Da Kina ble for lite for Kina

Hvorfor tidenes største infrastrukturprogram bør ledsages av sterkere multilaterale institusjoner.

Publisert: 5. september 2019

Kinas rolle og betydning i verdensøkonomien er fylt av paradokser. Det paradokset mange snakker om i dag er at kinesisk økonomi i løpet av de siste ti årene er blitt mindre avhengige av utlandet, samtidig som alle øvrige land i verden er blitt mer avhengige av Kina.

Det hele starter med Kinas svar på finanskrisen. Selv om retningen var keynesiansk, blir det misvisende å kalle den kinesiske motkonjunkturpolitikken opp etter den berømte engelske økonomen John Maynard Keynes. En av grunnene er ganske enkelt at de finans- og pengepolitiske stimulansetiltakene, som er anslått til 12,5 prosent av BNP i 2009, overgikk alt vi kjenner fra tidligere, i både omfang og styrke. En annen grunn er at stimulansetiltakene i stor grad var sentralt styrte, og handlet om en gigantisk innenlandsk infrastrukturutbygging som omfavnet alt fra veier, jernbane, og det meste som berører bolig- og byutvikling; fra vann og avløpsnettverk, til elektrisitet og høyhastighets internett.

Summen av alt dette er vel så interessant. Gigantutbyggingen ble finansiert av en styrt økning i kredittrammene til de store statsbankene, som dermed ble større enn de allerede var, nemlig «far too big to fail». Og de store låntagerne var de store statseide tungindustribedriftene, de såkalte SOE-ene. Kina fikk dermed en infrastrukturboom, statsbedriftene fikk en kjærkommen anledning til å vokse seg ut av kronisk svak lønnsomhet, og den økte kredittrisikoen ble konsentrert i den sentralt styrte statsbanksektoren. I denne prosessen ble også innenlandsk etterspørsel gradvis viktigere for vekst og sysselsetting, sammenlignet med tidligere, samtidig som Kinas størrelse i verdensøkonomien bidro sterkt til å få ny fart i verdensøkonomien. Det innledende paradokset er dermed forklart.

Men det er grenser, også i Kina, for hvor mye infrastruktur man kan investere i på kort tid, før man når et metningspunkt. Dette metningspunktet ble oppfattet som en ny alvorlig trussel av myndighetene, hvis legitimitet, i befolkningens øyne, er sterkt knyttet til regimets evne til å skape økonomisk vekst og en bedre levestandard for det brede lag av folket.

Svaret på denne trusselen ble lansert av Xi Jinping for seks år siden, i form av det såkalte «One Belt, One Road» (OBOR). Hva dette initiativet går ut på og hvor det står i dag er gitt en grundig og opplysende behandling i den ferske boken One Road, Many Dreams – China’s Bold Plan to Remake the Global Economy, forfattet av to statsvitere og en økonom tilknyttet York University i Toronto i Canada; Daniel Drache, A.T. Kingsmith og Duan Qi. Bokens store styrke er at den gir leseren et lett begripelig oversiktsbilde over det komplekse OBOR-initiativet. Det handler om tidenes største internasjonale infrastruktursatsing. Beløpsmessig snakker vi om et sted mellom 15 og 70 ganger størrelsen på den amerikanske Marshall-hjelpen etter andre verdenskrig, målt i dagens pengeverdi.

Den store visjonen er å skape fremtidens kommersielle transportkorridorer mellom Kina og Europa, til lands og til vanns, i den hensikt å gi handelen mellom Kina og Europa et langsiktig løft gjennom reduserte transport- og transaksjonskostnader for varer, tjenester og investeringer. Konseptet er å eksportere Kinas opparbeidede ekspertise på å utvikle, finansiere og levere komplette og integrerte infrastrukturprosjekter, gjennom et stort antall sammenhengende enkeltprosjekter i samarbeid med hvert enkelt land, fra Sørøst-Asia til Afrika, Eurasia og Europa.

