Finn på siden

Byråkrati, bøker, dokumenter, mann som leser, stabler med bøker — iStockphoto.com

Har det statlige byråkratiet vokst?

Er det en myte at det statlige byråkratiet bare vokser? Dette notatet ser på utviklingen av det statlige byråkratiet de siste årene.

Mats A. Skogheim Kirkebirkeland

Publisert: 21. desember 2023

Notat_36_2023_Har det statlige byråkratiet vokst pdf · 2 MB

Innledning

Mange partier har lovet å redusere byråkratiet.

I Solberg-regjeringens politiske plattform het det at «Regjeringen vil skape en enklere hverdag for folk flest gjennom forenkling av lover og regler og fjerning av unødvendige og særnorske forbud og påbud. Samfunnet må bli mindre byråkratisk». Videre ville regjeringen «Gjennomgå strukturen i departementene og direktoratene med sikte på å forenkle og avbyråkratisere».¹

Daværende næringsminister Monica Mæland (H) og kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner (H) ba om innspill fra statens byråkrater om hvordan de kunne redusere byråkratiet og fikk inn rundt 1200 forslag til å fjerne unødvendig byråkrati som påfører Norge milliarder av kroner i kostnader. På listen stod blant annet forslag om å avskaffe ulike forskrifter og lover, samt innspill om å kvitte seg med dårlige IT-løsninger.²

Partiene i Støre-regjeringen, særlig Senterpartiet, har også ønsket å kutte i byråkratiet. I Senterpartiets alternative statsbudsjett for 2021 hadde de 84 poster med foreslåtte innsparinger på til sammen 1,9 milliarder kroner. Etter at partiet kom i regjering, ble rett under 100 millioner kroner foreslått som kutt i det reviderte statsbudsjettet for 2022 og i forslaget til statsbudsjett for 2023, ifølge Nettavisen.³

Dette notatet skal undersøke hvorvidt de ulike regjeringene har evnet å kutte i det statlige byråkratiet.

Notatet vil også se på hvilke områder av byråkratiet som har vokst mest og minst, samt sammenligne veksten i byråkratiet med andre områder i offentlig og privat sektor.

Ellers er det viktig å understreke at dette notatet ikke vil gå nærmere inn på årsakene bak utviklingen i det statlige byråkratiet. Dette vil, avhengig av funnene i dette notatet, eventuelt bli et arbeid som blir fulgt opp og undersøkt på et senere tidspunkt.

Begrep og metode

Byråkrati er et vidt begrep om institusjoner som finnes både i offentlig og privat sektor. I både sivilsamfunnsorganisasjoner og privat næringsliv finnes det sentraliserte administrasjoner som organiserer informasjon og fordeler ressurser i virksomheten. Men de fleste benytter og forbinder «byråkratiet» med offentlig sektor og offentlig forvaltning. Byråkratiet er den politiske ledelsens sentrale maktmiddel, som setter de beslutningene som politikerne vedtar, ut i livet.⁴

De fleste ansatte i offentlige sykehus, offentlige skoler eller et offentlig teater arbeider med virksomhetens primære tjenesteproduksjon. Altså helsetjenester, undervisning og teateroppsetninger. De er ikke byråkrater. Men også i disse offentlige virksomhetene vil det være behov for en administrasjon som ikke bidrar til den primære tjeneste-produksjonen. Eksempler på dette er ledelse, regnskapsmedarbeidere, jurister, sekretærer og personer som ivaretar andre støttefunksjoner.

Denne delen av offentlig sektor har fått en del kritikk. Vekst i byråkrati, ledelse og administrasjonsoppgaver, samt innføringen av mål- og resultatstyring, også ofte feilaktig omtalt som «New Public Management», i mange offentlige virksomheter fra 1990-tallet, er ofte oppe til debatt. Selv om denne kritikken er interessant, vil jeg i dette notatet, blant annet for å avgrense arbeidet, ikke gå nærmere inn på denne delen av offentlig sektor. Dette notatet skal derfor kun undersøke byråkrativeksten i den statlige sentralforvaltningen.

Sentralforvaltningen

Ifølge Store Norske Leksikon (SNL) er statsforvaltningen «det administrative apparatet som under regjeringens ledelse har som oppgave å forberede og iverksette de vedtakene som fattes av Stortinget og regjeringen», og som inndeles inn i to hovedgrupper: departementer og direktorater.⁵

Departementer

Departementenes arbeidsoppgaver er mange. De viktigste oppgavene er å fungere som sekretariater for den politiske ledelsen (statsråden). Dette innebærer blant annet å ha ansvar for saksforberedelse i forbindelse med statsbudsjettet, nasjonalbudsjettet og lovforslag, samt å ha hovedansvar for iverksettelsen av den politikken som vedtas av Stortinget og regjeringen. Departementene har også ansvar for klage- og kontrollfunksjoner for både innbyggerne og andre deler av offentlig sektor.⁶

Mange departementer velger å organisere deler av disse nevnte oppgavene til direktorater og statlige tilsynsorganer, som er egne organer, men som er underlagt departementene.

Direktorater og statlige tilsynsorganer

Direktorater er de største delene av den sentrale forvaltningen og har ofte et forvaltningsansvar for et avgrenset fag- og oppgaveområde.

Direktoratene opererer med ulik grad av uavhengighet fra departementene. Noen direktorater står i samme stilling som et departement og kan bare ta avgjørelser på statsrådens vegne,
mens andre direktorater opererer mer eller mindre selvstendig og på eget ansvar. Statlige tilsyn, som for eksempel Arbeidstilsynet, Datatilsynet, Barneombudet med flere, opererer i særlig grad med en uavhengighet fra departementene.

