Krigsøkonomien i praksis

Krigsøkonomi er egentlig en form for planøkonomi, men det betyr ikke at i en krigsøkonomi er markedsbaserte og liberale demokratier svakere enn i autoritære stater. Snarere tvert imot.

Mats A. Skogheim Kirkebirkeland

Publisert: 20. juni 2023

Dette er den andre av tre artikler om krigsøkonomi.

Den første artikkelen omhandlet krig og statlige konflikter, sett fra et økonomisk perspektiv, og definerte hva krigsøkonomi er og ikke er.

I den tredje artikkelen forsøker jeg å analysere krigen i Ukraina, sett fra et økonomisk perspektiv generelt, og ikke minst å beskrive hvordan tilstanden og utviklingen til den ukrainske og russiske krigsøkonomien er.

I denne artikkelen ser jeg nærmere på historiske eksempler på ulike krigsøkonomier, hvordan en krigsøkonomi fungerer og hva som er avgjørende for å finansiere en krigsøkonomi.

Krigsøkonomiens historie

Den moderne formen for krigsøkonomi kan spores tilbake til Napoleonskrigene på slutten av 1700-tallet, hvor det revolusjonære Frankrike introduserte en allmenn verneplikt som bidro til at Napoleon kunne mobilisere en gigantisk hærstyrke og underlegge seg store deler av Europa.

Fremveksten av den moderne formen for krigsøkonomi skjedde parallelt med den industrielle revolusjonen. Da det andre franske imperiet mobiliserte og erklærte krig mot kongedømmet Preussen på slutten av 1800-tallet, vant Preussen, blant annet ved lynrask mobilisering av sin profesjonelle reservestyrke som var bygget opp ved verneplikt, og fraktet til fronten ved hjelp av jernbanen.

Likevel er det de to verdenskrigene som de fleste forbinder med krigsøkonomi, hvor ikke bare store deler av statens ressurser ble mobilisert for krigføringen, men der hele samfunnet ble mobilisert til krigsinnsatsen og hvor også hele fiendens samfunn ble legitime militære mål, gjennom det som kom til å bli definert som en «total krig».

Økonomiske konsekvenser som følge av mobilisering

Den amerikanske krigsøkonomien under andre verdenskrig er det mest kjente og studerte eksempelet på hvordan en stat omdanner store deler av samfunnets ressurser til krig. Det er derfor naturlig å starte her for å beskrive hvordan en krigsøkonomi fungerer.

Et land i krig trenger først og fremst flere soldater inn i de militære styrkene. Dette medfører som oftest en eller annen form for mobilisering av deler av befolkningen – både med og uten tvang.

Dersom staten ikke ønsker å bruke tvang overhodet, må staten – spesielt dersom krigen ikke oppleves eksistensiell eller moralsk riktig – øke lønningene i forsvaret såpass mye at tilstrekkelig mange frivillige melder seg til soldattjeneste.

Men en stat i krig kan som oftest ikke basere seg på frivillighet. En frivillig krigsmobilisering vil koste for mye og ta for lang tid. De aller fleste stater har derfor etablert en eller annen form for verneplikt i fredstid, enten universell eller for deler av befolkningen, som staten i en krigssituasjon kan tvangsmobilisere til soldattjeneste. De fleste stater har også mulighet til å innføre unntakstilstand i en krigssituasjon, der mange av de sivile rettighetene opphører, og som dermed muliggjør en utvidet tvangsmobilisering av befolkningen til militærtjeneste.

USA har for eksempel benyttet tvangsmobilisering av den mannlige befolkningen i seks kriger siden føderasjonens opprettelse, før den føderale loven for tvangsmobilisering i fredstid opphørte i 1973, blant annet som følge av motstanden mot Vietnamkrigen. Siden da har mobilisering av soldater til USAs kriger og konflikter vært basert på frivillighet.

Den mest omfattende mobiliseringen skjedde under andre verdenskrig, hvor ti millioner amerikanske menn ble tvangsmobilisert som soldater til de militære styrkene. Dette tilsvarte rundt 20 prosent av den mannlige befolkningen mellom 18 og 64 år. At så mange ble mobilisert inn i de militære styrkene fikk store konsekvenser for arbeidsmarkedet.

