Klarer vi å løfte debatten?

En mulig reform av norsk utviklingssamarbeid er redusert til en debatt om kanaler og sektorer i bistanden. Nikolai Hegertun på Minervanett.no:

Nikolai Hegertun

Publisert: 12. november 2015

Av Nikolai Hegertun, prosjektleder i Civita

En mulig reform av norsk utviklingssamarbeid er redusert til en debatt om kanaler og sektorer i bistanden.

I min kommentar om det politiske spillet rundt bistanden etterlyste jeg mer nyanser og edruelighet i debatten. Derfor var det gledelig at Kåre Eriksen fra Digni valgte å skrive et grundig svar. Det gir oss en anledning til å løfte debatten videre. Jeg vil forsøke å gjøre det, men må først oppklare enkelte momenter.

Eriksen er enig i min hovedkonklusjon om at bistandsdebatten handler mye om oss selv. Eriksen fremhever at dette først og fremst er et politisk ansvar – noe jeg også har understreket i vårt notat om resultatjakten i norsk bistand. Videre sier han at vi trenger en avpolitisert debatt om hvilken rolle sivilsamfunnet skal spille i norsk utviklingssamarbeid. Det er jeg også enig i, men en slik debatt bør gjelde hele bistanden, ikke bare sivilsamfunnskanalen.

Kompleks verden – kompleks bistand?

Når Eriksen skriver at han har liten tro på konsentrasjon og viser til alle de mislykkede forsøkene på «harmonisering» av internasjonal bistand, blandes derimot kortene. Det er heller ikke slik at en mer fokusert innsats nødvendigvis må medføre at man «bommer på kontekst og årsakssammenheng og ikke klarer å ta problemet ved røttene».

Jeg har også skrevet langt om de naive forsøkene på å koordinere internasjonalt utviklingssamarbeid i en tid der antall aktører og agendaer bare øker. Men jeg er uenig i premisset om at fordi verden er kompleks, må også norsk bistand være kompleks. Norges bidrag er uansett forsvinnende lite i den store sammenhengen, derfor mener jeg at analysen og planleggingen må være kompleks (noe den dessverre sjelden er), mens innsatsene med fordel kan gjøres mer spissede og strategiske (rettes inn mot områdene der man gjør størst forskjell). Selv om det kanskje kan se slik ut når man studerer Norges bistandsportefølje, kan ikke alle verdens komplekse utviklingsprosesser løses gjennom bistand alene. Det kan bare løses ved at verdens land samstemmer sin politikk for utvikling. Det er en agenda som trolig er like prisverdig som den er urealistisk – dessverre.

Men konsentrasjon og oversikt er også et spørsmål om ressurser og ansvarlighet: Stor spredning lar seg ikke forene med den kontroll og oversikt forvaltningen i dag ønsker. En fragmentert og eklektisk form for bistand kan sikkert ha sine fordeler, men da sitter vi igjen med få muligheter til systematisk å lære og å ansvarliggjøre alle de ulike aktørene. Dessuten, selv om sivilsamfunnet er unntatt kravet om konsentrasjon, ser jeg ingen grunn til at de må jobbe for å hindre en sårt trengt tematisk og geografisk konsentrasjon av øvrig norsk bistand.

Fragmenteringen av bistanden har også sine kostnader for mottakere. Derfor bør man ikke avfeie ambisjonen om en viss koordinering og samhandling først som sist. For noen uker siden deltok jeg på et seminar der en forsker fra et av verdens fattigste land kunne fortelle at man for femte år på rad hadde innført nytt pensum i landets grunnskole. De nye skolebøkene når ikke engang ut til alle skolene før de skal byttes. Årsaken er at man har en rekke ulike givere som i sin godhet vil gi landet nye skolebøker, samt lokale myndigheter som gjerne vil imøtekomme sine givere og få del i alt som følger med av kurs og seminarer. Giverne kan rapportere om at bistanden har gitt fattige elever nye bøker, «lokalt eierskap» er sikret gjennom fornøyde myndigheter, mens elevene taper.

Bistandens effekter

Eriksen syntes jeg var veldig unyansert da jeg skrev om de aggregerte effektene av bistand og ikke tok hensyn til kanalene. Jeg er fullstendig klar over nyansene i dette bildet og har blant annet skrevet om de ulike målnivåene og problemene med forenklede krav til resultater i det nevnte notatet.

Men årsaken til mitt fokus var at jeg responderte på de brede antagelser og generaliseringer som forelå i mediene. I en tid der de fleste er enige om at bistand generelt ikke er av avgjørende betydning for utvikling og fattigdomsbekjempelse, fikk en omprioritering av omtrent femten prosent av lille Norges bistandsportefølje tilsynelatende dramatiske konsekvenser. Nettopp derfor var det et behov for å nyansere på et like aggregert nivå. Å påpeke denne retoriske endringen synes jeg var betimelig. Spesielt om man, som Eriksen også skriver, ønsker å forstå hvordan bistanden fungerer som «en brikke i puslespillet».

