Bistand og utvikling

Bistand: Mer av det samme, takk

Nikolai Hegertun svarer Asbjørn Eidhammer: Jeg snakker også varmt om en resultatoppfølging som i større grad åpner opp for tilpasning underveis, ettersom jeg stiller meg skeptisk til bistandens tro på forhåndsbestemte planer og løsninger – og hvorvidt evalueringer i ettertid egentlig får konsekvenser for politikken.

Nikolai Hegertun

Publisert: 24. juni 2016

Asbjørn Eidhammer har gitt en grundig og interessant anmeldelse av Civitas foreløpig siste notat om norsk utviklingspolitikk. Eidhammer har mange interessante innvendinger som ville vært naturlig å forfølge og nyansere. Ikke alt kan dekkes her, og jeg vil derfor nevne at notatet må ses i sammenheng med de fire øvrige notatene som har blitt utgitt fra Civita den siste tiden. Trolig ville Eidhammer da ha gjenkjent flere av hans refleksjoner rundt politiske realiteter på bakken, skiftende konteksters betydning for utviklingshjelpen, globale fellesgoder, behovet for fleksibilitet – for å nevne noe.

Det er likevel enkelte deler ved Eidhammers tekst som jeg må kommentere.

For det første leser Eidhammer meg særdeles vrangt når han henger seg opp i at jeg på den ene siden sier at norsk bistand (altså ikke den samlede norske politikkens bidrag til utvikling) betyr forsvinnende lite for utvikling målt i en global målestokk, og på den annen side mener at bistanden kan gjøre mye bra og bety en enormt stor forskjell for veldig mange mennesker.

Dette handler om ulike perspektiver og er ingen selvmotsigelse. Det er heller ingen selvmotsigelse å si at bistanden trolig aldri har vært – eller vil være – avgjørende for andre lands utvikling, og samtidig påpeke at bistand fortsatt er den største kanalen for kapitaltilførselen i noen land. Som Eidhammer vet meget godt: Utvikling krever langt mer enn bare penger.

For det andre, noe av det mest interessante i Eidhammers kritikk er hans markante forsvar for status quo i norsk bistand og utviklingspolitikk. Dette går som en rød tråd gjennom alle hans reaksjoner på Civitas arbeid. Å lese Eidhammer fortoner seg derfor som et interessant innblikk i en klok og rutinert, men litt desillusjonert bistandsbyråkrats hverdag. For Eidhammer har nok vært med på det meste: Alle de nye ideene og initiativene, alle de gode intensjonene, alle konsulentenes flotte rapporter – men når alt kommer til alt er det få av løsningene som virkelig har endret bistanden eller løst dens mange dilemmaer. Når Eidhammers sensur faller over våre anbefalinger strekker han seg derfor maks til et mulig det, men lander som regel trygt på jeg tror ikke det.

Når Civita bringer på banen kritikk som også andre rapporter og evalueringer har vært inne på, så avskrives dette som konvensjonelt og ikke nytt. Mon tro om det samme hadde fungert, hvis oljebransjen hadde avskrevet miljøbevegelsens gjentakende kritikk som konvensjonell og lite nytt. At flere analyser stadig faller ned på lignende konklusjoner kan ha å gjøre med at tidligere anbefalinger ikke har blitt fulgt opp, eller at de aldri har fått en reell sjanse til å lykkes.

Endring – kun for endringens skyld – har selvfølgelig lite for seg. Tvert imot er det ofte skadelig for de sensitive og langsiktige prosessene man er innviklet i gjennom bistanden. Her finnes det derfor en viktig distinksjon: Endring kan også skje for å bevare noe. I en utviklingspolitisk kontekst kan nemlig status quo innebære en situasjon der politikken som føres har blitt sub-optimal. For bistanden har for eksempel det normale til dels vært forbundet stor spredning på grunn av ulike interesser, ideologi, behov og hjertesaker. Her er det nok andre land som er verre enn Norge, men det er liten tvil om at ønsket om politisk synlighet og raske resultater, kombinert med et høyt bistandsvolum uten adekvat bistandsfaglig forvaltning, tidvis har preget norsk bistand. Da kan endring være nødvendig.

