Finn på siden

kommunestruktur, lov og rett, bøker, lover, fjell, kommuner, strukturdebatt, lovoppfyllelse — iStockphoto.com

Rettsstat

Kommunenes vilkårlige lovoppfyllelse – regelreform og strukturdebatt

Norske kommuner klarer ikke å etterleve sentrale lovkrav. Et stadig mer detaljert regelverk møter kommuner med begrenset kapasitet og kompetanse. Hva skjer med rettssikkerhet og likebehandling når lovoppfyllelse avhenger av kommunegrenser? Og hvor lenge kan en rettsstat leve med at innbyggeres rettigheter varierer med postadressen?

Susanne Haaland

Publisert: 12. november 2025

Sammendrag

Norske kommuner har utfordringer med å etterleve lovkravene de blir stilt overfor. To årsaker peker seg ut: For det første er regelverket omfattende og i stor grad preget av detaljregulering fremfor rammeregulering. For det andre mangler mange kommuner kapasitet og kompetanse til å håndtere den brede oppgaveporteføljen de er tillagt.

Problemet med kommunenes manglende lovoppfyllelse er altså todelt, og handler om både regelverket i seg selv og kommunenes rammebetingelser. Konkrete tiltak i form av sterkere rettslige rammer for ny lovgivning og strukturendringer for kommunene bør iverksettes for å sikre høyere grad av lovoppfyllelse.

Følgende tiltak foreslås:

Regelreform:

Fortsette den pågående gjennomgangen av eksisterende regler og løfte en bredere debatt om regelfilosofi.
Vurdere å innføre et norsk lovråd, etter inspirasjon fra Sverige. Dette kan sikre sterkere uavhengig forhåndskontroll av lovgivning og bidra til høyere kvalitet i lovverket, selv om det ikke nødvendigvis reduserer mengden lover.
I større grad benytte solnedgangsklausuler for lover, slik at regelverk aktivt må fornyes for å stå seg over tid. Hovedgevinsten vil ligge i å hindre en regelverksoppblåsning.
Utvide den norske forsøksloven etter dansk modell.

Strukturendring:

Sikre at kommuner har de nødvendige forutsetningene for å overholde regelverket. Dette kan oppnås på ulike måter, eksempelvis gjennom kommunesammenslåing, økt interkommunalt samarbeid, etablering av samkommuner eller differensiert oppgavefordeling. Det siste vil innebære at kommunene slippes fri, slik at oppgaver kan løses bedre, basert på kommunens forutsetninger og behov.

Innledning

For tre år siden viste undersøkelser at lovoppfyllelsen i norske kommuner var svak. Ikke bare oppfylte kommunene i alt for lav grad lov- og forskriftskrav; hvilken grad kommunen fulgte rettsreglene avhang i stor grad av hvor i landet kommunen lå. Variasjonen mellom kommunene var nemlig stor. Den manglende lovoppfyllelsen¹ kan i stor grad forklares med et omfattende og detaljert regelverk som er krevende å overholde, samt en kommunestruktur med små kommuner ute av stand til å håndtere forpliktelsene. Det er i dag svært krevende for mange kommuner å oppfylle alle krav og forventninger fra statlig nivå.

Når kommunene ikke klarer å oppfylle lovpålagte forpliktelser, går det direkte utover velferdsstatens kjerneoppgaver og innbyggernes liv. Svekket barnevern, mangelfull oppfølging av psykisk syke, unødvendige naturinngrep og økte klimautslipp er bare noen av de påregnelige konsekvensene. Like alvorlig er de prinsipielle sidene: i en rettsstat er det grunnleggende at myndigheter og institusjoner etterlever loven. Når det ikke skjer, undergraves både tillit og rettssikkerhet. Hva skjer med den offentlige tilliten når innbyggernes rettigheter brytes, og graden av etterlevelse i praksis avgjøres av postadressen deres?

Dagens situasjon er ikke noe en ellers sterk rettsstat kan være bekjent av. Det handler om rettssikkerhet, tillit, likhet og sentrale rettsområder. Det er behov for en mer konsekvent og rettferdig håndheving av lover på tvers av kommunegrenser. Dette notatet ser nærmere på årsaken til den manglende lovoppfyllelsen, samt potensielle reformer for å forbedre situasjonen – både regelreformer og strukturendringer.