Men dette er ikke enkelt. Brorparten av bistand er ikke gjenstand for ekstern evaluering, og selv i de tilfellene der det foreligger evalueringer er ikke svarene alltid gitt. I lørdagens Vårt Land kunne man for eksempel lese om hvordan noen av våre fremste eksperter tolker evalueringen av Norfund vidt forskjellig. Dette bekrefter bare mitt poeng om kunnskapsproblemet i bistanden. Selv innenfor en avgrenset satsing der man til alt overmål også har en evaluering, er det likevel rom for ulike konklusjoner.

Når det er sagt, synes også jeg det er problematisk og dekke inn enorme kostnader knyttet til asylsøkere over bistandsbudsjettet. Jeg har ingen interesse av å unnskylde regjeringen, og står ved at debatten også bør lede til en reform av regelverket for hva man kan kalle «bistand». I dag er det for eksempel en rekke tiltak som mest sannsynlig vil lede til utvikling i fattige land, men som OECD ikke tillater giverland å kategorisere som «bistand». Derimot er det betydelige deler av det som aksepteres som «bistand» som like godt kan undergrave utvikling i fattige land. Det var dette som fikk den tidligere lederen for OECDs utviklingskomité, Richard Manning, til å hevde at reglementet tillot giverland å «komme unna med drap». Men hvor kostnadsnivået for utgifter knyttet til asylsøkere bør ligge, og hvor innsparingene bør skje om dagens ekstraordinære situasjon blir permanent, er en annen og viktig debatt som vi bør reise når støvet legger seg. Det er nemlig rikelig med muligheter til innsparing over det norske statsbudsjettet. Se Haakon Riekeles’ konkrete forslag her.

En ny fortelling

Til sist er det viktig å minne om det jeg opprinnelig ønsket: å reise grunnleggende debatt om hva norsk bistand- og utviklingspolitikk skal være. Tidligere direktør i Norad, Poul Engberg-Pedersen, har i et Civita-notat foreslått et brudd med den rådende «fortellingen» om norsk utviklingspolitikk: «Det er et behov for igjen å vurdere de grunnleggende valg i bistanden: Fra gode ønsker om å gjøre godt overalt, til å bruke ressursene der de kan oppnå mest. Det krever en ny bistandsfortelling.»

I en tid der rammebetingelsene for norsk økonomi endres, fortrenges dessverre denne grunnleggende debatten av regjeringens forhastede grep og alle de ulike sektorenes «advocacy». Helt ulike størrelser settes opp mot hverandre og sammenlignes ut fra ulike idéer om resultater. Den lange rekken av stortingsmeldinger – som behagelig nok dekker de fleste sektorer og behov – sikrer også alle de ulike gruppenes en viss legitimitet i sine krav.

Istedenfor burde man diskutert hvordan Norges bidrag kan utgjøre en størst mulig forskjell: Er Norges bidrag et godt virkemiddel for utfordringene man ønsker å løse? Vil Norges tiltak ha den tilsiktede virkning? Klarer man å konvertere ens ambisjoner til praktisk politikk? I hvilken grad er alternativer tilstrekkelig vurdert? I hvilken grad skal bistanden tjene norske interesser?

Innlegg etter innlegg fokuserer derimot på hvorfor «vår» sektor er viktigst. De forsterkes av de politiske partienes ulike ideologiske sympatier. Selv om Stortinget nå har nedsatt et «ekspertutvalg» med såkalte fagpolitikere, har jeg liten tro på at de (i løpet av noen få dager) vil finne frem til et nytt utviklingspolitisk narrativ tilpasset vår tid. Politisk sett vil de nok klare brasene. Trolig ender det med et nytt bredt kompromiss, siden partiene har høyst ulike (og ikke alltid faglig begrunnede) ideer om utvikling, og samtidig må ivareta ulike interessegrupper i ulike sektorer.

Angus Deaton skrev nylig at «Politics is a danger to good data; but without politics data are unlikely to be good». Man kunne nesten byttet ut ordet «data» med «bistand». Politisk vilje, eierskap og gjennomføringskraft er viktig. Men langt fra all politisk dynamikk er til det beste for utviklingspolitikken. For eksempel sa Erna Solberg klokt at når det kommer til den pågående migrasjonskrisen må partipolitikken vike. Men i bistanden – som konstant jobber med langt større kriser enn dette – lar vi fortsatt partipolitikken styre.

Innlegget var publisert på Minervanett.no torsdag 12.

Publisert: 5. januar 2024