Bistand og utvikling

Hvordan betale avskaffelsen av ekstrem fattigdom?

«Vekst er en avgjørende forutsetning for å kunne avskaffe ekstrem fattigdom med nasjonale ressurser, men det er ikke nok», skriver Øyvind Eggen og Nikolai Hegertun.

Nikolai Hegertun

Øyvind Eggen

Publisert: 9. november 2017

I fattige land er det grovt sett tre måter å få bukt med ekstrem fattigdom på: Økonomisk vekst, intern omfordeling og/eller bistand.

FN har definert avskaffelse av ekstrem fattigdom innen 2030 som et globalt ansvar der alle skal bidra. Hvordan det skal skje i praksis, må bestemmes i de landene som huser de ekstremt fattige, men andre land vil kunne bidra med ressurser. Det gjør det aktuelt å se på hvordan avskaffelse av ekstrem fattigdom kan finansieres.Grovt sett kan fattigdom avskaffes gjennom økonomisk vekst som kommer de fattige til gode, omfordeling og lignende nasjonale grep (som å bremse kapitalflukt), eller ekstern finansiering i form av bistand. Det er en forenkling: De tre strategiene er så vesensforskjellige at de ikke kan sammenlignes direkte verken når det gjelder kostnader eller effekt, og de påvirker hverandre. I Civita-rapporten «Veier ut av fattigdom» forsøker vi likevel å belyse de tre alternativene med tanke på hva som monner mest, til nytte i en diskusjon om Norges bidrag til avskaffelse av ekstrem fattigdom.

Bedre fordeling av nasjonale ressurser vil selvsagt kunne bidra til å redusere fattigdom. Beregninger presentert i Civita-rapporten viser at Kina hypotetisk sett kunne ha utryddet ekstrem fattigdom ved en økt marginalskatt på 1,25 prosentpoeng for alle som tjener mer enn ti dollar dagen, om pengene ble gitt direkte til de ekstremt fattige. I Brasil vil det kreve en halv prosent tilleggsskatt, i Sør-Afrika halvannen, i Indonesia omtrent seks prosent, og i India 23 prosent. Dette er teoretiske regnestykker som ikke enkelt lar seg gjennomføre i praksis, men de viser at mye kan oppnås ved omfordeling i mellominntektsland med relativt god økonomi.

Andre nasjonale grep som stans av kapitalflukt, bedre beskatning av bedrifter og skattlegging av uformell økonomi vil også kunne bidra vesentlig. Mange land kunne ha avskaffet ekstrem fattigdom simpelthen ved å omdisponere lite hensiktsmessige offentlige utgifter (som drivstoffsubsidier) for å gi pengene direkte til ekstremt fattige.

I mange land er dette imidlertid helt urealistisk, fordi det simpelthen ikke er nok ressurser å omfordele. I Nigeria er den teoretisk nødvendige ekstra marginalskatten 364 prosent, Malawi 490 prosent, og i DR Kongo 4080 prosent!

Hele 31 lavinntektsland har et bruttonasjonalprodukt på mindre enn tre dollar per person per dag. Disse landene har i praksis ingen mulighet til å avskaffe ekstrem fattigdom gjennom omfordeling alene, om skattepenger også skal brukes til å finansiere andre goder. Nesten alle prioriterte land i norsk utviklingspolitikk hører til i denne gruppen.

Det største antallet ekstremt fattige bor likevel i en gruppe av 52 land kalt «lavere mellominntektsland», med en inntekt per innbygger på mellom tre og 11 dollar per dag. Rikere land i denne gruppen kan nok avskaffe ekstrem fattigdom gjennom omfordeling alene. Men det er svært mye enklere å få gjennomslag for bedre fordeling om kaken vokser litt hvert år.

Vekst er altså en avgjørende forutsetning for å kunne avskaffe ekstrem fattigdom med nasjonale ressurser. Fattigdom reduseres selvsagt ikke som følge av vekst alene – det avhenger av politiske valg og sosiale forhold. Men ekstrem fattigdom, altså et materielt eksistensminimum, er et særtilfelle: All erfaring viser at ekstrem fattigdom reduseres og nesten forsvinner i land som har god vekst over tid, nesten uavhengig av politiske grep.

Men om vekst er nødvendig, er det ikke tilstrekkelig til å nå FNs tidsfrist i 2030. Selv om vi legger til grunn de mest optimistiske vekstratene – på linje med det beste vi har av historisk erfaring – vil det ta flere tiår før vi er i mål. Da forutsettes at forholdet mellom vekst og fattigdomsreduksjon er det samme som tidligere i historien. Det har ført Verdensbanken, ofte regnet som en pådriver for tradisjonelle vekststrategier, til å konkludere med at «business as usual» ikke tar oss til målet.

Et av Verdensbankens viktigste budskap er å gjøre veksten mer inkluderende, særlig ved å sikre at veksten skaper mange arbeidsplasser for fattige. Problemet er at fattige land sjelden kan velge og vrake mellom vekststrategier, og kanskje må ta til takke med vekst som ikke er spesielt inkluderende fordi det er bedre enn ingenting.

Verken vekst eller omfordeling vil altså avskaffe ekstrem fattigdom innen 2030. Målet nås simpelthen ikke uten ekstern finansering. Det kan skje på flere måter – som kommersielle investeringer og migranters hjemsending av penger – men her ser vi bare på bistand.

For å illustrere bistandens potensielle rolle, kan vi se for oss at vi gir de fattige penger rett i hånda. Det er ikke bare en teoretisk øvelse, men kan også være en lovende strategi fordi fattigfolk viser seg å disponere penger godt når de får stabil inntekt.

For enkelthets skyld kan vi se for oss at alle dagens rundt 750 millioner ekstremt fattige ble tildelt én dollar hver dag. Det ville kostet omtrent det dobbelte av den samlede bistand fra alle giverland i OECD. Men bistand trenger jo ikke betale det alene, og med en kostnadsdeling mellom givere og nasjonale myndigheter er det realistisk. Om alle giverland hadde innfridd det internasjonalt vedtatte målet om å gi 0,7 prosent av bruttonasjonalinntekten i bistand, ville det utgjort mye mer enn hva som trengs for å gjøre ekstrem fattigdom til historie.

Bistanden kan altså spille en hovedrolle i kampen mot ekstrem fattigdom, men det forutsetter at den brukes til dette. I dag går store deler av den vestlige bistanden til andre formål enn å redusere fattigdom, og i relativt liten grad til de land som har flest ekstremt fattige.

For å illustrere potensialet i norsk bistand, kan vi se for oss at Norge brukte hele bistandsbudsjettet etter samme prinsipp. Om pengene ble gitt direkte til fattige, ville det vært nok til å holde rundt 10 millioner mennesker ute av fattigdom. Da måtte vi ha kuttet bistand til mange andre gode formål, og det er ikke sikkert det ville vært beste måte å bruke bistand på. Men norske skattebetalerne ville kanskje ha vært fornøyd med å vite at hver nordmann i snitt bidro til å holde to personer ute av ekstrem fattigdom.

Innlegget er publisert i Dagsavisen og Rogalands Avis 7.11.2017.