Kommunenes lovoppfyllelse

Som ledd i Generalistkommuneutvalgets arbeid kartla Menon Economics i 2022 kommunenes lovoppfyllelse på ulike områder. Undersøkelsen baserte seg på 40 indikatorer som målte graden av lovoppfyllelse innenfor elleve utvalgte tjenesteområde.²

Rapporten tegnet et tydelig bilde: av de vurderte kommunene var det ingen som oppfylte samtlige lov- og forskriftskrav. Den samlede gjennomsnittlige lovoppfyllelsen, og medianen, var på rundt 80 prosent.³ Videre var det, slik figuren nedenfor illustrerer, stor variasjon i graden av lovoppfyllelse mellom kommunene. Graden av lovoppfyllelse varierte fra 50 til 90 prosent.⁴

⁵

Rapporten viste at små kommuner og distriktskommuner hadde størst utfordringer med lovoppfyllelse. Selv om det finnes enkelte unntak, var det en klar sammenheng mellom innbyggertall og sentralitet, og graden av lovoppfyllelse. Jo større og mer sentral en kommune var, desto
bedre etterlevelse av loven. Tilsvarende gjaldt det motsatte for små og perifere kommuner. Et annet viktig funn i denne sammenhengen var at god økonomi bare til en viss grad kan kompensere for effektene av størrelse og sentralitet.⁶

Utfordringene var størst for lovpålagte oppgaver som krevde spesialiserte og tverrfaglige fagmiljøer, blant annet plankrav, tilsynskrav og beredskapskrav.⁷ Felles for disse er at lovkravene er rettet mot administrative oppgaver som ingen innbyggere har direkte krav på, og som det dermed kan være mer politisk akseptabelt å nedprioritere.⁸ Samtidig fremheves barnevern, rus og psykiatri som spesielt krevende områder.⁹ Selv om dette ikke nødvendigvis betyr at kjerneoppgavene neglisjeres, er det likevel tale om lovbrudd på sentrale rettsområder for borgernes velferd.

Det er videre grunn til å påpeke at rapporten trolig tegner et i overkant for positivt bilde av situasjonen. Undersøkelsen omfatter kun 262 av 356 kommuner, tilsvarende 74 prosent, da det manglet tilstrekkelig data fra de resterende kommunene. De kommunene som ikke inngikk i
analysen, var systematisk mindre og mer perifere – altså de som typisk hadde lavest grad av lovoppfyllelse. Gitt at sammenhengen mellom størrelse, sentralitet og etterlevelse er sterk, kan det tale for at rapporten undervurderer hvor lav lovoppfyllelse små distriktskommuner har.¹⁰

Den reelle gjennomsnittlige lovoppfyllelsen, dersom man teller med samtlige kommuner, ligger altså trolig noe under de 80 prosentene som rapporten angir.

Den manglende lovoppfyllelsen kan i stor grad tilskrives et omfattende og detaljert regelverk som er krevende å overholde, samt en kommunestruktur som ikke setter kommunene i stand
til å håndtere forpliktelsene. Over tid har lovgivningen blitt mer omfattende og detaljert, noe som har redusert kommunenes handlingsrom og reelle autonomi. Ofte er ressursene knappere enn
det de lovpålagte oppgavene tilsier, og små fagmiljøer står ofte alene med brede oppgaveporteføljer. Selv om kommunenes økonomi i prinsippet er irrelevant når en innbygger har et rettslig krav på et velferdsgode, gjør kombinasjonen av begrenset kapasitet og små fagmiljøer det vanskelig å oppfylle samtlige krav fullt ut, selv i økonomisk robuste kommuner.

Andre forhold, slik som lokal prioritering, politisk ledelse og kultur for regeloppfølging, kan også påvirke kommunenes håndhevelse av regelverket. Videre skaper endringer i bosetnings- og sysselsettings-mønstre, en aldrende befolkning og en stadig mer presset kommuneøkonomi ytterligere utfordringer. Selv om økte økonomiske ressurser vil kunne lette noe på situasjonen, fremstår regelpress og strukturelle forhold som de mest systematiske årsakene.

For å forstå den manglende lovoppfyllelsen blant norske kommuner må vi derfor se nærmere både på regelverket, som legger føringer for kommunenes oppgaver, og på kommunenes strukturelle forutsetninger, som setter rammer for deres evne til å oppfylle disse kravene. I det følgende drøftes først hvordan omfanget og detaljnivået i regelverket påvirker kommunene, og mulige regelreformer. Deretter ses det nærmere på kommunestrukturen og kommunenes forutsetninger for å etterleve rettsregler i praksis.

Regelpresset mot kommunene og regelreformer

Rettsliggjøring og økningen i lovkrav mot kommuner

Det finnes ingen fullstendig oversikt over alle lovkrav kommunene står overfor, men omfanget er utvilsomt stort. Allerede i 1999 kartla Kommunal Rapport 272 lover og 1 236 forskrifter som regulerte sektoren.¹¹ I 2022 anslår Menon at tallet trolig ligger på flere tusen.¹²Det faktum at ingen kommuner, til tross for de rette intensjonene, evner å etterleve samtlige lovkrav, er i seg selv en indikasjon på at regelpresset er betydelig. Omfanget har uansett økt de siste tiårene, med en klar trend i retning av økt styring gjennom lov.¹³ Innspill fra statsforvaltere og kommuner tyder på at det generelt sett oppfattes som at kommunene stilles overfor for mange lovkrav, som kan være krevende å ivareta fullt ut.¹⁴ I en spørreundersøkelse svarte nesten 90 prosent av kommunedirektørene at den statlige reguleringen er «altfor stor» eller «for stor».¹⁵