Mange direktorater har i dag også fått et hovedansvar for iverksetting av statens politikk, mens departementene i større grad fungerer som sekretariater for den politiske ledelsen. Noen direktorater har også ansvaret for den direkte tjenesteytingen til befolkningen, som for eksempel NAV og Husbanken.⁷

Siden begrepet «direktorat» brukes om nokså ulike organisasjoner, og mange av direktoratene har direkte «tjenesteproduksjon», kan man ikke sette direkte likhetstegn mellom ressurser brukt i statlige direktorater og statlig «byråkrati». Den eventuelle veksten i ressurser brukt i direktoratene, samlet sett eller hver for seg, betyr derfor ikke nødvendigvis at «byråkratiet» har økt. For eksempel kan økte ressurser til et direktorat ha gått til økt statlig direkte «tjenesteyting» til befolkningen innenfor det enkelte direktoratet.

Videre er det også vanskelig å skille klart mellom hva som er «tjenesteproduksjon» eller «tjenesteyting» for befolkningen og hva som er statlig «byråkrati», som jo også ofte er en slags tjeneste – både direkte og indirekte – som innbyggerne og befolkningen forbruker.

Likevel er ressurser brukt i de statlige direktoratene det nærmeste man kommer et mål på det som i offentligheten omtales som statlig «byråkrati».

Metode

Dette notatet forsøker å kartlegge utviklingen i byråkratiet i sentralforvaltningen. Hvilke deler av sentralforvaltningen har hatt mest og minst vekst?

Vekst i byråkratiet kan ha mange årsaker. Men som allerede nevnt vil ikke dette notatet i særlig grad diskutere og forklare årsakene bak den eventuelle veksten i byråkratiet.

Funnene i dette notatet vil kun fremstå på bruttonivå, i betydningen vekst i omfanget av ressurser brukt. Dette kan fremstå noe skjevt, fordi dette bruttotallet ikke nødvendigvis korrigerer for økt oppgavemengde.

Internasjonal forskning på land i OECD-området finner for eksempel en kraftig vekst i mengden av politiske vedtak og målsetninger, samtidig som det har vært en reduksjon i kapasiteten til å implementere denne politikken.⁸

Altså forteller funnene i dette notatet lite om utviklingen i effektiviteten og produktiviteten innenfor byråkratiet.

Det finnes ulike måter å måle veksten i byråkratiet på. Dette notatet vil i hovedsak gjennomgå antall årsverk. Dette er en målemetode som har fordeler, men også svakheter.

Årsverk er et godt mål for ressurser brukt i arbeidskraftintensive virksomheter. Årsverk er også et relativt konstant mål, som kan benyttes over lengre tidsperioder, og som er godt egnet for sammenligninger med andre sektorer.

En svakhet ved å benytte årsverk er at antall timeverk innenfor hvert enkelt årsverk har endret seg noe over tid, samt at antallet timeverk innenfor hvert årsverk kan være ulikt innenfor ulike sektorer og næringer. Det er også få virksomheter som oppgir antall timeverk som et mål for ressursutnyttelse. Derfor er årsverk en bedre metode for å måle alternativnytten og -kostnaden for arbeidskraftressurser, enn timeverk er.

En mulig feilkilde ved å benytte seg av årsverk som målemetode, er at innleie av eksterne arbeidskraftressurser ikke blir fanget opp i tallgrunnlaget. Vekst innen innleie av konsulenter i offentlig og statlig sektor har fått mye politisk oppmerksomhet de siste årene, og flere partier har ønsket å redusere bruken av eksterne konsulenter.

Dette notatet har ikke sett på omfanget av og eventuell vekst innen ekstern innleie av arbeidskraftressurser i de undersøkte statlige virksomhetene, noe som innebærer at det kan være mye «skjult» vekst i statlig byråkrati som ikke er fanget opp i statistikken. Det samme vil
gjelde for de virksomhetene som har hatt nedgang i antall årsverk.

Å undersøke veksten i antall statlige årsverk isolert sett gir liten verdi, dersom man ikke sammenligner den med veksten i øvrige sektorer. I notatet er veksten i antall statlige årsverk sammenlignet med tilsvarende vekst i antall årsverk innen offentlig sektor generelt, men også innen privat sektor.

En annen feilkilde ved å benytte årsverk som målemetode på ressurser og byråkrativekst, er – som allerede nevnt – at det ikke nødvendigvis forteller noe om effektivitet eller produktivitet som også korrigerer for endret oppgavefordeling, oppsplitting og sammenslåinger mellom direktorater, departementer og andre statlige institusjoner.

Hypotetisk kan man for eksempel tenke seg et direktorat som over en tidsperiode har fått en dobling i oppgavemengde, men hvor antall årsverk kun har økt med 50 prosent. Med dette eksempelet vil den valgte målemetoden vise at det har vært en vekst i byråkratiet på 50 prosent, men metoden vil ikke fange opp at produktiviteten per årsverk har økt enda mer.

I notatet er det forsøkt å opplyse om eventuelle endringer i oppgavefordelinger i sentralforvaltningen. Men dette arbeidet er ikke gjort systematisk, noe som innebærer at det trolig er oppgavefor-flyttinger mellom de ulike statlige institusjonene som ikke er fanget opp.

Antall departementer og direktorater

Norges sentraladministrasjon er i dag, under Støre-regjeringen, inndelt i 16 departementer, inkludert Statsministerens kontor. Dette er en nedgang fra Solberg-regjeringen, som hadde 18 departementer. Siden 1990-tallet har antall departementer ligget på mellom 16 og 18.⁹

Gjennom historien har det vært en betydelig økning i antall departementer. I 1814 var det seks departementer, i 1884 var det syv og i 1947 var antall departementer tolv.¹⁰

Antallet direktorater har hatt en viss økning de siste årene. I perioden 2002 til 2015 lå antallet direktorater på mellom 62 og 65. Etter 2015 har antallet økt, med en topp på 73 i 2021, mens det i dag er 72 direktorater.

Det er likevel færre direktorater i dag enn på 1990-tallet. Toppunktet var 81 direktorater i 1992.

