Den enkleste veien ut av fattigdom er ofte å flytte
«Migrasjon som utviklingsstrategi et ikke-tema i utviklingspolitikken», skriver Øyvind Eggen og Nikolai Hegertun.
Publisert: 30. oktober 2017
Uansett hvor flink du er, hvor mye du studerer, hvilken familie du er fra, eller hvor hardt du jobber, så vil hvor i verden du oppholder deg, være det som i størst grad avgjør dine sjanser i livet. Økonomen Branko Milanovic har regnet ut at 59 prosent av menneskers inntekt kan forklares av inntektsnivået i landet man oppholder seg i. Med andre ord: hvor du bor er viktigere enn klasse, etnisitet, egne prestasjoner og dine foreldres økonomi – til sammen.
Migrasjon kan være ressurskrevende og risikofylt, men for de fleste som flytter fra fattige til rikere områder, gir det likevel enestående utviklingseffekter, enten det gjelder inntekt, levestandard, utdanningsnivå, helse, og i mange tilfeller politisk frihet. Det er fremskritt som ofte ville vært nesten utenkelige i opprinnelseslandet.
Utvikling = individer som får det bedre
I utviklingspolitisk debatt blir dette sjelden nevnt. Det skyldes nok at man oftest tenker at utvikling skal handle om forbedring av stater og samfunn, ikke enkeltmenneskers liv. I et slikt perspektiv foretrekker man gjerne at mennesker blir der de er. Tidligere så man ofte med bekymring på flytting fra bygd til by i fattige land, og på «hjerneflukt» fra fattige land, og forsøkte å bruke bistand for å hindre slikt. De siste årene har bistand blitt sett som et virkemiddel for å hindre internasjonal migrasjon, tilsynelatende med større vekt på å beskytte rike land mot migranter enn av bekymring for hjerneflukt.
En utviklingspolitikk for samfunn kan stå i kontrast til en politikk for fattige individer. Ta for eksempel en kvinne som tjener fem dollar om dagen i et fattig land der den nasjonale fattigdomsgrensen er på tre dollar dagen. Flytter kvinnen til et rikere land, femdobler hun kanskje sin kjøpekraft til 25 dollar dagen. Det er under fattigdomsgrensen i mange rike land. Like fullt er kvinnen blitt mye rikere, og hvis hun sender litt penger hjem, vil hun også bidra til utvikling i hjemlandet.
Men i et utviklingsperspektiv som fokuserer på stater, vil verden ha blitt fattigere. Opprinnelseslandet har nemlig mistet en «rik», mens destinasjonslandet har fått enda en «fattig». Flyttingen har også skapt økt ulikhet i hennes nye hjemland, selv om det har ført til bedre global fordeling. Slik man vanligvis måler utvikling, slår flytting derfor negativt ut på statistikken selv om den kan ha gitt positiv effekt både for den som flytter, avsenderland og mottakerland.
Å flytte til et rikt land er riktignok bare en hypotetisk mulighet for de fleste, ettersom det er få lovlige veier til jobb i rike land for størstedelen av verdens fattige. Men mange mellominntektsland, samt rike land i Midtøsten, har åpnere grenser og/eller dårligere kontroll. De tilbyr oftest svært dårlige arbeidsforhold, men for fattige kan det likevel ofte være mer fristende å flytte dit enn å bli hjemme.
Denne søkingen etter et bedre liv har ført til at mer enn tre prosent av verdens befolkning, eller rundt 250 millioner mennesker, bor i et annet land enn de er født i. Noe under 10 prosent er flyktninger, mens de andre har flyttet frivillig fordi de ønsker seg et bedre liv. Tre fjerdedeler kommer fra utviklingsland, og de fleste flytter til andre utviklingsland. Bare en brøkdel flytter til Europa, og til Norge fins det praktisk talt ingen lovlig vei for fattige som søker et bedre liv.
Bra for avsenderlandet
Mye forskning viser at migrasjon har positive ringvirkninger i fattige avsenderland, både fordi migranter sender litt penger hjem og fordi migrantenes tilfang av nye ideer, kompetanse og nettverk også er til nytte for hjemlandet – særlig om migrantene etter en periode reiser tilbake igjen. Av ulike grunner er problemet med «hjerneflukt» mindre enn tidligere antatt.
Å la fattige mennesker flytte til rikere land er altså normalt et bidrag til utvikling. Effekten er selvsagt beskjeden, og det verken kan eller bør bli en hovedstrategi ut av fattigdom for de fleste. Men sammenlignet med mange av de strategier som legges for å løfte hele samfunn ut av fattigdom, er det nok en ganske sikker vei til utvikling, som ikke krever bistandsmidler. Det betyr selvsagt ikke at migrasjon er uproblematisk: For migranten selv er det svært risikofylt, og innvandring er nesten alltid problematisk i destinasjonslandet, særlig om innvandringen blir for høy. Fra et utviklingspolitisk perspektiv er det likevel mest nærliggende å se på migrasjon som en positiv kraft.
I Civita-notatet Internasjonal migrasjon: En reise mot utvikling? har vi tillatt oss å reflektere over migrasjon sett med utviklingspolitiske briller. Vi ser ikke spesielt på innvandring til Norge, men på migrasjon mer generelt. Vi ser heller ikke i særlig grad på migrasjon motivert av flukt og beskyttelsesbehov, som krever en annen politisk respons – forankret i juridiske og humanitære vurderinger – enn de som kan utledes av utviklingspolitiske hensyn.
Utvikling gir mer migrasjon
I Utenriksdepartementets budsjettforslag for 2018 er migrasjon nevnt 68 ganger. Det er konsekvent omtalt som en utfordring og ikke som en mulighet, og migrasjon blir ofte tolket som et resultat av «mangel på utvikling». På den bakgrunn brukes litt av utviklingshjelpen for å demme opp for migrasjon, basert på en idé om at utvikling og vekst i fattige land vil føre til at flere velger å bli i hjemlandene sine.
Her er utviklingspolitikken helt i utakt med forskning. Ikke bare ved å ignorere at migrasjon, sett fra et utviklingsperspektiv, er en aktuell vei ut av fattigdom, men også ved antakelsen om at bistand og utvikling fører til mindre migrasjon.
Normalt er det nemlig omvendt. Utvikling bidrar til å inspirere og gjøre det mulig for flere å emigrere, simpelthen fordi migrasjon krever ressurser som fattige flest ikke har. Det er derfor fattigdom, og ikke utvikling, som får folk til å bli hjemme. Først når et land oppnår et ganske høyt gjennomsnittlig inntektsnivå (mer enn 7000 dollar per innbygger per år), begynner denne tendensen å avta.
Mange fattige land vil ikke nå opp til et slikt nivå før om mange, mange tiår. Fram til da vil bistand, hvis den lykkes i å skape utvikling, mest sannsynlig føre til mer utvandring fra fattige land. Det betyr ikke nødvendigvis økt press på Norge, for bare et fåtall vil søke seg mot Europa og Norge.
De fleste vil bo hjemme
Innvandring er ofte kontroversielt og møter motstand i nesten alle land, og det er ikke uten grunn. Flyktninger med behov for hjelp er en belastning på offentlige tjenester, arbeidsmigrasjon kan gi konkurranse om ressurser og arbeidsplasser, og all innvandring kan gi press på boliger, infrastruktur og annet. I tillegg kommer sosiale omveltninger, kulturforskjeller og mer heterogene nasjonale fellesskap, som ofte gir sosiale spenninger og motstand, og både gamle og nye konfliktlinjer kan forsterkes av nye identitetsmarkører.
Alt dette er reelle problemer som ikke har enkle løsninger. Men frykten for at de blir mye verre om man åpner grensene litt mer, er nok overdrevet. Det er ikke sikkert at rike land trues av massemigrasjon fra fattige land. De aller fleste vil nemlig bo hjemme. 97 prosent av verdens befolkning forblir i sitt hjemland, og det tallet har vært ganske stabilt i mange tiår. Innvandringen fra utviklingsland til høyinntektsland har faktisk gått ned siden 2005. Selv innenfor EU, med fri migrasjon, har ikke mer enn rundt fem prosent av innbyggerne i øst-europeiske land flyttet til rikere land etter at grensene ble åpnet.
Erfaring viser også at innvandrere ofte ikke konkurrerer så mye om jobber med de innfødte som man kanskje skulle tro. Eksisterende innvandrere kan imidlertid oppleve konkurranse om arbeidsplasser. Migranter fyller ofte andre roller i økonomien, med andre ferdigheter, egenskaper og forventninger, og de er også forbrukere som skaper etterspørsel og ny økonomisk dynamikk.
Kan migrasjon begrenses?
Innvandring er likevel krevende, og i møtet med problemene – eller skremmebilder av hva migrasjon kan lede til – kreves ofte innstramninger. Det er ikke alltid det smarteste grepet. Strengere regulering ved grensene endrer ingen av drivkreftene bak internasjonal migrasjon, og vil ofte bare føre til at migrasjonen tar nye veier, gjerne via kriminelle bakmenn over farlige ruter. Da får myndighetene mindre oversikt og kontroll, og illegale migranter gir flere problemer og mindre nytte i destinasjonslandet. Det kan paradoksalt nok føre til et større, vanskeligere og dyrere problem enn det man i utgangspunktet hadde.
I tillegg kan strengere regulering lede til at vi får mindre midlertidig (sirkulær) migrasjon. Reguleringene kan skremme innvandrere fra å reise hjem, i frykt for ikke å kunne vende tilbake.
Det er flere historiske eksempler på at innstrammingstiltak har gjort migrasjon til et enveis-fenomen i stedet for å stanse immigrasjon. Da reduserer man muligheten for den form for migrasjon som oftest er best både for migranten, avsenderland og mottakerland. Sirkulær migrasjon gjør nemlig at innvandringen følger konjunkturer og er mer tilpasset destinasjonslandets økonomiske behov. Migranter har sterkere tilknytning til hjemlandet og sender hjem større pengesummer om de planlegger å reise hjem. Sirkulær migrasjon reduserer også effekten av «hjerneflukt», og bidrar i stedet til at hjemlandet får tilgang til hjemvendte migranter som har bygget opp kompetanse i utlandet.
Migrasjon er verken et problem eller en løsning
Migrasjon er ikke enkelt, verken for de som reiser, de som blir igjen, eller de landene som mottar migranter. Om migrasjon er ønsket eller uønsket, er avhengig av politiske avveininger, som igjen må ta hensyn til en rekke forhold som påvirker effektene av migrasjon, samt et sterkt folkelig engasjement i spørsmålet i mange land.
Men en utviklingspolitikk som betrakter migrasjon som et problem som skal begrenses av bistand, er i utakt med hva vi vet om migrasjon og utvikling. Analysen må være mye bredere.
Migrasjon er riktignok ikke en løsning på noe bestemt utviklingsproblem, men kan gi vesentlig bedre liv for mange millioner fattige mennesker, og bidra til forbedringer i hjemland og destinasjonsland – og dermed utviklingseffekter som i utgangspunktet ikke koster penger verken for nasjonale myndigheter eller bistandsgivere. Og siden migrasjon kommer til å fortsette uavhengig av hva politiske myndigheter måtte vedta, vil det uansett være mye å hente ved å ta noen grep for å styrke de positive utviklingseffektene av migrasjon og redusere de negative effektene.
Her kan Norge gi noen små, men potensielt viktige bidrag. Vi presenterer noen forslag i Civita-rapporten «Internasjonal migrasjon: En reise mot utvikling?». Med ett unntak handler de ikke om innvandring til Norge, som er et så sensitivt og konfliktfylt spørsmål at det er forståelig at det utviklingspolitiske havner i skyggen.
Derimot kan Norge, med relativt beskjeden bruk av bistandsmidler, bidra til bedre tilrettelegging for migrasjon mellom utviklingsland, bedre internasjonale avtaler og bedre informasjon til migranter. Da kan både vertsland, mottakerland og migranter ha bedre forutsetninger for å redusere problemene og utnytte mest mulig av utviklingspotensialene i migrasjon.
Innlegget er publisert hos Minervanett 28.10.2017.
Relatert
Hvorfor prioriteres landbruk i norsk bistand?
Den europeiske påtalemyndighet
EUs påtalemyndighet har ansvar for å etterforske og påtale svik mot EUs budsjettmidler etter EU-retten og nasjonale regler, som må være i samsvar med EU-retten. Virksomheten er et ‘forsterket samarbeid’ etablert i 2020, som nå begynner å gi resultater.
Norges handelspolitikk må styrkes
Mulighetene ved migrantoverføringer blir oversett
EU og Saar-området
Saarland er del av europeisk historie, særlig ved konflikt mellom tyske og franske områder. I moderne tid har det vært forsøk på å ‘europeisere’ Saarland. Dette kan ses i sammenheng med utviklingen av EU-samarbeidet.
