Bistand og utvikling

Sivilsamfunnet er ingen utviklingspolitisk aktør

«Bistandsfinansierte «sivilsamfunn» bør ikke ha en særstilling som politiske aktører i noe samfunn. Slike organisasjoner må legitimere sin plass i utviklingspolitikken på andre måter», skriver Øyvind Eggen.

Øyvind Eggen

Publisert: 22. november 2017

Bistandsfinansierte «sivilsamfunn» bør ikke ha en særstilling som politiske aktører i noe samfunn. Slike organisasjoner må legitimere sin plass i utviklingspolitikken på andre måter.

For tretti år siden var det knapt noen som nevnte «sivilsamfunnet», når de snakket om utvikling. Nå er det vanskelig for mange å tenke seg utvikling uten. Det viser hvordan utviklingspolitisk tenking preges av historiske forutsetninger og bistandens politiske økonomi. Sivilsamfunnsorganisasjoner er over tid blitt tildelt en rolle i utviklingspolitikken de ikke bør ha, kanskje på bekostning av anerkjennelse for hva de er best til. Når Norad nå ber om innspill til sine «prinsipper for støtte til sivilt samfunn», gir det anledning til en revurdering.

Fram til den kalde krigens slutt var «sivilsamfunnet» ofte diskutert i politisk filosofi, ikke i utviklingspolitisk tenking. Vi hadde kirker, fagbevegelse, miljøbevegelse, hjelpeorganisasjoner, rettighetsorganisasjoner, politiske organisasjoner, frigjøringsbevegelser og allslags interessegrupper. De fylte ulike roller og hadde antakelig ingen felles identitet som «sivilt samfunn».

Storstilt NGO-industri

Det var først rundt 1990 at «sivilsamfunnet» i sin nåværende form kom på banen. Inspirert av demokratiprosesser i Øst-Europa kom vestlige eksperter fram til at sivilsamfunnet var avgjørende for nye demokratier. Det passet godt for bistandsgiverne. De ivret etter å få medinnflytelse i de nye demokratiene, men av diplomatiske grunner måtte de være forsiktige med å blande seg inn i politikk. Dermed var det økonomiske grunnlaget lagt for en storstilt, bistandsfinansiert industri.

«Sivilt samfunn» ble samlebetegnelsen på et konglomerat av ulike organisasjoner, som krevde en sentral rolle i fattige lands utvikling. Det omfattet både tradisjonelle samfunnsaktører og et enormt antall nye organisasjoner – hundrevis fra nord, titusenvis i sør – ofte med gode prosjektsøknader, men lite folkelig forankring. Likevel ble de den nærmest ubestridte forvalter av «stemmen fra sør» i utviklingsdebatter i nord. Med flere milliarder å velge mellom, er det jo ikke vanskelig å finne noen i «sør», som sier det du gjerne vil høre. «Sivilsamfunnet» fikk status som representanten for folk flest og en slags demokratisk garantist, tidvis med mer innflytelse enn folkevalgte i de nye demokratiene.

NGO-begrepet er upresist

De kalles gjerne ikke-statlige organisasjoner – NGOs på engelsk – men det er litt upresist. For man kan like gjerne si at noe av det eneste som forener denne mangfoldige gruppen, er at de er delvis statsfinansiert gjennom vestlig bistand. Det skiller dem fra en mengde andre ikke-statlige aktører, som grasrotorganisasjoner og halvformelle interesseorganisasjoner av alle slag, høvdinger og andre lokale ledere, og organisasjoner basert på slekt, klan og etnisitet. Disse har helt avgjørende roller i de fleste samfunn, men mottar ikke bistandsmidler og faller derfor ofte utenfor begrepet: «Det sivile samfunn». Dermed faller de også utenfor vestlige giveres politiske radar.

At NGO-er har en avgjørende rolle i utvikling, er hevet over diskusjon. Men den rolle de ble tildelt i 1990-åra, bør revurderes. Norads utkast til «prinsipper for støtte til sivilt samfunn» demonstrerer behovet for oppdatering. Dokumentet har et rimelig ryddig forhold til konseptet og en god diskusjon av ulike aktørers rolle, men implisitt levnes ingen tvil om at bistandsfinansierte organisasjoner er tildelt hovedrollen i sivilsamfunnets bidrag til utvikling.

Hva som ikke står

Like interessant er hva som ikke står i dokumentet. I et 16-siders dokument som omhandler en rekke sider ved samfunnsutvikling med mye vekt på demokrati, er ikke de folkevalgte nevnt. Regjeringer er mye omtalt, men (med ett unntak) ikke parlamentene som skal holde dem ansvarlig. Like påfallende er det at rettigheter er gjennomgangstema i hele dokumentet, mens rettsapparatet ikke er nevnt en eneste gang. I stedet er «sivilsamfunnet» (implisitt) gitt hovedrollen både når det gjelder demokratisk ansvarliggjøring og sikring av rettigheter, og har dermed blitt delegert oppgaver som normalt tilhører den første og tredje statsmakt.