Store Norske Leksikon skriver at nedgangen i denne perioden skyldes «et ønske om å skille sterkere mellom statlig myndighetsutøvelse og statlig tjenesteyting og forretningsdrift», som blant annet førte «til at institusjoner som NRK, Telenor og NSB er blitt fristilt fra den statlige forvaltningen som selvstendig organisasjoner – men fortsatt [delvis] eiet av staten.» Dette gjelder, som allerede nevnt over, også helseforetakene, som i dag er organisert som statsforetak.

Graf 1: Antall departementer og direktorater fra 1992 til 2023. Kilde: DFØ

Selv om utviklingen i antall departementer og direktorater gir en viss pekepinn på omfanget av byråkrati i sentralforvaltningen, er det ikke tilstrekkelig for å konkludere. Regjeringer vil ofte dele opp og slå sammen eksisterende departementer, uten at dette nødvendigvis medfører flere ansatte.

Antall ansatte i sentralforvaltningen og staten – statistikk fra DFØ
Direktoratet for forvalting og økonomistyring (DFØ) gjennomfører en årlig kartlegging av antall ansatte i stats- og sentralforvaltningen.

I DFØs nyeste rapport kommer det frem at Statsforvaltningen hadde 170.383 arbeidsforhold i 2021. Veksten i arbeidsforhold i 2021 var på 3,3 prosent (inkludert omorganiseringer). Til sammenligning var sysselsettingsveksten i Norge på 3 prosent i samme periode. Samtidig påpeker DFØ at deler av veksten kom som følge av en økning av midlertidige stillinger i forbindelse med pandemien.¹¹

Dersom man ser det over noen flere år, skriver DFØ at «sysselsettingsveksten i statsforvaltningen er tilnærmet lik den generelle sysselsettingsveksten», noe som også kan leses av grafen under.

Graf 2: Utviklingen i antall arbeidsforhold i statsforvaltningen sammenlignet med den generelle sysselsettingsveksten i Norge, fra 2016–2021. Kilde: DFØ-notat 2023:2

De aller fleste ansatte i statsforvaltningen har arbeidsforhold tilknyttet direktoratene. Det er også blant direktoratene at veksten i antall arbeidsforhold har kommet de siste årene. Antall arbeids-
forhold i departementene har hatt en jevn årlig nedgang siden 2016, mens direktoratene (underliggende virksomheter) har fått flere arbeidsforhold.

Graf 3: Antall arbeidsforhold i statsforvaltningen fra 2016 til 2021, fordelt på departementer og underliggende virksomhet. Kilde: DFØ-notat 2023:2

At departementene har relativt få ansatte, sammenlignet med mange andre virksomheter, bekreftes også av historiske data. Store Norske Leksikon opplyser at antall ansatte i departementene var cirka 2000 i 1947, cirka 3500 i 1990 og cirka 5000 i 2006. Altså har det aldri vært
et stort statlig byråkrati i departementene. Siden midten av 2000-tallet har det faktisk vært en nedgang på rundt 500 ansatte i departementene. Men det betyr ikke nødvendigvis at det har vært en nedgang i den statlige forvaltningen. For å vurdere det, må man også inkludere direktoratene.

Statistikk fra SST

FØ har kun ført statistikk over ansatte i statsforvaltningen siden 2016. En årsak til dette er trolig etableringen av A-ordningen i 2015, hvor innsamling av lønnsopplysninger for alle ansatte ble samordnet og hjemlet i A-opplysningsloven. Fra samme tidspunkt opphørte videre drift av Statens sentrale tjenestemannsregister (SST).¹²

For statistikk lenger tilbake i tid henviser DFØ til forvaltningsdatabasen til Sikt (Kunnskapssektorens tjenesteleverandør), som har statistikk om antall statsansatte i perioden 1980 til 2014, samt Statistisk sentralbyrå.

Statistikken fra Sikt, som igjen har hentet og lagret data fra SST, omhandler kun statsansatte, og skiller derfor ikke mellom ansatte i sentralforvaltningen (departementer og direktorater) og andre statsansatte i Stortinget, domstolene og Sametinget. Men ettersom statsansatte i de tre nevnte virksomhetene utgjorde under én prosent av alle statsansatte i 2021, vil statistikken under likevel gi en god pekepinn over utviklingen i antall ansatte i sentralforvaltningen i perioden som er undersøkt.¹³

Graf 4: Antall statsansatte per år fra 1980 til 2014. Kilde: Forvaltningsdatabasen til Sikt.

Graf 5: Antall årsverk i staten per år fra 1980 til 2014. Kilde: Forvaltningsdatabasen til Sikt.

Som man kan lese av grafene over, har det vært en markant nedgang i antall statlige arbeidsforhold og årsverk siden 1980 og frem til 2000-tallet. Siden 2008 og frem til i dag har det dog vært en liten økning.
Det bør bemerkes at statistikken over ikke er justert for eventuelle endringer av funksjonene til det som var tidligere direktorater, tilsyn og statlige virksomheter, og som i dag er organisert som statsforetak og/eller har fått nye funksjoner som ikke lenger blir definert som statlige
oppgaver. For eksempel ble Televerket omgjort til statsselskapet Telenor i 1994 og delprivatisert i år 2000, men som følge av endring av energilovverket i 1991, ble Statskraftverkene året etter delt i to selvstendige og uavhengige statsforetak.¹⁴

Statistikk fra SSB – årsverk

SSB fører også statistikk over årsverk i offentlig sektor, som inkluderer årsverk i både stats-forvaltningen og kommuneforvaltningen.

Med kommuneforvaltningen mener SSB virksomheter som i hovedsak kontrolleres og finansieres av kommunale myndigheter (som igjen får mye av grunnlaget for finansieringen fra stats-forvaltningen) og som i liten eller ingen grad er markedsrettet. Både kommuner og fylkeskommunene er inkludert i kategorien «kommuneforvaltning» i grafen under, som viser sysselsatte årsverk i perioden 1970–2022 for de ulike sektorene.