På kommandohøydene av OBOR finner vi det spesielle kinesiske finans- og banksystemet, dominert av flere gigantiske statsbanker. Ifølge forfatterne kan arbeidsdelingen i OBOR-prosjektene kort oppsummeres slik: Kina leverer all arbeidskraft (hvis det trengs), all finansiering og prosjektledelse (alltid) og alle materialleveranser (obligatorisk) for alle høyhastighetstog og store infrastrukturprosjekter. Og de typiske materialleverandørene er de samme store statseide industribedriftene som ble støttet under finanskrisen, og som enkelte hevder kan stå for hele 50 prosent av Kinas BNP.

Det har ikke manglet på kritiske røster i Vesten rundt OBOR. Kritikken har både handlet om farene for å utvikle et avhengighetsforhold til Kina, og den store risikoen for feilinvesteringer. Fra kinesisk side fremheves gjerne den pragmatiske holdningen til å skreddersy hvert prosjekt og sikre tydelige ringvirkninger for økonomisk vekst og utvikling i de landene som deltar. Det har heller ikke manglet på kritikk fra samarbeidslandenes regjeringer, men disse er ifølge forfatterne stort sett løst ved en usedvanlig imøtekommende kinesisk holdning til reforhandlinger og innvilgelse av lempede tilbakebetalingsvilkår.

Ut fra hva vi vet i dag er det noen fakta det er vanskelig å omgå. For det første er OBOR allerede en realitet, og både antallet og omfanget av de vedtatte prosjektene er allerede så betydelig at det i dag kan sammenlignes med ti Marshall-planer, omsatt i nåverdi. Og omfanget øker jevnt, fra 30 deltagerland i 2013, til over 80 i dag, og med forventet ytterligere 30–40 land som nye deltagere i tiden fremover. Og, kanskje like viktig: Ingen land har til nå meldt seg ut av samarbeidet. OBOR er derfor ikke noe luftslott. Sannsynligheten er også stor for at OBOR vil bidra til å endre verdensøkonomien på en varig og irreversibel måte.

Det gjør noe med den økonomiske geografien når et stort antall transportnettverk til lands og til vanns, høyteknologiske kommunikasjonskabler, elektrisitetsnettverk, vannkraftanlegg og solenergiparker, gass- og oljerørledninger, vann-, avløps- og rensesystemer blir realisert i samarbeid med 110–120 ulike land. OBOR vil på denne måten integrere og binde sammen en rekke ulike land, på helt nye måter, og med Kina som dominerende drivkraft. Dette skjer samtidig som USA har abdisert sin vestlige lederrolle, gjennom å trekke seg stadig mer inn i seg selv, ledsaget av en serie krampaktige og konfliktfylte eksterne handlinger. Altså samtidig som USAs omdømme og soft power er redusert til et lavmål. Hvis forfatterne har rett, fremstår Kina i sammenlignende perspektiv som den eneste supermakten med en tydelig geostrategisk idé, med ambisjoner om å høste økt anerkjennelse og respekt.

Men det er et stort men som lurer i bakgrunnen: Alt det Kina ønsker å oppnå gjennom OBOR hviler på den kritiske forutsetningen at ikke mange av prosjektene blir forbundet med fiasko, ressurssløsing og undertrykkende avhengighetsbånd til en mektig ettpartistat og diktatur. Dette men-et reiser samtidig et spørsmål om en annen og mykere form for infrastruktur, om Kinas omgang med internasjonale institusjoner og spilleregler. Disse er fortsatt helt avgjørende for en vellykket globalisering. Det ubehagelige kinesiske spørsmålet er som alltid: Hva er sannsynligheten for at et diktatur og «en ettpartistat drevet av digital teknologi», som ikke respekterer grunnleggende menneskerettigheter i sitt eget land, vil komme til å opptre som en troverdig støttespiller for en liberal verdensorden forankret i en regelbasert orden, kjennetegnet ved åpenhet og likebehandling? Det ideologiske svaret er nærmest gitt. Det pragmatiske svaret peker derimot i en annen og mer forhåpningsfull retning.