På et teoretisk plan er det også mulig å være enig i Eidhammers poeng om å la de tusen blomster blomstre, som han tidligere har tatt til orde for. Hva enn som ligger i begrepet høres det i alle fall ut som noe som kan gi rom for innovasjon og nytenkning. Men det må selvsagt balanseres med en viss ansvarliggjøring. For poenget – som også Eidhammer erkjenner – er at systemene for forvaltning av bistanden ikke er særlig godt egnet for en eklektisk og fri bistand. Ideen om konsentrasjon av bistand bygger til en viss grad på de rigide kontroll- og styringsbehov som i dag kjennetegner bistandsforvaltningen. Men også under eventuelle andre styringsformer vil det være problematisk å forvalte og kvalitetssikre tilskudd til veldig mange sektorer i nesten hundre land. Et stort bistandsbudsjett og relativt liten bistandsadministrasjon lar seg vanskelig forene med stor spredning. Dette er et iboende paradoks, og også noe av grunnen til at bistanden til stadighet får påpakninger og kritikk: politikere har gjerne store og hårete visjoner og mål om hva bistand skal oppnå på mange forskjellige områder, som systemet ikke klarer å nå på grunn av de forvaltningsmessige begrensninger det opererer under.

Hvordan et frislipp av bistanden skal kombineres med ansvarliggjøring, er noe man i dag har få gode oppskrifter på. Kanskje vil det kreve en fullstendig omlegging av hvordan man forvalter bistanden. Jeg har lekt med tanken om å la bistanden i større grad bli styrt som Oljefondet, der politikere kun setter de ytre rammene, og virksomheten i større grad frikoples fra kjerneforvaltningen. Slik kan man kanskje gi fagfolk og mottakere større frihet til å forme bistanden. Ifølge loven om Oljefondet skal for eksempel Norges Bank selv fastsette prinsippene for ansvarlig forvaltningsvirksomhet for investeringsporteføljen basert på hensynene til god selskapsstyring i tråd med internasjonalt anerkjente prinsipper og standarder. Norges Bank skal også foreta investeringsbeslutninger og utøve eierrettighetene uavhengig av departementet. Politikerne jobber altså under et selvpålagt forbud mot å endre de overordnede rammene etter skiftende politiske vinder. Overført til bistanden: Hvordan det sett ut om man fulgte en lignende oppskrift i utviklingspolitikken?

I notatet nevner jeg også ideen om at Norge i større grad kan konsentrere seg om å sette klare mål, og heller ta imot anbud fra offentlige, private nasjonale og internasjonale utviklingsaktører, som siden blir vurdert og belønnet etter resultatoppnåelse. Jeg snakker også varmt om en resultatoppfølging som i større grad åpner opp for tilpasning underveis, ettersom jeg stiller meg skeptisk til bistandens tro på forhåndsbestemte planer og løsninger – og hvorvidt evalueringer i ettertid egentlig får konsekvenser for politikken. Som jeg skriver: ettersom man ikke kan planlegge mange av de uforutsigbare prosessene man tar del i, trenger man incentiver og informasjonssystemer for å kunne stoppe opp, endre og kanskje avslutte tiltak underveis.

Mange eksperter har fått bryne seg mot disse problemstillingene, og det er vanskelig å komme opp med klare svar. Vår oppgave er først og fremst å lansere noen tanker og ideer, og eksemplene viser at også vi har forståelse for Eidhammers perspektiv.

Men større fleksibilitet trenger ikke alltid være inkompatibelt med færre mål, temaer eller land. Skal Norge jobbe mer holistisk og fleksibelt kan det være at bistanden vil fungere best i mindre soner. Jeg har bl.a. vist til andre giverland, som har bundet seg til noen utvalgte kontekster i opp til ti år, og jobbet med hele spekteret av utviklingspolitiske verktøy. Da kan man kanskje unngå de kjente svakhetene som f.eks. manglende koordinering, fragmenterte innsatser, usikker finansiering, giveres behov for synlighet og raske resultater og mange og motstridende mål. Men som regel fordrer dette en skarpere prioritering av bistanden. Kanskje vil Norge miste muligheten til å hoppe inn i et nytt engasjement eller land hvis muligheten byr seg, men på den annen side kan det være at vi dermed klarer å forvalte resten av bistanden bedre.

Så må det også understrekes at selv om man skal være fleksibel, så går det an å ha en plan – så lenge planen er realistisk, fleksibel og langsiktig. Realistiske planer – bygget på gode vurderinger av politiske betingelser og kontekst – kan nemlig røyke ut noen av de mest urealistiske målene og ambisjonene man av og til har. Derfor påpeker notatet at innen bistanden er trolig femårsplaner bedre enn ettårs-planer, så lenge man legger inn tilstrekkelig rom for tilpasning underveis. For en femårsplan kan ikke brukes på en slik måte at den gir detaljerte beskrivelser av hva man skal oppnå om flere år og nærmest sanksjonerer de som avviker fra planen fordi man ikke oppnår de forhåndsbestemte indikatorene: I en skiftende kontekst er avvik fra planen oftest en nødvendighet for å bruke penger godt.