Figur 6: Antall offentlig årsverk (i tusen årsverk) av alle årsverk i perioden 1970 til 2022. Kilde: SSB¹⁵

Som man kan lese av grafen over, har offentlig forvaltning en jevn vekst i sysselsatte årsverk, mens sysselsatte årsverk i privat sektor har en mer ujevn vekst. Dette er som forventet, ettersom privat sektor er mer utsatt for konjunktursvingninger i økonomien.Ellers er det verdt å bemerke at økningen av andelen statlige årsverk i 2002 skyldes at staten overtok ansvaret for sykehusene fra fylkeskommunene.

Når man fordeler veksten i årsverk på ulike regjeringer (se figuren under) finner man at den årlige sysselsettingsveksten ved rødgrønne regjeringer er høyere innenfor alle sektorer enn under borgerlige regjeringer. I gjennomsnitt vokser offentlig forvaltning med litt over 3000 flere årsverk under rødgrønne regjeringsperioder enn under borgerlige. Til gjengjeld er veksten i antall årsverk i privat sektor nesten 7000 høyere under rødgrønne regjeringer enn under borgerlige regjeringer. Dette innebærer at det er vanskelig å konkludere entydig om hvorvidt veksten i offentlig forvaltning avhenger av regjeringens farge eller ikke, ettersom veksten i offentlig sektor er noe avhengig av vekst i skatteinntekter, som ofte er påvirket av konjunkturer og den
økonomiske veksten – som igjen påvirker sysselsettingsveksten i privat sektor.

Sagt på en annen måte: Den høyere sysselsettingsveksten i offentlig sektor ved rødgrønne regjeringer kan trolig (også) forklares med økte skatteinntekter fra privat sektor.

Tabell 7: Gj.sn. årlig vekst i årsverk (i tusen årsverk) etter ulike regjeringer. Sentrums-regjeringer er definert som borgerlige regjeringer. Videre er hvert år fordelt etter regjering per 31.12. Dette innebærer for eksempel at 2021 er fordelt på Solberg-regjeringen osv. Det betyr blant annet at flytting av sykehussektoren fra fylkene til staten i 2002 er fordelt på borgerlig regjering. Data fordelt mellom kommunal og statlig forvalting påvirkes mye av denne flyttingen. Kilde: SSB-tabell 09174.

Dersom man ser på sysselsettingsandeler fordelt på de ulike sektorene under samme tidsperiode (se figur under), finner man at andelen sysselsatte, målt som årsverk, innen offentlig forvaltning har vært stabil på rundt 30 prosent fra rundt 1990 og frem til i dag.

Figur 8: Andel av total sysselsetting i årsverk for perioden 1970 til 2022. Kilde: SSB-tabell 09174.

Den aktuelle SSB-tabellen for sysselsetting som er brukt over, skiller ikke mellom det som typisk regnes for «byråkrati» innen offentlig forvaltning, og det som regnes som offentlig tjeneste-produksjon. En viktig årsak til at sysselsettingen innen «offentlig forvaltning» har økt, er at for eksempel «helse- og omsorgstjenester», men også «undervisning», som begge i all hovedsak er produsert av offentlige aktører, har økt fra henholdsvis 7,5 og 6,5 prosent av sysselsettingen i 1970 til rundt 21 og 8,5 prosent av sysselsettingen i 2022 (se figur under).

Figur 9: Andel av total sysselsetting i årsverk for «undervisning» og «helse og omsorgstjenester» for perioden 1970 til 2022. Kilde: SSB-tabell 09174

Det nærmeste definisjonen på «byråkrati» i SSBs ulike tabeller er tabell 09174 «offentlig administrasjon og forsvar», men som vist i figuren under, har andelen årsverk innen denne kategorien falt fra rundt 10 prosent av den totale sysselsettingen i 1970, med en topp på over
12 prosent i 1992, til rundt 8 prosent på 2000-tallet og frem til i dag.

Figur 10: Andel av total sysselsetting i årsverk for «offentlig administrasjon og forsvar». Kilde: SSB-tabell 09174

Mye av nedgangen i denne kategorien kommer som følge av synkende sysselsetting innen Forsvaret. Andelen sysselsatte årsverk innen offentlig administrasjon har vært relativt stabil på rundt 7 prosent siden midten av 2000-tallet og frem til i dag.

I en SSB-artikkel fra 2014 som undersøkte offentlig sektors størrelse i 1970–2013 kommer det frem en del momenter som det er viktig å hensynta når man vurderer bruk av sysselsatte årsverk som målemetode.¹⁶

SSB-statistikken som er benyttet over, er data om årsverk, hentet fra nasjonalregnskapets tall for årsverk. Men i artikkelen har SSB også sett på utviklingen innen offentlig forvaltning for timeverk og som andel av fastlands-BNP i perioden 1970–2013.

Da finner SSB at antall årsverk innen offentlig forvaltning økte med 175 prosent i perioden 1970–2013, mens antallet timeverk kun økte med 117 prosent. Dette skyldes at arbeidsdagene var flere og lengre i 1970 enn i 2013.

Andelen timeverk innen offentlig forvaltning var også mindre enn andelen offentlige årsverk, både i 1970 (henholdsvis 15,6 og 16,7 prosent) og i 2013 (26,6 og 28,8 prosent). Forskjellen skyldes at heltidsstillinger i offentlig forvaltning består av færre timer per år enn i privat sektor.

SSB finner videre at offentlig forvaltnings andel av fastlands-BNP økte fra 14,7 prosent i 1970 til 24,1 prosent i 2013. SSB begrunner forskjellen mellom andelen av offentlig forvaltning, målt som andel av BNP, sammenlignet med andelen av totale årsverk og timeverk, med at virksomheter i privat sektor i gjennomsnitt er mer kapitalintensive, mens virksomheter i offentlig sektor er mer arbeidsintensive.

