Utenriksdepartementet er ikke rigget for utviklingspolitikk

En egen utviklingsminister vil bare være starten på en helt nødvendig omlegging, skriver Øyvind Eggen.

Publisert: 14. januar 2018

I et opprop krever 45 organisasjoner at det utnevnes en egen utviklingsminister. Det er lett å forstå hvorfor. Mange bistandsorganisasjoner opplever at utviklingspolitikk er lavt prioritert, og en egen statsråd er en enkel måte å løfte oppmerksomheten på og statusen til et politikkområde.

Men en egen minister er bare første steg på veien til løsning på et grunnleggende organisatorisk problem.

Utviklingspolitikken er en sentral del av norsk utenrikspolitikk, og bistanden utgjør langt den største delen av de ressurser Utenriksdepartementet forvalter. I UD er ansvaret «integrert» på en slik måte at det er fordelt mellom nesten alle avdelinger og ledere på høyt nivå (ekspedisjonssjefer).

Det er vel og bra, men det betyr også at ingen avdeling har som sitt hovedansvar å ivareta den overordnede strategiske ledelsen av dette politikkområdet. Bare høyeste ledernivå i departementet har ansvar for all utviklingspolitikk, men der ligger også ansvaret for all annen virksomhet i UD. Direktoratet Norad, som er dedikert til utviklingspolitikk, har en marginal rolle i overordnede strategiske spørsmål.

Denne organisasjonsmodellen deles bare av et fåtall andre giverland: De fleste delegerer utviklingspolitikken til et direktorat, et eget departement, eller en egen avdeling i UD dedikert til dette politikkområdet. De fleste fordeler også det politiske ansvaret for utenriks- og utviklingspolitikk på to ulike statsråder – selv om flere i perioder har forsøkt å samle det hos én statsråd, bare for å gå tilbake til to statsråder ved en senere korsvei.

I Civita-notatet En bedre organisert utviklingspolitikk konkluderer jeg, basert på erfaring og studier fra andre giverland, med at den modellen som Norge har valgt, er den dårligste.

En av grunnene til dette er at det ofte er målkonflikt mellom utviklingspolitiske og utenrikspolitiske interesser. Det som er bra for et av verdens rikeste land, er ikke nødvendigvis bra også for verdens fattige.

Det gjelder særlig når det gjelder bruk av bistandsmidler. Strategisk tildeling av bistand kan styrke Norges omdømme og internasjonale relasjoner, fremme oppmerksomhet om saker som er viktige for Norge, styrke norske næringsinteresser eller norsk kultur, og på andre måter gi styrket gjennomslag for norske interesser.

Et aktuelt eksempel er arbeidet for å sikre Norge en plass i FNs sikkerhetsråd i 2021. I avstemmingen teller alle lands stemmer likt. De fleste er utviklingsland, og bistand kan bidra til at flere land ser positivt på Norges kandidatur.

Bistand kan altså brukes til å oppnå flere mål på en gang – såfremt dette er avklart med Stortinget som bevilger midlene. Men det vil oftest gjøre bistanden mindre effektiv. For det er sjelden slik at bistand for å fremme norske interesser, også er den best mulige bruk av bistand for å fremme utvikling. Det gir et dilemma for organisasjonen. UDs hovedoppgave er selvsagt å tjene norske interesser, og må derfor balansere mellom bistandens hovedmål og organisasjonens hovedmål.

Forutsetningene for å håndtere slike dilemmaer svekkes av at alle avdelinger har omtrent samme mandat når det gjelder å balansere disse to politikkområdene. De kunne vært enklere håndtert om én avdeling hadde hatt et rendyrket mandat til å representere de utviklingspolitiske hensyn i interne beslutningsprosesser og overfor toppledelsen.

Dagens organisering gir også dårlige forutsetninger for å utvikle riktig kompetanse for utviklingspolitikk. Den ideelle diplomat kan «litt om alt», og UD har tradisjon for å utdanne generalister via Aspirantkurset. Utviklingspolitikken krever derimot spisskompetanse og dybdeinnsikt.

Når alle avdelinger jobber med både utviklings- og utenrikspolitikk, blir det kompetanse på «litt om alt» som foretrekkes, og om rekruttering skjer gjennom Aspirantkurset, er det lite rom for å ansette spesialister.

Riktignok har Norad spisskompetanse, men det hjelper lite om den ikke tas i bruk i UDs strategiske arbeid. Arbeidsfordelingen mellom UD og Norad gir dårlig utnyttelse av kompetanse. Det er en avgjørende hindring i arbeidet for mer effektiv, kunnskapsbasert forvaltning av utviklingspolitikk.

I Civita-notatet tar jeg derfor til orde for en radikal omlegging av hvordan utviklingspolitikken er organisert. Andre giverland har valgt ulike organisasjonsmodeller, og de fleste vil være bedre enn dagens ordning.

Det kan bety at fagdirektoratet styrkes og får et mer overordnet ansvar, som i Sverige. Man kan også etablere et eget bistandsdepartement, som i Storbritannia og Tyskland. Det trenger ikke bety mer byråkrati, bare omorganisering av ressurser i UD og Norad til to mer strømlinjeformede organisasjoner som antakelig kan bruke ressurser mer effektivt.

Man kan også legge ansvaret til UD, men da til en egen enhet med overordnet ansvar og tydelig mandat. Den må i så fall ha en langsiktig tidshorisont som gjør det mulig å rekruttere og bygge opp riktig kompetanse. Aspirantkurset i sin nåværende form er uegnet til dette.

Ved en slik løsning blir det ekstra viktig å sikre muligheten til å holde departementet ansvarlig gjennom blant annet reelt uavhengige evalueringer. Vi kan også se for oss at ansvaret fordeles over flere departementer, som disponerer faglig spisskompetanse i de ulike sektorene involvert i bistand.

Med en krevende utenrikspolitisk agenda og utstrakt reisevirksomhet er det krevende for utenriksminister Ine Eriksen Søreide å håndtere særlig mange av utviklingspolitikkens dilemmaer. Derfor må hun sørge for å rigge organisasjonen på en slik måte at de håndteres godt i embetsverket. Om hun finner en varig løsning på de organisatoriske utfordringene, vil det kanskje være det beste bidraget hun kan gi til norsk utviklingspolitikk på sin vakt.

I første omgang kan hun imidlertid få hjelp av sin sjef til et relativt enkelt og effektivt organisatorisk grep. I kjølvannet av regjeringsforhandlingene, uansett utfall, er det ventet at Erna Solberg vil revurdere regjeringskabalen. En egen utviklingsminister er en lavthengende frukt. Det vil ikke være nok, for de nevnte utfordringene fantes også i de periodene UD hadde utviklingsminister. Men det vil bidra til å løse mange av utfordringene på kort sikt, og muliggjøre tilstrekkelig politisk oppmerksomhet på arbeidet for en mer varig løsning.

Artikkelen er publisert hos Minerva 12.1.18. Se også:

https://www.civita.no/publikasjon/bedre-organisert-utviklingspolitikk

Publisert: 23. juni 2023