Det er ikke bare antallet regler som har økt; også måten reglene blir utformet på har endret seg. Regelverket er blitt mer detaljert og spesifiserer i større grad hva kommunene må levere.¹⁶ Denne reguleringsmåten bryter med det grunnleggende prinsippet om at kommunene ikke skal detaljstyres, men snarere styres gjennom rammelovgivning og i hovedsak ha frie inntekter.¹⁷ Rammestyring gir rom for ulike prioriteringer, og innebærer en aksept av at det vil være en viss variasjon mellom kommunene. Detaljregulering vil på sin side minske pliktsubjektets – i dette tilfellet kommunenes – handlingsrom. Utstrakt bruk av detaljregulering og innføring av individuelle rettigheter medfører prioritetsvridninger, noe som binder kommunenes ressurser og reduserer deres mulighet til å prioritere.

Den statlige styringen av kommunene har altså økt både i omfang og detaljgrad.¹⁸ Forklaringen på dette er særlig rettsliggjøringen av velferdsstaten, økte statlige krav til likeverdige tjenester og individuelle rettigheter – utviklingen av rettighets-samfunnet. Typen lovgivning som er blitt brukt til å oppnå dette har variert over tid. 1990-tallet og 2000-tallet var preget av en sterk økning av individuelle rettigheter, mens perioden fra 2010 og frem til i dag i større grad har vært preget av nye krav til hvordan kommunesektoren skal utføre sine oppgaver, herunder krav til rapportering, prosedyrer, bemanning og kompetanse.¹⁹ Som jeg skal komme tilbake til, er også internasjonaliseringen av retten, særlig gjennom EØS-avtalen, en kraftig pådriver for regelproduksjonen i det norske samfunnet.

Det er essensielt å understreke at rettsliggjøringen har positive sider, ved at den har styrket rettighetene til flere grupper og utrykker en lovgivervilje om samfunnsutvikling mot det bedre. Kommunenes ansvar innen helse, omsorg, barnevern, skole, planlegging, miljø og beredskap nødvendiggjør til dels detaljert regulering for å ivareta rettigheter og samfunnsverdier.

Samtidig har det over tid utviklet seg en overdreven tro på lovverk som styringsmiddel, uten at de negative konsekvensene av detaljstyring har blitt vurdert.²⁰I sin gjennomgang av argumenter for og mot lovgivning som styringsmiddel, samt effekten av det, fant advokatfirmaet Lund & Co at de aktuelle lovene var preget av omfattende detaljregulering fra staten, noe som samlet sett har virket negativt.²¹ Selv om det ikke foreligger tilstrekkelige evalueringer av lovverk som styringsmiddel, og de evalueringene som finnes peker på negative effekter, velges stadig lovgivning fremfor andre virkemidler. Realiteten er imidlertid at lovgivning for mange forhold ikke er et effektivt virkemiddel.²²

Styresmaktene har tilsynelatende falt for illusjonen som tidligere jussprofessor Torstein Eckhoff i sin tid pekte på:

«Mange mennesker har overdrevne forestillinger om hva som kan oppnås ved hjelp av lovgivning. Når de støter på noe som de finner galt eller skjevt i samfunnet, krever de straks at det må gis en lov som kan rette på forholdet. (…) Det virker nesten som om folk tror at loven har en magisk kraft, slik at hvis det bare blir bestemt ved lov hvordan noe skal være så blir det slik.»²³

Når de rettslige kravene stadig blir mer omfattende, uten at kommunene er i stand til å etterleve dem, svekkes den reelle verdien av rettighetene de skal ivareta. Det har oppstått en situasjon tilsvarende den maktutredningen beskrev allerede i 2003, med overbelastning av kommunale budsjetter, hvor ikke alle berettigede krav kan tilfredsstilles fullt ut og samtidig.²⁴ Objektive individuelle rettigheter fremstår som en fordel for den enkelte, men er ikke nødvendigvis det for innbyggere som gruppe. I stedet for likhet, oppstår det da nye og utilsiktede former for ulikhet, hvor ressurssterke grupper med mulighet til å dra nytte av massemedier og rettsvesen kan få større gjennomslag enn mer sårbare og passive grupper.

Det har tilsynelatende oppstått et gap mellom statlige forventninger og kommunal gjennomføringsevne. Skal rettigheter og krav ha reell verdi, må det derfor diskuteres hvordan regelverket kan utformes og forvaltes på en måte som både ivaretar rettssikkerhet og legger til rette for bærekraftig kommunal styring.

Forenkling og reduksjon av lovpålagte oppgaver – lettere sagt enn gjort

Rent intuitivt virker det nokså åpenbart at det å redusere antallet lovkrav, samt forbedre kvaliteten i dem, vil løse problemet. I 2024 uttalte Kommunal- og forvaltningskomiteens leder, Lene Vågsild
fra Arbeiderpartiet, at vi må rydde opp i mylderet av lover, pålegg, forskrifter og krav som Stortinget har pålagt norske kommuner.²⁵ Kravet om færre og enklere regler har i de siste årene fått stadig bredere politisk støtte, og staten har nedsatt en tverrdepartemental arbeidsgruppe som skal se nærmere på arbeidskraftsutfordringene m.m. i kommunal sektor, hvor behovet for redusert statlig styring også skal vurderes.