Når SSB ser på utviklingen i offentlig forvaltnings andel fra 1970 til 2013, finner de at de tre målemetodene gir relativt like resultater. Årsverkenes andel økte med 72,4 prosent, andelen av timeverk med 70,5 prosent, og andelen av bruttoprodukt økte med 63,5 prosent. Videre gir de tre målemetodene også et nesten identisk bilde av hvordan statsforvaltningen og kommune-forvaltningen utviklet seg i perioden, inkludert den store økningen i statsforvaltningen og tilsvarende reduksjon i kommuneforvaltningen i 2002, da de fylkeskommunale sykehusene ble overført til statsforvaltningen.

Ved å bruke timeverk, fremfor årsverk, reduseres offentlig sektors ulike andeler noe, selv om trenden er den samme. I dette notatet er det likevel gjennomgående brukt årsverk. Dette begrunnes med at årsverk er en bedre metode for å måle alternativnytten av arbeidskraftressurser enn alternativnytten for timeverk.

Reduksjon i departementene og vekst i direktoratene

Dette notatet undersøker spesifikt byråkrativeksten i den statlige forvaltningen. Men å finne data om antall årsverk innenfor den statlige forvaltningen, over en lengre tidsperiode (flere tiår), har vist seg å være noe vanskelig.

SSB har riktignok en avsluttet tabell for perioden 2006 til 2013, som blant annet angir «avtalte årsverk eksklusive lange fravær», og gir en viss innsikt om dette, blant annet sysselsettingsvekst fordelt på enkelte departementer og direktorater, samt ulike kategorier innen statlig forvaltning. Men ved å kombinere denne SSB-statistikken med de siste tilgjengelige tall fra DFØ kan man få en viss innsikt i utviklingen i ulike deler av sentralforvaltningen i perioden 2006 til 2022.¹⁷

I grafene under er statistikken for «antall avtalte årsverk» fra DFØ for året 2022, koblet med Statistisk sentralbyrås tabell 08335, som angir «årsverk eksklusive lange fravær» og SSBs tabell 09174 som angir «årsverk, heltidsekvivalenter, for lønnstakere og selvstendige» for årene 2006 og 2022 (med mindre et annet årstall er oppgitt). De tre ulike datakildene gjengir ikke statistikk – om årsverk helt likt, men de tre nevnte gjengir data over antall årsverk så likt som det mulig å finne fra SSB og DFØ.¹⁸

Departementene

Tabell 11: Vekst i årsverk i for departementene i perioden 2006 og 2022. Kilde: SSB-tabell 08335, 09174 og DFØ.

Som man kan lese av figur 20 har departementene hatt en samlet vekst på omtrent 15 prosent i perioden 2006 til 2022. Dette er en betydelig lavere vekst enn den generelle sysselsettingsveksten (Alle næringer), offentlig forvaltning generelt, statsforvaltningen og privat sektor.

Kun Forsvarsdepartementet, Kommunal- og moderniserings-departementet og Nærings- og fiskeridepartementet har hatt en høyere vekst enn de nevnte sektorene, mens Arbeids- og inkluderings-
departementet og Landbruks- og matdepartementet skiller seg ut med en negativ vekst i antall årsverk.

Ellers er det viktig å påpeke at statistikken ikke er justert for eventuelle endrede oppgavefordelinger mellom de ulike departementene. Dette har særlig betydning for fagområdene inkludering og likestilling som har vært organisert under ulike departementer i perioden.

Arbeid og inkludering

Tabell 12: Vekst i årsverk innen uvalgte virksomheter innenfor fagområde arbeid og inkludering i perioden 2006 og 2022. Kilde: SSB-tabell 08335, 09174 og DFØ.

Det er kun Arbeidstilsynet og Statens pensjonskasse som skiller seg ut ved å ha en høyere vekst enn de ulike sektorene for øvrig, mens NAV og Petroleumstilsynet, som tidligere har vært underlagt Olje- og energidepartementets ansvarsområde, har hatt en lavere vekst enn offentlig forvaltning og statsforvaltningen.

Barn og familie

Tabell 13: Vekst i årsverk innen uvalgte virksomheter innenfor fagområdet barn og familie i perioden 2006 og 2022. Kilde: SSB-tabell 08335, 09174 og DFØ.

Fagområdet «barn og familie» er ett av få eksempler i den statlige forvaltningen som har hatt en lavere vekst innen årsverk enn øvrige sektorer i perioden 2006 til 2022. En mulig feilkilde innen
dette fagområdet er dog at oppgaver har blitt flyttet mellom ulike departementsområder. For eksempel innen likestilling og barnevern. Barneombudet og Forbrukertilsynet (Forbrukerombudet før 2018), med henholdsvis 18 og 140 årsverk i 2022, er heller ikke inkludert i figur 22, ettersom SSB ikke hadde spesifikk statistikk over årsverk ved disse to underliggende virksomhetene fra årene 2006 til 2013.

Finans

Tabell 14: Vekst i årsverk innen uvalgte virksomheter innenfor fagområdet finans i perioden 2006 og 2022. Kilde: SSB-tabell 08335, 09174 og DFØ.

Innen fagområdet finans er det et mer blandet bilde. Både Finansdepartementet og Skatteetaten, kjent for å ligge langt fremme mht. digitalisering, har hatt lavere vekst enn øvrige sektorer, mens SSB og Tolletaten har hatt en negativ vekst i antall årsverk i perioden. Særlig DFØ, som fikk overført fagområdet offentlig anskaffelser fra Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) i 2020, men også Finanstilsynet, har derimot hatt en mye høyere vekst enn øvrige sektorer.¹⁹

Forsvaret

Tabell 15: Vekst i årsverk innen uvalgte virksomheter innenfor fagområdet forsvar i perioden 2006 og 2022. Kilde: SSB-tabell 08335, 09174 og DFØ.

Når det kommer til fagområdet forsvar, ser man at veksten i perioden 2006 til 2022 ligger på omtrent samme nivåer som øvrige sektorer. Men Forsvarsdepartementet skiller seg ut ved å ha en høyere vekst enn statlig forvaltning, samt øvrige departementer. Ellers er det verdt å bemerke
at Forsvarsmateriell, som ble skilt ut fra Forsvaret som en egen etat i 2016 og som hadde 1475 årsverk i 2022, er inkludert i tallene for Forsvaret.