For det tredje er jeg uenig i Eidhammers konklusjon om at konsentrasjon av norsk bistand er irrelevant for mottakere. Det henger sammen med at jeg er uenig i premisset om at fordi verden er kompleks, må også norsk bistand være kompleks. Det gir mening, dersom man tenker at giverne skal ta ansvar for nær sagt hele bredden av det som trengs for utvikling. Da tillegger man bistanden og giverne en veldig stor rolle. Analysen og planleggingen må selvsagt være basert på en forståelse av kompleksiteten, men innsatsene kan gjøres mer spissede og strategiske (på de områder vi gjør størst forskjell). Jeg har alltid sammenholdt konsentrasjon med å bygge opp større fagmiljøer som kan ivareta kompetansen bedre. Dette henger sammen med at bistand og utvikling er en kunnskapsintensiv bransje som krever god forvaltning.

Jeg har også alltid ment at konsentrasjon må henge sammen med en bedre integrert og koordinert innsats på vegne av giverland. Selv om det er mange skrekkeksempler på svak koordinering, finnes det et berettiget håp om at givere har lært av tidligere fiaskoer og faktisk evner å koordinere sine innsatser bedre i land og kontekster der interesser i større grad sammenfaller. Nettopp i de land som ofte kategoriseres som sårbare, kan dette være tilfellet. Både fordi myndighetene selv har så svake systemer at ukoordinert giverinnsats kan være fullstendig overbelastende og kontraproduktivt, men også fordi giverlandene i større utstrekning vil være sentrale tjenestetilbydere og dermed mer integrert i viktige funksjoner, i tillegg til at alle parter har en sterk kollektiv interesse av mer stabilitet og utvikling. Andre interesser utover dette vil nødvendigvis måtte bli sekundære.

I mer stabile utviklingsland der interessene naturlig nok spriker mer, har nok byråkratisk koordinering på tvers av giverlands embetsverk sine klare begrensninger. Det er jeg enig i. Men Eidhammer hopper nokså lett over årsaken bak de mange anbefalingene om bedre koordinering og konsentrasjon, nemlig de negative effekter det kan ha for mottakerne. Ettersom Eidhammer selv nevner rapporten av Jean Severino og Olivier Ray ved Centre for Global Development, er det fristende å sitere deres beskrivelse av problemet:

«While alignment on national policies and procedure makes little sense in those states that do not have sufficient capacity to express or define their needs, donor harmonization, on the other hand, is crucial. Post-conflict states are a typical case – one in which donors have paradoxically tended to rush to in a precipitated and disorganised fashion. For Afghanistan, the Central African Republic or Haiti, uncoordinated aid can indeed do a lot of harm: not only does competition between donors risk confusing or overwhelming government institutions that are under considerable strain, but donor dispersion may also be used by certain authorities to finance inadequate policies.»

For det fjerde understreker Eidhammer at vi nå lever i en tid der alt og alle er i forandring. Det er fristende å spørre, på hvilket tidspunkt i verdenshistorien var ikke alt og alle i forandring? Sto verden stille for fem eller ti år siden? Kanskje oppleves utviklingen i verden mer akutt for Norge akkurat nå, fordi vi opplever en økende migrasjonstrøm, men for Norges fokusland og andre regioner er mye av det som skjer, en del av utviklingspolitiske utfordringer man har strevet med i årevis. For enhver utenriksminister er det imidlertid opportunt å trekke frem at verden er i rask endring, ettersom det kan berede grunnen for endringer i politikken.

For det femte har ikke Eidhammer tro på å sammenligne ulike bistandstiltak. Eidhammer skriver: «Vi må også innrømme at vi ikkje kan få svar på alle spørsmål og kvantifisere resultat av alle innsatsar. Og vi skal ikkje late som om det er muleg.» Dette er vi selvfølgelig enige om. Igjen hopper han elegant over alle mine forbehold om at økt bruk av komparative og randomiserte tester har sine klare begrensninger. Eidhammer konkluderer igjen med at det bestående er godt nok som det er: Økt testing vil ikke gi oss gode svar, fordi alt er komplekst, skriver han. Denne kategoriske avvisningen er synd, fordi såkalt evidensbasert bistand – der man benytter vitenskapelige metoder for å forbedre bistanden – gir oss i dag stadig flere svar på hva som er effektive måter å fremme utvikling på. Det betyr selvsagt ikke at alt kan kvantifiseres og måles. Jeg har i tidligere notater selv advart mot en utbredt revisor-optimisme – og hvilke implikasjoner det kan få for politikkutformingen. Men det fins mange andre måter å vurdere bistand på, og som kan gjøre det mulig å sammenligne ulike bistandstiltak.