Det å forenkle og redusere antall regler er imidlertid lettere sagt enn gjort. Tanken er nemlig ikke ny. Rettsliggjøringen av samfunnet, samt utfordringene det kan medføre, har vært debattert i flere tiår.²⁶Det å dempe denne utviklingen har også vært et tema hos flere regjeringer, blant annet hos Ap-/Sp-regjeringen. Den hadde som mål å redusere statlig detaljstyring og desentralisere mer makt og myndighet til lokalsamfunn og deres folkevalgte.²⁷Sentrale styremakter har ved flere anledninger gitt utrykk for at det er ønsket å styrke det lokale selvstyret ved å redusere bruken av lover som detaljert styringsmiddel, fastholde prinsippet om rammestyring, samt at lovgivningen i større grad skal bygge på en avveining mellom nasjonale hensyn og hensynet til lokaldemokratiet.²⁸

At intensjonen har vært reell, ser man tydelig i nyere endringer i både Grunnloven, kommuneloven, og statlige veiledere og instrukser. For Grunnlovens vedkommende ble §49 utvidet i 2016. Bestemmelsen fikk tilføyd et nytt ledd for å grunnlovsfeste retten til lokalt selvstyre. Generelt viderefører grunnlovfestingen Stortingets betydelige frihet til å begrense kommunenes handlefrihet gjennom lovgivning.²⁹ Likevel viser stortingskomiteens innstilling tydelig at denne endringen var forutsatt å spille en rolle ved fremtidige lovforslag av betydning for kommunene.³⁰ Poenget var å gi en forsiktig, men reell, modifikasjon av Stortingets lovgivningskompetanse overfor kommunene.³¹Dersom Grunnloven §49,2 skal få tilsiktet effekt, må verdien av lokalt selvstyre faktisk vektlegges i de politiske prioriteringene som lov- og budsjettforslag er uttrykk for. Med andre ord: grunnlovsendringen slår fast et prinsipp om å respektere lokalt selvstyre og unngå unødvendig detaljstyring.

Videre kan vi se til Kommuneloven av 2018 som står i nær sammenheng til Grunnloven §49. Loven inneholder bestemmelser som binder statsforvaltningen og Stortinget ved utøvelse av sin myndighet overfor kommunene. Lovens §2-1 fastslår et lovkrav for å styre kommuner og av §2-2 fremgår det at det kommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn nødvendig for å ivareta nasjonale mål. Prinsippene i kommuneloven er, i likhet med Grl. §49,2, ment å ha betydning
ved forberedelsen av lov.³²Hensikten er å innarbeide et forholdsmessighetsprinsipp – sammen med nærhets- og finansieringshensyn – slik at ny lovgivning bare vedtas dersom hensynet til lokalt selvstyre er grundig vurdert.³³ Også her ser vi altså nyere lovendringer som skal kvalitetssikre og moderere statens styring av kommunene.

Disse prinsippene er ytterligere forsterket gjennom både Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder fra 2020 og utrednings-instruksen fra 2024. Veilederen fastslår at «detaljert statlig styring skal være særskilt begrunnet i nasjonale mål».³⁴ Utredningsinstruksen krever på sin side at det skal gjøres rede for lovforslagets virkninger for kommuner, anbefalte tiltak og hva som er forutsetningene for vellykket gjennomføring.³⁵

Selv om både Grunnloven, kommuneloven og ulike veiledere og instrukser de senere årene er endret for å styrke lokalt selvstyre og dempe statlig detaljstyring, har dette i praksis hatt liten betydning. Statsforvaltningen fortsetter å vedta pålegg og detaljreguleringer, slik empiriske funn viser.³⁶ det store bildet har endringene hatt liten betydning for hvordan statsforvaltningen styrer kommunene, og det har ikke forhindret omfattende og detaljert rettslig styring. Dette kan blant annet forklares med en sterk tradisjon for statlig detaljstyring, vage rettslige rammer, og en lovgivningsprosess der vurderingen av det lokale selvstyret ofte blir en formell øvelse, snarere enn en reell terskel for ny regulering.