Helse og omsorg

Tabell 16: Vekst i årsverk innen uvalgte virksomheter innenfor fagområdet helse og omsorg i perioden 2006 og 2022. Kilde: SSB-tabell 08335, 09174 og DFØ.

Fagområdet helse og omsorg er ett av de fagområdene som har hatt høyest vekst i perioden 2006 til 2022. Riktignok er veksten i Helse- og omsorgsdepartementet moderat, samt at Helfo (tidligere Helseøkonomiforvaltningen) har hatt en negativ vekst for perioden, men for de øvrige underliggende virksomhetene, som for eksempel Helsedirektoratet og Statens legemiddelverk, har det vært en betydelig høyere vekst enn i øvrige sektorer.

Men hvordan Covid-19-pandemien har påvirket veksten i antall årsverk, særlig innen Helse-direktoratet og Folkehelseinstituttet, som fikk ekstra og midlertidige midler under pandemien, men som nå som pandemien er over, må redusere antallet årsverk etter kutt i budsjettene, er ikke
undersøkt nærmere i tallene.²⁰

Ellers er det verdt å bemerke at Nasjonalt klageorgan for helsetjenester, som ble opprettet i 2016 og hadde 158 årsverk i 2022, tidligere var underlagt Helse- og omsorgsdepartementet. Dersom man inkluderer disse årsverkene inn under Helse- og omsorgsdepartementet, vil veksten øke fra 18 prosent til 187 prosent i perioden.

Det samme gjelder for Direktoratet for E-helse, som også ble opprettet i 2016 og hadde 221 årsverk i 2022, og tidligere var en del av Helsedirektoratet. Inkluderer man disse årsverkene vil veksten i Helsedirektoratet øke fra 58,7 prosent til 108,3 prosent.

Andre underliggende etater innen helse og omsorg, som Bioteknologirådet (8 årsverk), Norsk pasientskadeerstatning (162 årsverk) og Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenester (UKOM) (24 årsverk), er ikke inkludert i figur 25. Til sammen hadde disse seks underliggende etatene 194 årsverk i 2022. I 2006 hadde SSB-kategorien «Annet i helsetjenester ellers» 162 årsverk.

Justis og beredskap

Tabell 17: Vekst i årsverk innen uvalgte virksomheter innenfor fagområdet Justis og beredskap i perioden 2006 og 2022. Kilde: SSB-tabell 08335, 09174 og DFØ.

Justis og beredskap har også hatt en høyere vekst enn øvrige sektorer i perioden 2006 til 2022. Dette gjelder særlig innen NSM samt innvandringsområdet, hvor UDI og UNE har hatt en høy
vekst i antall årsverk. Dette henger trolig sammen med betydelig høyere asyl- og flyktninge-innvandring i samme periode, særlig under den europeiske flyktningkrisen i 2015 og Russlands invasjon av Ukraina i 2022.

Videre er det verdt å bemerke at Politi- og lensmannsetaten og Kriminalitetsomsorgsdirektoratet har hatt en betydelig vekst i antall årsverk, samtidig som antallet lovbrudd, siktede og fengselsdommer har gått ned i samme periode.²¹

Det er også flere underliggende virksomheter innen justis og beredskap som ikke er inkludert i oversikten over årsverk i figur 26. Dette gjelder Generaladvokatembetet (7 årsverk), Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker (14 årsverk), Konfliktrådene (134 årsverk), Kontoret for voldsoffererstatning (28 årsverk), Riksadvokaten (205 årsverk), DFØ-kategorien «Sikkerhet og Beredskap (732 årsverk), Sivil Klarerings-myndighet (45 årsverk), Spesialenheten for politiårsaker (43 årsverk), Statens sivilrettsforvalting (74 årsverk), Sysselmesteren på Svalbard (53 årsverk) og Tilsynsrådet for advokatvirksomhet (15 årsverk).

De overnevnte virksomhetene og kategoriene hadde til sammen 1350 årsverk. I 2006 oppga SSB-kategorien «Annet i offentlig orden og trygghet ellers» å ha 287 årsverk, men hvilke underliggende virksomheter denne kategorien dekker kommer ikke frem.

Klima og miljø

Tabell 18: Vekst i årsverk innen uvalgte virksomheter innenfor fagområdet Klima og miljø i perioden 2006 og 2022. Kilde: SSB-tabell 08335, 09174 og DFØ.

Under fagområdet Klima og miljø er det særlig Miljødirektoratet som har opplevd en betydelig vekst i perioden 2006 og 2022, samt Norsk Polarinstitutt. Men ellers er veksten innen de resterende underliggende etatene innen Klima og miljø lavere enn veksten i øvrige sektorer.

Artsdatabanken (34 årsverk) og Norsk Kulturminnefond (18 årsverk) er ikke inkludert i figur 27. SSB oppga at kategorien «Annet i miljøvern» hadde 63 årsverk i 2013.

Kommunal og distrikt

Tabell 19: Vekst i årsverk innen uvalgte virksomheter innenfor fagområdet Kommunal og distrikt i perioden 2006 og 2022. Kilde: SSB-tabell 08335, 09174, DFØ, Statens Kartverk og Husbanken.²²

Fagområdet Kommunal og distrikt er trolig det område som har hatt høyest vekst i perioden 2006 til 2022. Kommunal- og distriktsdepartementet har for eksempel mer enn doblet antall årsverk i perioden. Dersom man inkluderer årsverk i Valgdirektoratet som ble skilt ut som et eget direktorat fra departementet i 2016, øker veksten enda mer.