Som samfunnsanalyse er dette oppsiktsvekkende, og om vi skal lese det som et syn på hvordan politikk bør foregå, innebærer det et ganske radikalt avvik fra de maktfordelingsprinsipper vi praktiserer her hjemme.

Det kan selvsagt forklares ved at dokumentet handler om sivilsamfunn og ikke om maktens tredeling. Men det kan også leses som en «freudiansk glipp» og uttrykk for en politisk tenking som ga mening i de nevnte 1990-åra, men har lite resonans i hvordan man tenker om politikk i utviklingsland i dag. Bistandsfinansierte organisasjoner blir stort sett satt pris på for sin viktige rolle i samfunnet, men blir nok ikke sett på som en samlet gruppe kalt «sivilsamfunnet» med selvskreven plass i stat og styring, nærmest på linje med de tre statsmakter. Langt mindre som en representant for «folket». Det har man folkevalgte til.

Andre komparative fortrinn

Sivilsamfunnet, forstått som en samlebetegnelse på bistandsfinansierte organisasjoner, fortjener ingen særstilling som politisk aktør i noe samfunn. En analyse som vektlegger dette, kan ta oppmerksomheten bort fra hva som er ulike organisasjoners legitime rolle og komparative fortrinn. De er det mange av, også om vi avgrenser oss til hva som er relevant for offentlig bistand.

De fleste er etablert for bestemte utviklingspolitiske formål, gjerne med nisjer som ikke fylles av andre, og mange er så dyktige i dette at de er uunnværlige for det offentlig finansierte arbeidet for å nå bestemte mål. Gjennom forskning og evaluering har jeg fått mer anledning enn de fleste til å vurdere hele bredden av vestlig bistand, og all min erfaring tyder på at NGO-er oftest leverer mer for pengene enn hva som er vanlig i andre «kanaler» for bistand. Likevel utgjør de bare en brøkdel av all bistand.

Kompetanse

Mange har høy kompetanse på sine fagfelt og forvalter en form for ekspertise både på analyse og implementering som ikke er tilgjengelig på andre måter, heller ikke gjennom konsulentmarkedet. I tillegg til spisskompetanse på respektive fagfelt, er de blant få vestlige aktører som har nærkontakt med fattigfolks dagligliv. Det er viktig ettersom bistands-forvaltningen det siste tiåret har hentet mer inspirasjon fra internasjonale organisasjoner enn fra den virkeligheten, som bistanden er tenkt å påvirke. I beste fall sendes konsulenter «i felt», men det er ofte avgrenset til å sjekke hvordan virkeligheten stemmer med et forhåndsutviklet resultatrammeverk, ikke for å forstå. Her utgjør organisasjonene et helt avgjørende korrektiv og supplement til det øvrige bistandsapparatet.

Det er muligens relevant for forskjellen på «norske» og «lokale» organisasjoner. I utgangspunktet ser jeg ingen viktig prinsipiell forskjell mellom disse: Også mange «lokale» NGO-er som forvalter bistand, er mer å regne som representant for en vestlig bistandsindustri enn for folk flest. Men de norske organisasjonene er bedre posisjonert til å styrke den norske kunnskapsbasen om bistandens sluttbrukere. I en tid når UD og Norad synes mer interessert i hva som diskuteres i internasjonale organisasjoner enn hva som skjer på bakken, kan de være avgjørende for å hindre en fullstendig løsrivelse av det norske bistandsapparatet fra fattigfolks dagligliv.

Representerer ofte de sårbare

Mange organisasjoner har særlig god kontakt med bestemte målgrupper, ofte sårbare grupper eller marginaliserte minoriteter, som ikke er garantert å bli hensyntatt i et flertallsdemokrati. Det gir noen av dem en legitim rolle også i nasjonale demokratiske prosesser, og det gjør dem helt uunnværlige i utviklingspolitikkens ambisjoner om å «leave no one behind». Men dette er på grunn av de enkelte organisasjoners spesielle særtrekk, og ikke en rolle de får i egenskap av å være «sivilsamfunnet».

Sivilsamfunnsorganisasjonenes rolle (og added value) i utviklingspolitikken er nemlig spesifikke for hver organisasjon, og ikke et generelt privilegium knyttet til at de tilhører «det sivile samfunn».

Bør avvikle begrepet «sivilsamfunnet»

For bedre å kunne definere deres komparative fortrinn på en presis måte, bør vi avvikle begrepet «sivilsamfunnet». Det er en konseptuell samlesekk etablert i en bestemt historisk epoke, og hjelper oss ikke til å forstå deres rolle i framtidens utviklingspolitikk. La oss heller snakke om miljøorganisasjoner, trosbaserte organisasjoner, rettighetsorganisasjoner, humanitære organisasjoner, fagbevegelse, interessegrupper og fagmiljøer innen kjønn, minoriteter, urfolk, funksjonshemming eller hva det nå måtte være. Da vil hver organisasjon i større grad kunne rendyrke og profilere sine egne særtrekk, framfor å forsøke å tilpasse seg en generell samfunnsanalyse i et Norad-dokument.

Kronikken er publisert hos Bistandsaktuelt 21.11.2017.