Ikke bare har rettslige mekanismer for å begrense regelproduksjon vist seg lite virksomme; mye av regelproduksjonen er utenfor Stortingets kontroll. En stor del av rettsliggjøringen av det norske samfunnet kan nemlig spores tilbake til regelproduksjon i internasjonale organer, som følge av den omfattende internasjonaliseringen av norsk rett. Dette gjelder i all hovedsak EU-regelverk og dets rettsfortolkninger, som Norge er bundet til på en rekke områder gjennom EØS-avtalen.
EØS-avtalen innebærer en innskrenkning i Stortingets handlingsrom, ettersom norske myndigheter er folkerettslig forpliktet til å implementere EU-regler innenfor de områdene som avtalen dekker.³⁷

Regelproduksjonen i EU er også stor, noe blant annet Draghi-rapporten har påpekt som et potensielt problem. Selv om det ikke finnes noen eksakt statistikk på hvor stor andel av norske lover som har et opphav i EU-lovgivning, er det anslått at Norge, siden 1994, har innlemmet minst 14 000 rettsakter i norsk lov.³⁸ Dette utgjør en betydelig del av det totale antallet lovregler, og innen visse sektorer – som miljø, energi og finans – er andelen særlig stor. EØS-avtalen er derfor en sentral årsak til at Norge er blitt mer byråkratisk og regelorientert, også overfor kommunene. Dette er en regelproduksjon vi ikke enkelt kan dempe, og det er begrenset hva Stortinget faktisk kan gjøre politisk så lenge vi er med i EØS, men utenfor EU.³⁹

Erfaringer viser at dagens rettskilder, som blant annet skulle bidra med å dempe regelpresset, ikke har hatt ønsket effekt. Samtidig legger EU-lovgivningen sterke føringer for hva Norge alene kan gjøre med situasjonen. Selv om behovet for å kutte eller forbedre lovregler er bredt anerkjent, er det lettere sagt enn gjort. Erkjennelsen av dette reiser spørsmålet om hvilke konkrete regelformer som kan bidra med å gi kommunene økt handlingsrom.

Regelreformer

Et naturlig første skritt er å se på allerede eksisterende regler og vurdere hvordan de kan forenkles eller fjernes. Tidligere kommunalminister Kjersti Stenseng har satt ned en kommunal kuttkommisjon, med mål om å frigjøre kommunale ressurser. Hun har uttalt at styringstrykket, med den totale summen av lover og forskrifter, veiledere, retningslinjer, innsigelser og statlige tilsyn, er for stort.⁴⁰ Jobben med å redusere omfanget av uforholdsmessig detaljstyring av kommunene er med andre ord igangsatt, og kommisjonen skal legge frem sin første delrapport før jul.

I forlengelsen av dette arbeidet bør det foregå en debatt om hva man egentlig kan regelfeste på en meningsfull måte. Det er nemlig ikke tilstrekkelig å se på eksisterende regler; i dette arbeidet må
man også ha et framoverskuende perspektiv slik at man forhindrer overregulering i fremtiden. Det bør være et mål å sikre bedre beslutningsgrunnlag før det vedtas lovgivning som berører kommunene. Evalueringen av effekten av nye lovkrav, samt forholdsmessighets-vurderingen ved utforming av styringsmidler i ny lovgivning, bør styrkes. En mekanisme for forhåndsvurdering som kan styrke dette er et lovråd.

I Sverige har de grunnlovsfestet en uavhengig kontrollmekanisme for regelverk, gjennom det såkalte Lagrådet. Rådet består i hovedsak av tidligere høyesterettsdommere og sikrer en systematisk og institusjonell forhåndskontroll av lovforslag. Formålet er å øke kvalitet og konsistens i lovgivningen, unngå dårlig utformede lover, samt å styrke tillit og forutsigbarhet i lovgivningsarbeidet. agrådet vurderer blant annet om et lovforslag er egnet til å oppnå sitt formål og hvilke praktiske konsekvenser det kan få. Det er obligatorisk med uttalelse fra Lagrådet når lovforslag gjelder kommunal beskatning eller pålegger kommunen plikter, og i 2023 kom rådet med hele 80 uttalelser.⁴¹ Uttalelsene deres er ikke bindende, men blir stort sett fulgt i praksis.

Sverige har, til tross for Lagrådet, sett en økning i antall lovregler og de er blitt mer detaljerte.⁴² Dette er ikke overraskende, ettersom rådets mandat først og fremst er å heve kvaliteten på rettsreglene, ikke redusere volumet. Ordningen har imidlertid bidratt til systematiske ex-ante konsekvensanalyser og fungert som et effektivt filter som har påpekt og stanset uheldige lovforslag.⁴³ I land uten tilsvarende forhåndskontroll ser man oftere at lover må reverseres eller korrigeres i etterkant, eller at domstolsystemet må rette opp, noe som er sjeldnere i Sverige.⁴⁴

Den norske lovgivningsprosessen er riktignok grundig, med omfattende utredninger, høringer og juridisk kvalitetssikring. Likevel er prosessen hovedsakelig intern og politisk styrt, og mangler en uavhengig og formalisert forhåndskontroll utenfor forvaltningen. Den er dermed mindre robustenn det vi ser i Sverige, hvor Lagrådet kommer etter høring og internt lovarbeid, men før proposisjonen fremmes for Riksdagen. Ved å innføre et tilsvarende organ i Norge, vil man trolig kunne heve kvaliteten i regelverksarbeidet. Selv om en slik mekanisme neppe vil dempe regelproduksjonen betraktelig, kan den bidra til bedre begrunnede lover og indirekte gjøre det vanskeligere å få gjennom svakt funderte eller unødvendig forslag. En forhåndskontroll med kapasitet til å vurdere både rettslige, praktiske ressursmessige konsekvenser, særlig for kommunene, vil gi et betydelig bedre beslutningsgrunnlag før lovgivning vedtas.