Datatilsynet og Digitaliseringsdirektoratet har også mer enn doblet antall årsverk i perioden, mens DSS også har hatt en betydelig høyere vekst enn øvrige sektorer. Veksten i Statsbygg er omtrent lik veksten i Offentlig- og Statlig forvaltning, mens Statsforvalteren og Statens Kartverk har hatt lavere vekst enn privat sektor. Ellers skiller Husbanken seg ut med en betydelig nedgang i antall årsverk i perioden.

Kultur

Tabell 20: Vekst i årsverk innen uvalgte virksomheter innenfor fagområdet kultur og distrikt i perioden 2006 og 2022. Kilde: SSB-tabell 08335, 09174, DFØ.

Fagområdet Kultur har ikke hatt særlig høy vekst i perioden 2006 til 2022. Unntaket er Nasjonalbiblioteket, Norsk Kulturråd og Arkivverket. Ellers utmerker dette fagområdet seg med flere underliggende virksomheter, som for eksempel Medietilsynet, Norsk Filminstitutt og Riksteateret, som har hatt negativ eller svært liten vekst.

I kategorien Annet i kultur er Diskrimineringsnemda (20 årsverk), Kulturtanken – Den kulturelle skolesekken (42 årsverk), Kunst i Offentlige Rom (KORO) (23 årsverk), Likestillings- og Diskrimineringsombudet (40 årsverk), Lotteri- og Stiftelsestilsynet (82 årsverk) og Språkrådet (27 årsverk) slått sammen for året 2022. Men dette kan ikke direkte sammenlignes med SSB-kategorien «Annet i Kultur» for 2006.

Kunnskap

Tabell 21: Vekst i årsverk innen uvalgte virksomheter innenfor fagområdet Kunnskap i perioden 2006 og 2022. Kilde: SSB-tabell 08335, 09174, DFØ, Lånekassen og NOKUT.²³

Kunnskap er et annet fagområde som har hatt en stor vekst i perioden 2006 til 2022. Både Utdanningsdirektoratet, Norges Forskningsråd, NOKUT og IMDI har hatt en betydelig høyere vekst enn øvrige sektorer i samme periode. Men denne veksten må nok også sees i sammenheng med veksten i årsverk innen høyere utdannings-institusjoner og antall studenter, som også har vært høy i samme periode.

I 2022 var det 304.855 studenter ved norske høyere utdannings-institusjoner. Til sammenligning var det 211.229 studenter i 2006, noe som er en økning på 44,4 prosent. Altså har antall årsverk innen de høyere utdanningsinstitusjonene vært høyere enn veksten av studenter.²⁴

Antallet grunnskoleelever har derimot ikke hatt noen særlig vekst i perioden. I 2006 var det 620.933 grunnskoleelever mot 636.388 grunnskoleelever i 2022.²⁵

Ellers er det verdt å bemerke at antall årsverk i Kunnskaps-departementet nærmest har stått stille, mens antall årsverk ved Statens Lånekasse, som har ligget langt fremme med hensyn på digitalisering, har hatt en moderat vekst i perioden.

Til slutt finner man kategorien «Annet i andre kunnskapsinstitusjoner» som er benyttet av SSB, hvor det er registrert 222 årsverk. For året 2022 summerer øvrige underliggende institusjoner innen kunnskapsfeltet i DFØ-statistikk seg til 1045 årsverk. Blant disse er det særlig Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (399 årsverk), som ble opprettet i 2021, samt Statsped (581 årsverk) som bidrar til statistikken. Men antall årsverk innen denne kategorien for 2022 er
ikke direkte sammenlignet med antall årsverk i 2006, ettersom SSB ikke opplyser om hvilke underliggende etater som er inkludert i statistikken.

Landbruk og mat

Tabell 22: Vekst i årsverk innen uvalgte virksomheter innenfor fagområdet Landbruk og mat i perioden 2006 og 2022. Kilde: SSB-tabell 08335, 09174, DFØ.

Som man kan lese av figur 31 er fagområdet Landbruk og mat ett av få fagområder som har hatt lavere vekst enn øvrige sektorer i perioden 2006 og 2022. Landbruks- og matdepartementet har hatt en negativ vekst, mens Veterinærinstituttet, Mattilsynet og Norges Institutt for Bioøkonomi, som ble opprettet i 2015 etter sammenslåing av Bioforsk, Norsk institutt for skog og landskap og Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning, har hatt lav vekst. Landbruks-direktoratet er den underliggende virksomheten som har hatt høyest vekst innen landbruk og mat, men veksten er lavere enn øvrige sektorer for perioden.

Næring og fiskeri

Tabell 23: Vekst i årsverk innen uvalgte virksomheter innenfor fagområdet Næring og Fiskeri i perioden 2006 og 2022. Kilde: SSB-tabell 08335, 09174, DFØ

Nærings- og Fiskeridepartementet skiller seg ut blant departementene med en tilnærmet dobling av antall årsverk i perioden 2006 til 2022. Ellers er veksten i samtlige underliggende virksomheter innen fagområdet Næring og Fiskeri betydelige lavere enn øvrige sektorer. Unntaket er Havforskningsinstituttet.

Olje og energi

Tabell 24: Vekst i årsverk innen uvalgte virksomheter innenfor fagområdet Olje og Energi i perioden 2006 og 2022. Kilde: SSB-tabell 08335, 09174, DFØ.

Fagområdet Olje og Energi består kun av tre institusjoner. Olje- og Energidepartementet og Oljedirektoratet har hatt liten vekst i perioden 2006 til 2022, mens NVE skiller seg noe ut med en høyere vekst enn øvrige sektorer.

Samferdsel

Tabell 25: Vekst i årsverk innen uvalgte virksomheter innenfor fagområdet Samferdsel i perioden 2006 og 2022. Kilde: SSB-tabell 08335, 09174, DFØ og Bane NOR²⁶

Fagområdet skiller seg ut med en betydelig samlet nedgang i antall årsverk. Dette skyldes omgjøringen av store deler av Jernbanedirektoratet (tidligere Jernbaneverket) til statsforetaket Bane NOR. Men dersom antallet årsverk i Bane NOR inkluderes i den gjenværende virksomheten til Jernbanedirektoratet, har det samlet sett vært en vekst på samme nivå som privat sektor i perioden 2006 til 2022.