For det sjette synes Eidhammer at Norge har klare og fine mål med sin utviklingspolitikk, og at de har mye til felles. Utvikling og bekjempelse av fattigdom er mål som står fast, skriver han. Jeg må likevel få lov til å innvende at utvikling og fattigdomsreduksjon er to mål som, for det første er selvskrevne når man har å gjøre med bistand, og for det andre er veldig vage og uhåndgripelige størrelser. Og det er nettopp det som er mitt poeng: det meste fra regnskogsbevaring, likestilling, næringsutvikling, fiskeri, infrastruktur og dialog passer innenfor disse målene. Eidhammer har nok lest alle de ulike utviklingspolitiske stortingsmeldingene som ulike regjeringer har produsert. Da har han nok også sett hvordan to slike altomfattende begreper gir seg utslag i en mylder av ulike delmål og ambisjoner. Faktisk kan det aller meste en stat gjør, kategoriseres som utvikling, enten det er samferdsel, likestilling eller næringsutvikling. Slik sett bevarer Norges fine, men vage mål praksisen med å la bistanden gå i mange retninger – alt ettersom nye ministere finner det for godt.

Men også Eidhammer erkjenner at det finnes noen avvik, der bistandsmidler i bestemte situasjoner har vært brukt til formål som kan sies å ikke samsvare med hovedmålene, og nevner blant annet regnskogssatsingen i Brasil, asylkostnader og bistanden til Afghanistan. Om Eidhammer tenkte på at utenriks- og geopolitiske hensyn får forme bistanden, kunne han trolig ha slengt med det landet som mottar soleklart mest bistand per innbygger, nemlig Palestina. Men kan det sies at disse formålene er avvik i bestemte situasjoner, når de i årevis har vært de aller største utgiftspostene vi har på bistandsbudsjettet? Eidhammers egne eksempler styrker dermed mitt poeng om at det trengs tydeligere mål og en mer sammenhengende strategi for å unngå utflytning. Å skjerme bistanden for en rekke andre hensyn har vært et av mine klare poeng – hvorfor ikke starte med å stramme inn på mål og visjoner?

For det syvende sier Eidhammer at jeg i notatet åpner for endringer hver gang det kommer ny politisk ledelse, og at jeg dermed slår i hjel poenget om en sterkere prioritering innen bistanden. Igjen leser Eidhammer meg særdeles vrangt, ettersom avsnittet han referer til, handler om det motsatte. Ideen om en handlingsregel der man binder politikere til langsiktige satsinger er jo nettopp et pragmatisk forsøk på å forebygge utflytningen av bistanden. At forslaget åpner opp for at nye regjeringer kan skifte ut ett prioritert tema når de kommer i posisjon må jo være et demokratisk minstemål.

Eidhammer ser for seg at bistanden blir viktig på stadig nye områder, og at bistanden derfor må være spredt og fragmentert. Han skriver: «på område etter område vil ein finne at Norge ikkje kan la vere å engasjere seg, også med bistand. Dette gjeld både multilateralt og bilateralt. Og videre: Kva får CIVITAskunnskapsrike rådgivarar til å tru at ei regjering, eller ein utviklingsminister, vil finne seg i å berre fortsetje med den same profileringa som forgjengaren?»

Her er det litt vanskelig å vite om Eidhammer selv erkjenner de problematiske sidene ved at nye ministre og regjeringer stadig vil forme bistanden i sitt bilde, eller om han synes dette er positivt. Uansett sammenfalt Eidhammers hoderysting over min tro på at bistandssatsinger kan overleve skiftende regjeringer med Oslo REDD EXCHANGE-konferansen, der Erik Solheim gav sittende regjering solid ros for nettopp å ha fortsatt og videreutviklet regnskogssatsingen han startet.

Som nevnt har Eidhammer stort sett tatt rollen som kritiker og dommer når Civita har luftet sine tanker om norsk utviklingspolitikk. Men det hadde vært opplysende for debatten om Eidhammer med all sin rutine også kunne presentert noen alternative tanker. Han skriver tross alt: «Å sleppe litt opp på dei strenge krava i utviklingssamarbeidet er nødvendig for å kunne kombinere den velkjende norske fleksibiliteten med kontinuitet og langsiktig tenking.» Hva legger han i det? Hvordan kan man da ansvarliggjøre bruken av norske skattepenger?

Innlegget er publisert hos Bistandsaktuelt 24.6.16.

Publisert: 16. november 2023