Videre kan såkalte solnedgangsklausuler benyttes i større grad i det norske systemet. En solnedgangsklausul innebærer at lover opphører etter en viss tid, med mindre man aktivt velger å forlenge dem. En lov vil da ligne mer på et tidsavgrenset forsøk enn en permanent løsning.
En slik mekanisme er fordelaktig av flere grunner. For det første tvinger det frem en regelmessig evaluering av loven, ved at lovgiver må gjennomgå og vurdere verdien av regelverket. Loven vil fortrinnsvis kun forlenges dersom man etter en evaluering finner at regelverket fungerer etter sitt formål, og fortsatt er nødvendig, effektiv og proporsjonal. For det andre vil det hindre regelverksoppblåsning, ved at lovene i stedet for å hope seg opp, aktivt må videreføres. En solnedgangsklausul vil derfor være en naturlig opprydningsmekanisme som fjerner utdaterte og/eller ineffektive regler. Det vil også gi mulighet for justeringer basert på erfaringene fra den initielle implementeringen, før loven fornyes. Sett under ett vil solnedgangsklausuler trolig være et formålstjenlig tiltak i Norge.

En siste regelreform som bør vurderes, er en utvidelse av den norske forsøksordningen, i større grad inspirert av det danske frikommune-systemet. Det danske frikommuneforsøket er nemlig blant de mest konkrete og lovende internasjonale eksemplene på reduksjon av regelpress, og kan fungere som en modell for Norge.⁴⁵

Som Skjalg Stokke Hougen påpeker i et tidligere Civita-notat, har regjeringen invitert og oppfordret til frikommuneforsøk inspirert av Danmark. Ordningen skjer imidlertid innenfor eksisterende
lovverk og budsjett, og gir dermed ikke kommunene omfattende unntak fra lovverket. De får kun frihet til å arbeide innenfor dagens rammer.⁴⁶ Begrensningene gjør at forsøkene i liten grad kan avdekke hvilke regler som faktisk er unødvendige eller problematiske, og det foreligger ingen systematisk av regelverket basert på erfaringer fra kommunene. Dette svekker potensialet for langsiktig regelreform.

Danmark har på sin side gjennomført et langt mer ambisiøst frikommuneforsøk. Kommunene har i stor grad blitt fristilt nasjonal lovgivning på velferdsområder, og i den siste runden (2021–2024) ble utvalgte kommuner unntatt fra 60–70 % av gjeldende lovgivning på sentrale velferdsområder.⁴⁷ Det fungerer som et regulatorisk eksperiment, der kommunenes frihet gir innsikt i hvilke regler som faktisk hemmer lokal tilpasning og innovasjon. Forsøkene har ført til kortere saksbehandlingstid, mindre tid brukt på rapportering, mer tid på primæroppgavene, økt motivasjon hos ansatte,
mer fornøyde brukere, nye innovative løsninger, avbyråkratisering og varige lovendringer.⁴⁸ Evalueringer viser også at forsøkene ikke bare påvirker tilbudet lokalt, men de påvirker også den lovgivende makt på statlig plan, og bidrar dermed til langsiktig regelreform.⁴⁹ Kommunene kan på denne måten fungere som stifinnere, ved at de vet hvilke muligheter som finnes.

Den norske forsøksloven fra 1993 har hatt begrenset effekt og anvendelse, og er i dag utdatert. Mens Danmark har reduksjon av regler og statlig detaljstyring som eksplisitte mål, er målet med norske forsøk primært bedre tjenester, mer effektiv forvaltning og vurdering av oppgavefordeling mellom styringsnivåene. Norge bør utvide forsøksloven, etablere en systematisk læringssløyfe mellom kommuner og stat for å identifisere og oppheve unødvendige regler, og gjøre reduksjon av regler og detaljstyring til et eksplisitt mål for frikommuneforsøkene.

Gjennomgang av eksisterende regelverk med en diskusjon om styringsidealer, innføringen av et lovråd, økt bruk av solnedgangs-klausuler og en utvidelse av den norske forsøksordningen er alle interessante lovreformer som bør vurderes. Sammen kan de både heve kvaliteten på lovverket og bidra med å forhindre uhensiktsmessig regelverksoppblåsning.