Ellers har de fleste statlige institusjonene innen fagområdet samferdsel hatt liten vekst i antall årsverk i perioden. Unntaket er Statens Jernbanetilsyn, men denne underliggende etaten har få årsverk sammenlignet med øvrige virksomheter innen samferdsel.

Utenriks

Tabell 26: Vekst i årsverk innen uvalgte virksomheter innenfor fagområdet Utenriks i perioden 2006 og 2022. Kilde: SSB-tabell 08335, 09174, DFØ

Fagområdet utenriks består kun av tre statlige institusjoner. Utenriksdepartementet er det departementet som har flest årsverk, men har likevel hatt en svært liten vekst i perioden 2006 til 2022. Norad har derimot hatt en vekst som ligger noe høyere enn både offentlig forvaltning og statsforvaltningen.

SSB-statistikk fra 2006 inneholdt kategorien «Annet i utenrikstjenesten», men denne er ikke nødvendigvis direkte sammenlignbar med Norsk Senter for utviklingssamarbeid (NOREC), som var den eneste øvrige institusjonen innen utenriks i SSB-statstiken fra 2022.

Sektorovergripende administrasjon

Tabell 27: Vekst i årsverk innen uvalgte virksomheter innenfor fagområdet Sektorovergripende administrasjon i perioden 2006 og 2022. Kilde: SSB-tabell 08335, 09174, DFØ

Den siste kategorien er såkalt sektorovergripende administrasjon. Innen denne kategorien er det liten eller negativ vekst i antall årsverk i perioden 2006 til 2022. Unntaket er Sametinget med underliggende etater som har hatt en god vekst i perioden.

Oppsummering og konklusjon

Fra 1970 til 2022 har andelen sysselsatte årsverk i privat sektor av alle sysselsatte sunket fra over 80 prosent til under 70 prosent, mens andelen sysselsatte årsverk i offentlig sektor har økt fra rundt 20 prosent til noe over 30 prosent. Hoveddelen av denne veksten i offentlig sysselsetting har vært innen helse- og omsorgstjenester.

Dersom man spesifikt ser på statlige årsverk, har andelen vært relativt stabil på 7 til 8 prosent fra 1980 frem til 2002, hvor antall statlige årsverk gikk opp til rundt 11 prosent som følge av at sykehusene ble flyttet fra fylkeskommunene til staten. Andelen statlige årsverk har deretter vært ganske stabil, på rundt 11–12 prosent, siden 2002 og frem til og med 2022.

Dette notatet skulle spesifikt undersøke veksten i det statlige byråkratiet, omtalt som den statlige forvaltningen, og som inkluderer departementene med underliggende virksomheter, samt andre statlige sektorovergripende virksomheter som blant andre Stortinget.

Min hypotese – basert på oppmerksomhet fra politikere og media – var at det statlige byråkratiet har økt de siste årene. Hypotesen stemmer ganske godt.

Fra 1970 til 2013 har andelen sysselsatte årsverk innen statlig forvaltning av totale årsverk økt fra 3,5 prosent til nesten 6 prosent. Veksten har i all hovedsak kommet i de underliggende etatene. Antall årsverk i departementene nådde en topp på midten av 2000-tallet og har falt frem til 2022.²⁷

Dersom man ser på de ulike statlige fagområdene, er det særlig helse og omsorg, kunnskap og kommunal og distrikt som skiller seg ut.

Innen helse og omsorg har fem av seks undersøkte underliggende virksomheter hatt en vekst på over 45 prosent i perioden 2006 til 2013. Det er godt over veksten innen sysselsatte årsverk i statlig forvaltning (30 prosent) og privat sektor (24 prosent) i samme periode.

Det samme gjelder for fagområdet kunnskap, hvor fire av fem underliggende etater har hatt en vekst som er høyere enn i statlig forvaltning. Inkludert blant disse finner man NOKUT og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), som begge har mer enn doblet antall årsverk i perioden 2006 til 2022.

Innen fagområdet kommunal og distrikt finner man også hele tre underliggende etater, i tillegg til kommunal- og distriktsdepartementet, som har mer enn doblet antall årsverk i samme periode.

I appendikset til dette notatet er alle departementer, underliggende virksomheter og andre statlige institusjoner sortert etter totalt antall årsverk i perioden 2006 til 2022. Der finner man hele 32 statlige institusjoner som har hatt en høyere vekst i sysselsatte årsverk enn statlig forvaltning generelt.

En mulig oppfølging av dette arbeidet ville vært å gå videre og dypere inn i enkelte av de underliggende statlige virksomhetene som har hatt en særskilt høy vekst i perioden. Da kunne man også undersøkt veksten innen andre parametere, som for eksempel lønnskostnader, budsjettmidler, konsulentkostnader med mer, og sammenlignet dette med andre aktuelle data og parametere innen den statlige virksomheten.

Civita er en liberal tankesmie, som gjennom sitt arbeid skal bidra til økt kunnskap og oppslutning om liberale verdier, institusjoner og løsninger, og fremme en samfunnsutvikling basert på respekt for individets frihet og personlige ansvar. Den enkeltes publikasjons forfatter(e) står for alle utredninger, konklusjoner og anbefalinger, og disse analysene deles ikke nødvendigvis av andre ansatte, ledelse, styre eller bidragsytere. Skulle feil eller mangler oppdages, ville vi sette stor pris på tilbakemeldinger, slik at vi kan rette opp eller justere.

Ta kontakt med forfatteren på [email protected] eller [email protected]

Appendiks 1:
Oversikt over statlige virksomheter sortert etter vekst innen årsvekst i perioden 2006 til 2022 finner du i PDF-versjonen av notatet:

Notat_36_2023_Har det statlige byråkratiet vokst pdf · 2 MB