Xi Jinping kan til sammenligning med president Trump i det minste vise til en langt mer pålitelig oppførsel som støttespiller for det regelbaserte samarbeidet innen WTO. Kina har også gjentatte ganger bevist sin vilje til å rette opp kritikkverdige forhold som andre land har innklaget Kina for – innenfor WTO-regelverket. Kina viser til og med større vilje enn USA til å reformere og oppdatere WTO-regelverket. Her støter vi på nok et paradoks med Kina som mange i Vesten har vanskelig med å bli klok på. Kanskje hjelper å minne om at kommunistpartiets legitimitet i egen befolkning er uløselig forbundet med fortsatt økonomisk vekst og inkluderende velstandsøkning.

Og her er vi trolig ved sakens kjerne: Kinas økonomi er for all overskuelig fremtid så tett integrert i verdensøkonomien at landets ledere utmerket godt forstår at de lever i et skjebnefellesskap med en åpen og velfungerende internasjonal økonomisk orden. Og vel så viktig: Et vellykket OBOR vil ikke bare binde kinesisk økonomi sterkere opp til verdensøkonomien, men også være betinget av at Kina og kinesiske aktører viser seg i stand til å respektere stor grad av åpenhet og likeverdighet i det internasjonale OBOR-samarbeidet. I det minste ser vi allerede tydelige tegn på at Kina er både tilsnakkendes og fleksible, når det oppstår konflikter rundt OBOR-prosjektene.

Hovedsaken er denne: Selv ikke kinesiske ledere vil være i stand til å erstatte den liberale verdensordens åpenhet og likeverdighet med noe som er bedre egnet til å sikre gjensidig tillit og respekt mellom verdens ulike stater. Det finnes derfor klare grenser for hvor mye ugagn kinesiske ledere vil se seg tjent med å bli stilt til ansvar for i det internasjonale samfunnet.

I mellomtiden er det all mulig grunn til å rette blikket mot hvordan Vesten oppfører seg overfor Kina. Det dominerende politiske tankesettet i Washington, med Trump i spissen, synes å være fullstendig besatt av å stikke kjepper i hjulene for Kinas videre utvikling, basert på en gammelnasjonalistisk vrangforestilling om at verden er et nullsum-spill. Den stadig mer høylytte frykten for at enkelte kinesiske høyteknologibedrifter skulle vise seg å ligge lenger fremme i teknologiutviklingen på enkelte områder, sammenlignet med amerikanske selskaper, er også fullstendig irrasjonell. Dette får vi til stadighet bevist når «ofrene», de relevante amerikanske konkurrentene, gang på gang motsier myndighetenes «The Red Tech Scare», og den absurde påstanden om USAs nasjonale sikkerhet skulle være truet av Kinas teknologiske utvikling.

Et langt bedre svar fra Vesten er å ta initiativ til å videreutvikle, fornye og styrke det multinasjonale samarbeidet gjennom WTO, og invitere Kina inn i dette arbeidet med åpne armer. Den som kjenner manglene ved WTO-reglene, som vel å merke ikke har vært oppdaterte siden 1995, vil raskt kunne slå fast at det meste av det som Trump-administrasjonen til stadighet anklager Kina for, nettopp handler om viktige temaer som ikke er ivaretatt av det eksisterende regelverket: digitale tjenester, subsidier og regler for teknologioverføring. Den logiske konklusjonen er derfor å oppdatere og forbedre det multilaterale regelverket. I stedet forsøker Trump å holde hele verden for narr ved å gi inntrykk av at Kina bryter et regelverk, som faktisk ikke eksisterer.

Det er et åpent spørsmål om de kinesiske myndighetene vil kunne feire avrundingen av gigantprosjektet OBOR etter planen i 2049 som en kjempesuksess, samtidig med 100- årsjubileet for kommunistpartiets maktovertagelse i landet. Hvis det skulle skje er det mye som taler for at verden i mellomtiden også har lyktes med å reformere og styrke globaliseringens multilaterale regelverk. Men dette krever et tydelig initiativ, og denne gangen må sannsynligvis Europa gå foran.

Kina-paradoksene blir vi forhåpentligvis ikke kvitt med det første.

Kronikken var publisert i Morgenbladet 4. september 2019.