Strukturdebatt

Manglende kapasitet og kompetanse

De foreslåtte regelreformene vil være et kjærkomment bidrag og kunne lette noe av presset kommunene står overfor. Men selv om de kan styrke kommunenes evne til å overholde regelverket, vil de neppe være tilstrekkelige i seg selv. Det moderne samfunnet er komplekst og nødvendiggjør omfattende regulering, og selv med forenklinger vil kommunens oppgaveportefølje forbli stor og forutsette høy, tverrfaglig kompetanse. For å sikre faktisk lovoppfyllelse må kommunene derfor ha både kapasitet og kompetanse. All den tid det er en klar sammenheng mellom kommunestørrelse, geografi og grad av lovoppfyllelse, er det naturlig å stille spørsmål ved om dagens kommunestruktur gir tilstrekkelige forutsetninger for å oppfylle de rettslige forpliktelsene.

Sammenlignet med andre europeiske land har Norge og de nordiske landene en desentralisert oppgaveløsning.⁵⁰ Selv etter at Solberg-regjeringen gjennomførte en kommunereform i 2017, har kun 80 av 356 kommuner 15 000 eller flere innbyggere. Også i nordisk sammenheng skiller Norge seg ut ved å både ha et høyt antall kommuner og et betydelig ansvar lagt direkte til kommunene alene, noe som skaper større press på kapasitet og kompetanse på lokalt nivå.
Danmark reduserte i 2007 antallet kommuner fra 271 til 98 kommuner, og erstattet fylkesnivåer med fem regioner.⁵¹ Sverige har på sin side 290 kommuner, og nedsatte i 2023 en komité for å kartlegge frivillige kommunesammenslåinger for å redusere antallet ytterligere.

Realiteten er at den desentraliserte oppgaveløsningen i Norge, med betydelig ansvar hos hver kommune, skaper problemer. Selv etter kommunereformen oppgir kommuner at de har store utfordringer med å rekruttere arbeidskraft.⁵² Dette gjelder særlig små kommuner, som sammenlignet med større kommuner vurderer sin egen kapasitet som dårlig. Undersøkelser viser at forekomsten av fagpersonell med høyere utdanning, særlig på spesialiserte og mindre tjeneste-områder, var mindre i små kommuner enn i større kommuner.⁵³ Dette problemet påpekes både av statsforvaltere og kommuner selv.⁵⁴

Med manglende kapasitet og kompetanse er det ikke overraskende at mindre kommuner sliter med lovoppfyllelsen. En slik situasjon reduserer nødvendigvis kommunenes evne til å implementere og etterleve lover og forskrifter korrekt Ideen om at samtlige kommuner skal evne å utføre de samme omfattende oppgavene uavhengig av demografi, bosetningsstruktur, økonomi eller geografiske ulikheter – generalistkommuneprinsippet – utfordres av at kommunene har svært ulike og ofte manglende forutsetninger. Selv om kommunens frie inntekter skal bidra med å utjevne økonomiske forskjeller, og på den måten muliggjøre et likeverdig tjenestetilbud over hele landet, er det en kjensgjerning at kommunene i praksis har svært ulike vilkår. Dagens
situasjon innebærer likt ansvar, men under ulike forutsetninger.

Dersom kommunenes evne til å overholde rettslige forpliktelser skal bedres, er det nødvendig å vurdere endringer i kommunenes strukturelle rammebetingelser. Struktur og regelverksoppfyllelse henger sammen, og dette aspektet må derfor inkluderes i debatten.

Ulike tilnærminger

Ulike fremgangsmåter kan benyttes for å styrke kommunenes kapasitet og kompetanse. Det er nærliggende å tenke på kommunesammenslåing i denne forbindelse, som nettopp er et tiltak som kan styrke dette hos kommunene. Tanken er at større enheter vil gjøre det lettere å bygge robuste fagmiljøer og øke kompetansen, noe som også var bakgrunnen for Solberg-regjeringens kommunereform i 2017. Ved å ha større kommuner kan man videre oppnå stordriftsfordeler, deriblant lavere administrasjonskostnader per innbygger. Kommunal- og distriktsdepartementet har i flere dokumenter pekt på kommune-sammenslåing som et tiltak for å styrke rettssikkerheten for innbyggerne, kvalitet og likeverdige tjenester, faglig robusthet og forvaltningskapasitet.⁵⁵ Også generalist-kommuneutvalget anbefalte at norske kommuner burde oppskaleres kraftig dersom generalistkommuneprinsippet skal videreføres.⁵⁶

Når vi snakker om kommunestruktur, er det likevel ikke slik at det nødvendigvis betyr kommune-sammenslåing. Vi vet at kommunesammenslåing er politisk betent og vanskelig å gjennomføre. Dessuten er det fordeler ved små kommuner, slik som nærhet, tillit og økt valgdeltakelse.⁵⁷ Det avgjørende i denne sammenhengen er å gi kommunene de nødvendige forutsetningene for å håndtere og forvalte sitt ansvar. Dette kan blant annet oppnås gjennom økt interkommunalt samarbeid, etablering av samkommuner eller et mer differensiert oppgaveansvar.