Mobilisering fører til at arbeidstilbudet synker drastisk, noe som skaper en stor mangel på arbeidskraft. Det er derfor en stat i krig har svært liten arbeidsledighet.

Under andre verdenskrig gikk for eksempel det amerikanske arbeidsmarkedet fra å ha en arbeidsledighet (som andel av arbeidsstyrken) på nesten 15 prosent i 1940 til rundt én prosent i 1944 og 1945. Det var først og fremst mobiliseringen, fremfor Roosevelts «New Deal», som fikk den amerikanske økonomien ut av hengemyren fra depresjonsårene på 1930-tallet.

Men selv om lav arbeidsledighet er bra i fredstid, er det et stort problem i krigstid. Et stramt arbeidsmarked i en krigstid skaper en kraftig prisvekst og økt lønnskonkurranse, som videre kan få konsekvenser for produksjon av samfunns- og militærkritiske varer og tjenester – som i en krigssituasjon aller helst bør økes.

Planøkonomi fungerer bedre enn markedsøkonomi i en krigsøkonomi

En krigsøkonomi vil derfor alltid ha et stort problem mellom å balansere behovet for flere soldater opp mot behovet å opprettholde, men aller helst øke, den økonomiske produksjonen til krigsinnsatsen. En stat kan dog sette inn en rekke tiltak for å forbedre denne balansen.

Det første tiltaket er å redusere produksjonen av ikke-militære varer og tjenester for å flytte arbeids- og kapitalkraftressurser fra den «sivile økonomien» til den «militære økonomien». Dette kan igjen gjøres på flere måter, avhengig av hvor mye tvang staten ønsker å bruke.

Virksomheter som er viktige for krigsinnsatsen kan subsidieres gjennom for eksempel økte lønninger, økte offentlige bestillinger, skatteletter og så videre, slik at mobiliseringen får mindre konsekvenser for de krigsviktige virksomhetene.

Men, akkurat som ved å benytte økonomiske incentiver for å få nok frivillige til å mobilisere seg som soldater, vil denne type tiltak ta lang tid og ha store økonomiske kostander for staten. Markedsmekanismene fungerer altså ikke raskt nok.

Det var blant annet derfor at USA kastet kapitalismen på sjøen og innførte en form for planøkonomi under andre verdenskrig. Den amerikanske staten opprettet en rekke nye statlige enheter, som War Production Board med flere, som rett og slett dirigerte ressursene i økonomien til forsvarsproduksjon og krigsinnsats. For å redusere prisveksten og hindre en pris- og lønnsspiral forsvant forbrukerfriheten, og en rekke varer og tjenester ble forbudt å produsere, selge og kjøpe.

Det ble også innført omfattende priskontroll, lønnsregulering og rasjoneringskort på essensielle varer, blant annet for å redusere prisveksten. Den nye statlige enheten Office of Price Administration hadde flere hundretusen føderale ansatte til å organisere og koordinere det planøkonomiske pris- og rasjoneringskortsystemet. Men dette var likevel ikke nok til å hindre en omfattende svartebørshandel, særlig for kjøtt.

Hvordan øke arbeidstilbudet i en krigsøkonomi

Å omdanne hele samfunnet til en krigsøkonomi, innebærer ikke bare statlige inngrep og regulering av priser og produksjon. Den mest verdifulle ressursen til et samfunn er arbeidskraft, og, som nevnt, skaper mobilisering stor mangel på arbeidskraft. En krigsøkonomi må derfor ikke bare flytte arbeidskraftressurser til områder av økonomien som er viktigst for krigsinnsatsen, en stat må også forsøke å øke arbeidstilbudet.

Dette kan for eksempel gjøres ved at den resterende arbeidsstyrken kan bli pålagt å arbeide flere timer og/eller dager i uken for å kompensere for arbeidsstyrken som er mobilisert. Men slike tiltak er som oftest ikke tilstrekkelige. En suksessrik krigsøkonomi må derfor sørge for å øke arbeidstilbudet ved å mobilisere større deler av befolkningen inn i arbeidsmarkedet.

Igjen er den amerikanske krigsøkonomien under andre verdenskrig et godt eksempel. Som følge av at millioner av i all hovedsak hvite menn ble mobilisert som soldater til frontene, ble det skapt varige og strukturelle endringer i USAs demografi og arbeidsmarked.

Mer enn seks millioner kvinner entret det amerikanske arbeidsmarkedet for første gang, ofte i jobber som tidligere var forbeholdt menn. Millioner av svarte amerikanere, som tidligere hadde opplevd lønnsdiskriminering og segregering, forlot statene i sør for å arbeide i fabrikkene i nord, men også til de mer tynt befolkede statene på vestkysten som hadde en svært liten andel av svarte amerikanere før krigen.

De tre statene på vestkysten hadde lenge skapt hodebry og frykt i den amerikanske administrasjonen og militæret, fordi de fryktet en japansk invasjon. Men som følge av krigsteateret i Stillehavet og opprettelsen av ny industriproduksjon på vestkysten, særlig skipsverft, opplevde de tre statene Washington, Oregon og California en samlet befolkningsvekst på 33,7 prosent gjennom krigsårene.

Migrasjon fra øst mot vest skulle fortsette i mange tiår etter at krigen var over, og endret den amerikanske demografien varig. I 2020 bodde én av åtte amerikanere i California, mot én av fjorten i 1940. Det skulle en global pandemi til før California opplevde befolkningsnedgang.

Mobiliseringen og migrasjonen til mer urbane strøk, hvor industrien var lokalisert, skapte også stor mangel på arbeidskraft i jordbruket. Løsningen på problemet var opprettelse av en ordning for midlertidig arbeidsinnvandring fra Mexico, som senere la grunnlag for den sesongbaserte arbeidsinnvandringen fra Mexico til USA.

Alle tiltakene som ble innført bidro til at den føderale statens andel av økonomien ble mangedoblet på bekostning av privat sektor. Forsvarets andel av USAs BNP økte fra 1,4 prosent i 1940 til en topp på 37,5 prosent i 1945, mens forsvarets andel av det føderale budsjettet økte fra 17 prosent i 1941 til hele 89 prosent i 1945.

Altså klart innenfor definisjonen Det Norske Akademis Ordboks definisjon av en krigsøkonomi, som sier «at (en stor del av) økonomisk virksomhet i et land er underlagt statens krigsbehov (f.eks. behov for å produsere krigsmateriell)».

Men hvordan finansierer man en krigsøkonomi?

Som allerede nevnt, er en krigsøkonomi en form for keynesianisme på steroider. Ressursene som må mobiliseres for krigsinnsatsen innebærer at staten må kjøre med store underskudd på statsbudsjettene.

Det føderale budsjettet i USA gikk fra et underskudd på tre prosent i 1939 til et bunnpunkt på 26,8 prosent i 1943. Det amerikanske statsbudsjettet kom ikke i overskudd igjen før i 1947.

Men et budsjettunderskudd må finansieres. Mange stater, spesielt i en krigssituasjon, vil da ty til seddelpressen, og øker pengemengden i økonomien. Men selv om seddelpressen både er fristende og har en viss effekt på kort sikt, er det ikke en god løsning på lengre sikt.

Å øke pengemengden, spesielt i en krigssituasjon, vil legge ytterligere press på prisveksten, som kan skape uro og opprør i befolkningen. Å øke pengemengden innebærer også en slags indirekte skatt, hvor husholdningenes og næringslivets realverdier, sparepenger og lønninger blir mindre verdt.

En annen mulighet er å låne pengene. Staten kan utstede gjeld som kjøpes av privat sektor i landet og/eller utenlandske aktører. En stat kan også øke skattene, noe som ofte er mer treffsikkert og «rettferdig» enn å øke skattene indirekte gjennom prisvekst.

I den amerikanske krigsøkonomien under andre verdenskrig ble begge ovennevnte tiltak tatt i bruk for å finansiere krigen. Den totale økonomiske kostnaden for USAs krigsinnsats er beregnet til 4,1 billioner 2015-USD. Til sammenligning er amerikanernes krigsinnsats i første verdenskrig beregnet til 334 milliarder USD (inflasjonsjustert til 2015-USD), altså under ti prosent av kostnadene for andre verdenskrig.

For å finansiere krigen ble den amerikanske befolkningen oppfordret til å spare, samt å kjøpe krigsobligasjoner av staten. Krigsobligasjoner solgt til amerikanske husholdninger, bedrifter og finansinstitusjoner ga en rente som var betydelig lavere enn prisveksten. Likevel bidro utstedelse av krigsobligasjoner til å finansiere mer enn halvparten av krigens kostnader for staten.

Vel så viktig var økte skatter, som finansierte resten av kostnadene. For eksempel ble topp marginal inntektsskattesats for de rikeste amerikanerne økt til 94 prosent, mens de med lavest inntekt fikk en marginalskatt på 23 prosent. Men like viktig var en stor utvidelse av skattebasen. Mens 4 millioner amerikanere betalte føderal inntektsskatt i 1939, økte dette til 43 millioner i 1945. Andelen føderale skatteinntekter økte fra 8 til 20 prosent av BNP fra 1941 til 1945.

USAs gjeld økte riktignok fra 40 til 258 milliarder USD fra 1939 til 1945, men rentene på statsgjelden var lave, gjelden ble mindre som følge av høy prisstigning, i tillegg til at den økonomiske veksten var høy.

Andre krigsøkonomier under andre verdenskrig

Men selv om kostnadene for USAs krigsinnsats under andre verdenskrig var store, var kostnadene likevel betydelig mindre enn for de fleste andre krigførende parter. De høyeste anslagene på Sovjetunionens forsvarsutgifter under andre verdenskrig er opp i godt over 60 prosent av BNP i 1942 og 1943, mens Nazi-Tysklands «totale krig» fra 1944 var et forsøk på å utnytte alle samfunnets ressurser til krigføringen.

De andre krigførende partene mobiliserte også en høyere andel av både arbeidsstyrken og økonomien til krigsinnsatsen enn USA, men hadde likevel en mye lavere produksjon.

Krigsøkonomi i demokratiske og autoritære stater

Både Sovjetunionen og Nazi-Tyskland var totalitære samfunn som kunne sette inn autoritære maktmidler for å dirigere samfunnets ressurser til krigsinnsatsen. På kort sikt vil nok autoritære stater ha en fordel gjennom at man raskere og mer effektivt kan mobilisere samfunnets ressurser til krigføringen.

Men som vist ved USA, som eksempel på en krigsøkonomi under andre verdenskrig, er det ikke slik at liberale demokratiske stater ikke har mulighet og evne til å også gjennomføre en relativt rask overgang til en krigsøkonomi.

De demokratiske statene Storbritannia, og til dels USA, oppfattet for eksempel andre verdenskrig som en eksistensiell trussel, noe som gjorde det mulig for staten å benytte maktmidler (også illiberale) som kanskje ikke ville fungert i fredstid eller ved en krig som ble oppfattet som illegitim, slik som for eksempel Vietnamkrigen, hvor mange amerikanere nektet og rømte landet for å unngå mobilisering.

Riktignok hadde den amerikanske krigsøkonomien en rekke store fordeler sammenlignet med krigsøkonomien til de andre krigførende partene i andre verdenskrig, som for eksempel en stor befolkning, god tilgang til naturressurser og ikke minst fravær av stridigheter på eget fastland, men man kan heller ikke utelukke betydningen av høyt utviklet og gigantisk privat industrisektor med infrastruktur, som raskt kunne bli mobilisert til krigsinnsatsen.

En suksessrik krigsøkonomi vil alltid ha store fordeler ved å kunne dra fordeler av en suksessrik siviløkonomi. Liberale og demokratiske stater vil som oftest ha en mer suksessrik siviløkonomi enn autoritære stater.

USAs markedsbaserte økonomiske system bidro til at den amerikanske staten kunne dra nytte av allerede eksisterende kvalifisert arbeidskraft og produksjonsmidler i privat sektor – uten at eierne fryktet statlig overtakelse og nasjonalisering.

Men hvordan organiserer man en krigsøkonomi uten de mange suksesskriteriene som USA hadde under andre verdenskrig?

I tredje og siste artikkel om krigsøkonomi vil jeg forsøke å analysere Ukrainas og Russlands krigsøkonomier i dagens krig i Ukraina.

Teksten er publisert i Minerva 17.6.2023.