere gjennom kontroversielle dommerutnevnelser, budsjettkutt og hastevedtatte lover som direkte motsier siste høyesterettsdom. Vi har kort og godt vært et konsensussamfunn, hvor det har vært en arbeidsfordeling mellom statens representanter, hva enten de har vært politikere, forvaltningstjenestemenn eller dommere. Når alle stort sett er enige om hvor vi skal, blir det i mange tilfeller kun et hensiktsmessighetsspørsmål om hvem som skal ta beslutningen. Et illustrerende eksempel på dette er den vekten man legger på forarbeidsuttalelser i den norske juridiske utdanningen. Det viktige er ikke hva lovgiver har greid å formulere i lovteksten; det viktige er hva han og departementet har ment. Slike lovgivningsteknikker bidrar til å gjøre retten forutberegnelig kun for det allerede innvidde mindretallet.

Vi ser fortsatt tydelige tegn på det som gjennom hele etterkrigstiden var den gjeldende styringsformen i Norge: delegering av kompetanse til forvaltningen, en forvaltning som blir stadig, større, mer spesialisert og kompleks. Dette fører til en omdreining i forvaltnings- og reguleringsstaten, siden byråkratiet i en forvaltningsstat med nødvendighet bør være like spesialisert som de virksomhetene den skal forvalte.

Norge, Danmark og Island er de eneste landene i Europa som ikke har forvaltningsdomstoler. Med henblikk på vår praksis med å overlate forholdsvis mye makt til forvaltningen, er det underlig at vi ikke har søkt å bøte på dette potensielle rettssikkerhetsproblemet ved å etablere forvaltningsdomstoler.

Det er ikke gitt at en forvaltningsdomstolsordning automatisk vil bedre rettssikkerheten. Men den relativt beskjedne interessen vi har hatt for temaet er påtakelig. Det er ulemper med en slik løsning, men det spørs om ikke fordelene oppveier disse. Internasjonale erfaringer viser at man får en bedre tilpasset rettsprosess og lavere kostnader, og ikke minst vil forvaltningsdomstoler ha større fagkunnskap på sitt saksområde enn vanlige domstoler. Dette gir som regel bedre og mer effektiv saksbehandling. Erfaringen med arbeidsretten og trygderetten viser en større faglig tyngde, noe som i langt større grad muliggjør en prøving av forvaltningsskjønnet.

I henhold til den sist oppdaterte undersøkelsen av antall klagesaker i forvaltningen (Statskonsult, Rapport 2003:19), behandler forvaltningen rundt regnet ca 60 000 klagesaker i året. I norske domstoler, derimot, er de fleste sakene enten av privatrettslig eller av strafferettslig karakter. I 2011 avgjorde Høyesterett i hht Høyesteretts oversikt kun ni forvaltningssaker om man regner med barneverns- og utlendingssaker. Til sammenligning avgjorde Høyesterett 12 saker av tingsrettslig karakter. Man kan dermed muligens si at forvaltningsrettslige saker har kommet i bakgrunnen. En ordning med forvaltningsdomstoler vil føre til økt fokus på forvaltningsrettslige grunnprinsipper, noe som kan sies å være et forsømt område i norsk rett.

Artikkelen er publisert i Advokatbladet, mars 2012.

Se også:

Nr.1 2012: Rettssikkerhet, stat og næringsliv

Forvaltningen får stadig større myndighet til å foreta tvangsinngrep overfor næringslivet og dets aktører. Vi snakker om husundersøkelser, beslag, opplysningsplikter og lignende. Man underlegger stadig flere forvaltningsorganer stadig større myndighet til å foreta stadig mer inngripende handlinger. Samtidig har forvaltningen en stor både formell og uformell makt til å fatte konkrete beslutninger som ikke har direkte hjemmel i en forutgående demokratisk prosess. Disse to forholdene — de omfattende tvangshjemlene og den store diskresjonære makten — medfører et problem i forhold til grunnleggende rettsstatlige verdier som rettssikkerhet og legalitetsprinsippet.

Dette notatet omhandler rettssikkerhetsbegrepet på næringslivets område. Notatet fremmer også to forslag; å innføre en ny lov og å endre Grunnloven.

Last ned og les Civita-notatet fra jurist og filosof i Civita Morten KinanderCivita-notat_1_2012