Interkommunalt samarbeid innebærer at to eller flere kommuner samarbeider om å løse oppgaver eller levere tjenester. Dette kan gi et bredere kompetansenettverk med mer robuste fagmiljøer, samt gi den nødvendige habiliteten og personvern i saker som krever en viss avstand. Omfanget av slikt samarbeid har økt de siste tiårene, men det er eksempelvis lite samarbeid på planområdet, som er området hvor kommunene har lavest lovoppfyllelse.⁵⁸Som påpekt av generalistkommuneutvalget er interkommunalt samarbeid både hensiktsmessig og helt nødvendig.⁵⁹Ved å tilrettelegge for mer interkommunalt samarbeid på særlig utfordrende områder, kan man demme opp for noen av svakhetene hos enkelte kommuner. Det kan også gi bedre utnyttelse av ressurser i tilfeller der det er et begrenset eller varierende behov for kompetansen.

Et annet alternativ er å innføre såkalte samkommuner. Dette kan anses som en mer formalisert og forpliktende form for det overnevnte interkommunale samarbeidet. Samkommunemodellen innebærer at flere kommuner går sammen om å opprette et felles politisk organ med tilhørende administrasjon og fagenheter, for å løse oppgaver som kan håndteres mer effektivt i en større og kommuneoverskridende organisasjon.⁶⁰ Det politiske organet blir valgt av og fra de ulike kommunestyrene, og overtar ansvaret for de oppgavene kommunestyrene har bestemt at de skal løse.

Finland, som har omtrent like mange kommuner som Norge, baserer viktige deler av oppgaveløsningen på interkommunalt samarbeid etter samkommuneprinsippet.⁶¹ I Norge ble modellen på sin side avviklet etter å ha blitt forsøkt av Levanger og Verdal, og har ikke fått generell utbredelse. Fremgangsmåten kan likevel være fordelaktig, da den er mindre radikal enn kommunesammenslåing, gir større fleksibilitet ved reformbehov, og gjør det mulig å løse oppgaver lokalt der det er hensiktsmessig. Samtidig ligger det til rette for stordriftsfordeler.

En tredje mulig tilnærming er å innføre et differensiert oppgaveansvar. Dette vil innebære at kommuner har ulikt ansvar basert på sine forutsetninger, og således bryter med generalistkommuneprinsippet. Gjennom et differensiert oppgaveansvar kan kommuner med etablerte fagmiljøer innenfor spesialiserte områder få større geografisk ansvar for enkelte oppgaver, slik som eksempelvis psykiatri og barnevern. Poenget er å avlaste enkelte kommuner for oppgaver de ikke har kapasitet og kompetanse til å ivareta, ved at en annen kommune overtar ansvaret for dem. En slik tilnærming kan bøte på problemene knyttet til manglende kapasitet og kompetanse.

Ingen tilnærming er uten svakheter. Det er likevel klart at kommunene sliter under dagens modell, og at endringer i de strukturelle rammebetingelsene derfor bør vurderes. Kommunesammenslåing, økt interkommunalt samarbeid, etablering av samkommuner eller oppgave-differensiering kan være endringer som kan avhjelpe dagens situasjon, og bidra til å øke kommunenes lovoppfyllelse.

Avslutning

Dagens situasjon, hvor kommunene har utfordringer med å oppfylle lovpålagte oppgaver og variasjonen er stor, utfordrer både rettssikkerhet, tillit og likebehandling. Skal dette endres, kreves både reformer som styrker regelverkets kvalitet og forhindrer regelverksoppblåsning,
samt endringer som bedrer kommunenes strukturelle forutsetninger.

Regelreformer bør starte med en gjennomgang av eksisterende regler og en bredere debatt om regelfilosofi. Deretter bør det vurderes å innføre et norsk lovråd etter inspirasjon fra Sverige, økt bruk av solnedgangs-klausuler, samt en utvidelse av den norske forsøksloven etter dansk
modell.

Hva gjelder de strukturelle rammebetingelsene, er det sentrale å sette kommunene i stand til overholde sine rettslige forpliktelser. Kapasitet og kompetanse er essensielt i denne forbindelse. Dagens manglende tilgang på dette kan blant annet avhjelpes gjennom kommune-sammenslåing, økt interkommunalt samarbeid, innføring av samkommuner eller oppgavedifferensiering.

En pdf-versjon av notatet kan lastes ned her:

Notat_46_2025_Kommunenes-vilkarlige-lovoppfyllelse-–-regelreform-og-strukturdebatt pdf · 797 KB

Civita er en liberal tankesmie, som gjennom sitt arbeid skal bidra til økt kunnskap og oppslutning om liberale verdier, institusjoner og løsninger, og fremme en samfunnsutvikling basert på respekt for individets frihet og personlige ansvar. Den enkeltes publikasjons forfatter(e) står for alle utredninger, konklusjoner og anbefalinger, og disse analysene deles ikke nzødvendigvis av andre ansatte, ledelse, styre eller bidragsytere. Skulle feil eller mangler oppdages, ville vi sette stor pris på tilbakemeldinger, slik at vi kan rette opp eller justere.

Ta kontakt med forfatteren på [email protected] eller [email protected]

Kilder: