Splitt og hersk i norsk utviklingspolitikk

Spørsmålet er om utenrikspolitikken, som gjerne vil få førsteprioritet, vil undergrave den mindre synlige, men viktige, langsiktige utviklingspraksisen, skriver Fredrik Magnussen hos Minerva.

Fredrik Magnussen

Publisert: 30. august 2019

Selv om det stort sett har vært enighet om størrelsen på bistandsbudsjettene, har det ikke alltid vært konsensus om hvordan pengene skal brukes. Bistanden trues av kortsiktige prioriteringer og utenrikspolitiske interesser.

Det er mange ulike interesser involvert når utviklingspolitikk skal utformes. Bistandspartiet KrF, med utviklingsminister Dag-Inge Ulstein i spissen, har vært offensivt ute og sagt klart ifra at det er de som «styrer utviklingsposten», noe de for så vidt viste gjennom beslutningen om å ikke legge ned Norad; av mange ansett som en seier for KrF i regjering.

I Dagbladets halvårlige karakterbok av regjeringen fikk Ulstein pluss for å ha «fått regjeringen med seg på kravet om at Norad ikke skal legges ned», og videre for å ha «kommet godt i gang med arbeidet om å forme bistandspolitikken i partiets bilde». VG har tidligere påpekt at «det ville være politisk umulig at en utviklingsminister fra KrF skulle være den som la ned Norad».

KrF vant kanskje slaget om Norad, men de har ikke vunnet striden om utviklingspolitikken (der er den røde KrF-linjen i beste fall tynn). Ikke bare gjenstår et vanskelig arbeid med å gjennomføre en reform, men reform-signalene fra Utenriksdepartementet (UD) er klare; Norad vil måtte redusere sine fullmakter betraktelig, og vil dermed fremstå som et renere forvaltningsorgan.

Utviklingspolitikk i ubalanse

UD, som allerede har ansvaret for det multilaterale og humanitære, får gjennom reformen også i større grad ansvaret for politikkutvikling, strategisk retning og representasjon internasjonalt. Det er en naturlig konsekvens av at politisk utvikling oftere må ses i sammenheng med økonomisk og sosial utvikling.

De nye utfordringene vi står overfor i utviklingspolitikken, krever nemlig også kompetanse, ressurser og gjennomslagskraft i internasjonale spørsmål. Det innebærer global handling og samarbeid, hvor diplomatisk kapasitet er avgjørende. Utenriksdepartementet må derfor spille en vesentlig rolle i utviklingspolitikken, der noen av styrkene er evnen til å legge til rette for partnerskap og ambassadenes førstehånds innsikt i relasjoner i utviklingsland.

Politisk utvikling er undervurdert i utviklingssammenhenger, som tradisjonelt har vært dominert av økonomiske vekstkalkyler, og etter hvert også sosiale indikatorer. Et begrep som nylig har dukket opp, er politisk smart utvikling, som innebærer at man ikke bare må ha politisk kunnskap, men også politisk kløkt. Man trenger politiske ferdigheter, med kapasitet til å jobbe med politikken eller rundt den i henhold til hva som fungerer best. Dermed blir et utviklingsdiplomati stadig viktigere.

Med en politisk smart tilnærming er det innlysende at utviklingspolitikk ikke kan separeres fra utenriks- og sikkerhetspolitikk. På flere måter er de gjensidig forsterkende: Fred og stabilitet er grunnlaget for utvikling, og mindre fattigdom vil åpne for nye markeder, mindre migrasjon og redusere antall konflikter. I den nye utenrikspolitiske meldingen Norges roller og interesser i multilateralt samarbeid presiseres det at utviklingspolitikken er en integrert og viktig del av utenrikspolitikken.

Norads plass

Men hva sitter Norad igjen med når de fleste av oppgavene tilfaller UD? I grove trekk kan en si den tradisjonelle, langsiktige fattigdomsbekjempelsen, eller teknisk bistand slik vi har lært å kjenne den over mange år med betydelig innsats. Men innsatsen er synkende, relativt til andre satsinger.

Til tross for at bistandsbudsjettet er større enn noen gang (37,8 milliarder skal brukes på bistand og utvikling i løpet av 2019), utgjør den tradisjonelle bilaterale bistanden en stadig mindre del av totalen – mens andelen til internasjonale spleiselag og humanitære innsatser øker. Disse styres via UD. I 2018 gikk for eksempel 56 prosent av norsk bistand til multilaterale formål, mens nødhjelp utgjorde 15 prosent (en økning fra 11 prosent i 2013).

Det er ingen tvil om at den langsiktige tradisjonelle bistanden utfordres og erstattes i stadig økende grad med nye måter å drive utvikling på med statlige penger. Det er også tydelig at flere departementer og politiske interesser spiller inn i utviklingspolitikken. Omfanget av dette så vi tydelig da hele sju statsråder i juni presenterte regjeringens handlingsplan for bærekraftige matsystemer i norsk utenriks- og utviklingspolitikk.

Det er en tilnærming som gjerne kalles «helhetlig politikk». I de senere år har det vært en global trend å endre vekten fra silo-baserte strukturer, oppsplitting og sektorinndeling mot en mer integrert tilnærming til stadig mer komplekse og flerdimensjonale utfordringer. Det argumenteres for at en med en helhetlig tilnærming kan oppnå bedre resultater og økt effektivitet, og at det fører til bedre politisk integrasjon.

Oppsplittet, ikke helhetlig

Da er det kanskje et paradoks at reformveien i utviklingspolitikken har ført til en delegert modell som skal gi tydeligere arbeidsdeling mellom UD og Norad. En slik «kompartmentalisering» kan bli en fallitterklæring for regjeringens helhetlige politikk fordi det, paradoksalt nok, gjør det enklere å fortsette med en utviklingspolitikk preget av ulike (politiske) prioriteringer.

Å kompartmentalisere betyr å separere noe fra noe annet, og selv velge når man ønsker å bruke de enkelte delene. Ved å dele utviklingspolitikken inn i seksjoner og kategorier – slik som for eksempel UD og Norad – kan man dermed lettere komme unna med motsetninger som for eksempel kortsiktig egeninteresse og langsiktig fattigdomsbekjempelse. Og man kan velge å bruke bistand til å fremme egeninteresse når det passer, eller la den operere relativt fritt fra andre politikkområder.

Det fungerer dermed som en slags strategisk forsvarsmekanisme, der man holder uforenlige eller motstridende tanker, motiver, holdninger, verdier atskilt fra hverandre slik at de ikke vekker skam eller skyld. Når utviklingspolitikken kompartmentaliseres kan vi dermed lettere overvinne – og akseptere – paradokser og dilemmaer.

Motsetninger glattes over

Uten denne kompartmentaliseringen ville vi i større grad være nødt til å konfrontere motsetningene mellom retorikk og praksis. Hvordan kan vi for eksempel ta seriøst retorikken om bekymring for – og pengestøtte til – den alvorlige humanitære situasjonen i Jemen, når vi også eksporterer våpen og forsvarsmateriell til landene som kriger der?

Og hvordan kan vi ta retorikken om klimabistand seriøst når vi samtidig også satser på olje-for-utvikling? Eller hvordan kan vi ta retorikken om at utvikling må skje lokalt seriøst, når vi først og fremst gir penger til et bredt felt av norske, Oslo-baserte aktører som driver utviklingsprosjekter? Dette tilsier at en helhetlig politikk kan bli vanskelig og risikerer å bli en parodi på seg selv.

Selv om utviklingsminister Ulstein har uttalt at reformen vil «bidra til en mer helhetlig praksis og bedre kvalitet på oppfølgingen av bistanden», tror jeg det er en sannhet med modifikasjoner. Her kan det være interessant å dra en parallell til den amerikanske antropologen James Fergusons bok, «The Anti-Politics Machine», som indikerer at så lenge bistanden drives fra et rent teknisk ståsted uten å involvere seg i politiske prosesser, så vil den feile. Selv om Ferguson brukte begrepet om bistandsprosjekter i utviklingsland, så kan argumentet også gjenkjennes her hjemme.

At Norad på én måte isoleres fra politisk-strategisk involvering øker kanskje risikoen for å feile – eller avta ytterligere, særlig når argumentet med en helhetlig tilnærming er å hindre oppsplitting og skape bedre politisk integrasjon.

Bistandsbobla sprekker

Men til tross for synkende innsats er den langsiktige bistanden viktig. Spørsmålet er bare hvordan den skal brukes (og konserveres) fremover for å fremstå som (politisk) relevant, helhetlig og i takt med tiden.

«Vi trenger en tøffere debatt og støy omkring bistand framover», uttalte utviklingsminister Ulstein i forbindelse med lanseringen av årsrapporten til Evalueringsavdelingen i Norad nylig. Etter å ha fulgt med på en del av bistandsdebattene er det vanskelig å være uenig med ham.

Her må bistandsaktørene ta sin del av ansvaret, for som en tidligere studie har vist, er bistandsdebatten stort sett navlebeskuende. Og deriblant er det ikke mange som er i posisjon til å si hva de virkelig mener om systemet som de selv er en del av; en bistandsbransje bestående av godt etablerte enklaver etter mer enn 60 års bistandsinnsats.

Men økende bistandstretthet vil etter hvert ramme tradisjonelle bistandsaktører og prosjekter, spesielt de mindre, som vil bli tvunget til søke etter alternative finansieringskilder. Det trenger ikke nødvendigvis å være noe negativt. Å frigjøre seg fra kontrollen, reglene og den politiske dragkampen som følger med en offentlig pengesekk kan, tvert om, stimulere til en bedre bistandsdebatt; tvunget til å tenke nytt og kreativt, gå sine egne veier og, ikke minst, si sine ærlige meninger om politiske beslutninger.

Ansvaret ligger også på regjeringen, hvis mål og planer i utviklingspolitikken ofte kritiseres for å være vage, lite forklarende og inkonsistente. Kombinasjonen av en introvert bistandsdebatt og retningspolitisk tvetydighet fører gjerne til stor avstand – og forvirring – mellom retorikk og praksis.

Bistandsdebatten må derfor i større grad fremover være tilknyttet bredere debatter, som hvorfor Norge yter bistand. Hva er norsk bistands rolle på den internasjonale arena? Hvordan blir, og bør, bistand relateres til andre utenriks- og sikkerhetspolitiske områder, økonomiske og kommersielle politikk-prioriteringer? Hvor og hvordan har bistand forbedret utviklingsutsikter? Og omvendt, hvilke svakheter har dagens utviklingspolitikk og praksis?

Faren ved å ikke gjøre dette er at den langsiktige bistanden risikerer å bli mer isolert fra andre utenriks- og utviklingspolitiske områder. Når nå UD i større grad vil få ansvaret for politikkutvikling, strategisk retning og representasjon internasjonalt, kan det dermed føre til mer rådvillhet i de tradisjonelle bistandskretsene.

UD-haren og Norad-skilpadden

For med større UD-dominans skal man passe på at noen interesser kan bli for dominerende, noe som igjen kan føre til at andre interesser blir nedprioritert. Hyppige omprioriteringer og politiske skifter har stått i veien for tydelige strategiske retninger og langsiktige mål i utviklingspolitikken, der kortsiktige tiltak mot sikkerhetstrusler, humanitær nødhjelp og flyktningkriser har vært med på å sette dagsorden for det norske utviklingssamarbeidet de siste årene.

De sprikende interesseområdene har dermed ført til at prinsippene og hensikten med norsk utviklingsstøtte preges av tvetydighet. Tittelen på den nylig utgitte årsrapporten til Evalueringsavdelingen i Norad, «Uklare roller gir uklare resultater», er beskrivende nok.

Noe av forklaringen kan nok delvis skyldes kollisjonskursen mellom egeninteresse og fattigdomsbekjempelse; der utviklingspolitikk først og fremst skal være ubundet (ingen krav om noe tilbake), skal utenrikspolitikken først og fremst fokusere på norske interesser gjennom en realpolitisk tilnærming. I tillegg kompliseres det hele ytterligere ved at også andre departementer og næringslivet i større grad inkluderes i både utenriks- og utviklingspolitikken.

Det er altså et underliggende dilemma mellom utenrikspolitikkens noen ganger kortsiktige prioritering av norske interesser og utviklingspolitikkens langsiktige mål om fattigdomsbekjempelse. Men for mye fokus på kortsiktige mål kan undergrave bærekraft og langsiktige resultater, særlig i en tid der den langsiktige bilaterale bistanden utgjør en stadig mindre del av den totale norske bistanden. Faren er dermed at kortsiktige interesser, sikkerhets- og utenrikspolitikk, og økende satsing på multilaterale kanaler går på bekostning av den langsiktige bilaterale fattigdomsbekjempelsen.

I den nylige OECD-evalueringen av norsk utviklingspolitikk får Norge skryt for sine humanitære bidrag. Det er viktig, men risikoen fremover er at slike «raske seire» blir budsjett-prioritert fremfor den mer usynlige delen av utviklingssamarbeidet, der resultatene er vanskeligere å dokumentere og kommunisere. For når den «usynlige» bistanden endelig når rikspressen er det som regel gjennom de negative bistandssakene, som dermed også gir næring til utålmodige kritikere og opposisjonspolitikere.

Men man glemmer at den langsiktige bistanden er en viktig katalysator, og ofte en forutsetning, for andre finansieringskilder, utenrikspolitikk og utviklingstiltak. Og fremover vil den være en viktig bidragsyter til et mer formålstjenlig utviklingssamarbeid.

Utfordringen blir å balansere våre egne interesser med den langsiktige delen av bistanden, men også å forene en rekke sterke og motstridende interesser. Spørsmålet er om utenrikspolitikken, som gjerne vil få førsteprioritet, vil undergrave den mindre synlige, men viktige, langsiktige utviklingspraksisen.

Artikkelen er publisert hos Minerva 28.8.19. Se også:

https://www.civita.no/publikasjon/henger-norsk-bistand-med-i-den-globale-utviklingen

Publisert: 15. mars 2023