Finn på siden

Effektiv bistand, norsk bistand, norske penger, norske sedler, hånd og penger, bistandspolitikk, — istockphoto.com

Hva er effektiv bistand?

Hvordan kan 50 milliarder norske bistandsmidler gi størst effekt? Dette notatet forklarer hva effektiv bistand er og hvordan vi kan oppnå en mer effektiv bruk av norske bistandsmidler.

Hans Jacob Huun Thomsen

Publisert: 26. februar 2024

Notat_05_2024_Hva-er-effektiv-bistand pdf · 417 KB

Dette notatet sikter mot å forklare hva som menes med effektivitet i norsk bistand, hvilke avveininger og dilemmaer som finnes, og hvordan man kan oppnå en mer effektiv bruk av norske bistandsmidler.

Høsten 2023 igangsatte Civita et prosjekt om bistand- og utviklingspolitikk støttet av Open Philanthropy. Målet er å bidra til økt diskusjon om norsk utviklingspolitikk og komme med refleksjoner og løsninger til hvordan den kan forbedres. Dette notatet tar for seg debatten om effektivitet i norsk bistand og diskuterer dilemmaer og løsninger for en bedre bruk av norske bistandsmidler. Målet er ikke å gi en utfyllende beskrivelse av norsk bistandspolitikk, eller å diskutere samtlige problemstillinger i detalj. Dette notatet forsøker å nå to mål: å gi en grov oversikt over noen veivalg som preger den norske utviklings-politikken, og å komme med anbefalinger til beslutningstakere for å løse disse utfordringene.

Sammendrag

Norsk bistand har et stort potensial. Brukt godt kan våre 50 milliarder årlige bistandskroner skape mer velferd per krone enn noen annen del av statsbudsjettet. Utenom Luxembourg er det ingen andre land som gir en så høy andel av BNI til bistand.¹ Likevel havnet vi i 2018 på 26. plass av totalt 27 land på en kåring av effektiv bistand. Med andre ord er vi bedre når det gjelder kvantitet enn kvalitet.

Dersom vi skal forbedre effektiviteten til norsk bistand, er det flere dilemmaer vi står overfor. Blant annet er avveiningen mellom kortsiktig og langsiktig effektivitet i stor grad fraværende i deler av norsk bistandspolitikk. Til tross for at det vies tid og ressurser til langsiktige bistandsinvesteringer, er det sjelden bevisste strategier som klargjør hva bistandstiltaket skal oppnå innenfor et visst tidsrom. I tillegg er det et betydelig forbedringspotensial når det gjelder formåls- og kostnadseffektiviteten til norsk bistand. Det kan vi delvis løse ved å redusere antall prosjekter og partnere for å oppnå større konsentrasjon, og ved å styrke forvaltningen i tråd med den store økningen i midler som skal overføres.

Et annet dilemma er hvor stor risikotoleranse vi skal tolerere. I tillegg er det reelle målkonflikter mellom giver- og mottakerland, til tross for at mange påstår at egeninteressen og altruismen er en falsk dikotomi innenfor bistanden.

Heldigvis finnes det flere løsninger for å forbedre effektiviteten. Såkalt “benchmarking”, “Best Available Charitable Option” og “best i klassen” er tilnærminger hvor man sammenligner alternative tiltak opp mot en felles standard med dokumentert effekt. Det er avgjørende med en mer kunnskapsbasert tilnærming til hvilke tiltak og satsinger vi bør prioritere om potensialet til norsk bistand fullt ut skal realiseres.

En sentral del av en mer effektiv bistandspolitikk vil være å redusere antall mål og innsatsområder. Norsk bistand er preget av for mange og uklare mål og stor fragmentering. Vi får mer ut av ressursene vi har tilgjengelig, og oppnår økt spesialisering, dersom vi spisser innsatsen vår. Sist, men ikke minst, er det essensielt at bistanden ikke lenger unntas utredningsinstruksen som det tilnærmet eneste statlige tiltaket. Slik sikrer man systematiske forhåndsvurderinger av alternative tiltak, og hvor bruk av knappe bistandsmidler gir størst effekt.

Anbefalinger:

Legge frem en stortingsmelding der man ser utviklingspolitikken i sin helhet.
Færre og tydeligere mål.
Større konsentrasjon, både tematisk og geografisk.
Tydeligere kategorisering av bistanden.
Måle tiltak opp mot en etablert standard eller målestokk
Utarbeide en investeringsinstruks for bistanden, i tråd med Sending-utvalget.

Innledning

Da norsk bistand startet opp på 1950-tallet, levde nesten halvparten av verdens befolkning i ekstrem fattigdom. I dag ligger tallet på under 10%. Selv om bistand ikke har vært den eneste driveren bak denne positive utviklingen, er det ingen tvil om at bistand har gjort livet bedre for mange mennesker.

En bred litteratur fra tunge forskningsmiljøer, blant annet publisert i Verdensbankens egen økonomiske journal, har vist at det er en robust og kausal sammenheng mellom bistand og økonomisk vekst.² En fersk gjennomgang av bistandsforskningen fra Chr. Michelsen Institutt (CMI) konkluderer med at bistand på nivå med 10 % av et utviklings-lands BNP har økt vekstraten deres med ett prosentpoeng.³ En økning i vekstraten fra 2 % til 3 % vil gjøre at BNP dobles på 23 år i stedet for 35 år.

Likevel virker ikke all bistand like godt og i alle situasjoner. Det er ikke alltid enkelt å vite hva som virker best. Norsk bistandspolitikk har over tid, under skiftende regjeringer, bygget seg opp til å bestå av utallige mål, hensyn, innsatsområder, midler og kanaler, hvor det er svært vanskelig å se hvordan de ulike delene henger sammen med en overordnet strategi. Samtidig er Norges bistandspolitikk preget av et overdrevent selvbilde av vår egen fortreffelighet, som bunner ut i en naiv tro om at vi kan gjøre alt samtidig. Som et lite land, og med begrenset kompetanse, må vi imidlertid prioritere våre ressurser.

Spørsmålet bør derfor ikke være om bistand virker, men når den virker, og hva som fungerer best – dersom det i det hele tatt finnes en slik objektiv standard. Det er nemlig kolossal forskjell på hvor godt ulike bistandstiltak fungerer. For eksempel kan man for samme beløp oppnå 4, 10 eller 100 ekstra skoleår, avhengig av hvilket utdanningstiltak man investerer i.⁴

Hva vi bruker bistandsmidlene våre på, er derfor av enorm betydning. Det fordrer en kunnskapsbasert og systematisk tilnærming til hvilke tiltak vi bør benytte oss av, og en ærlig diskusjon om hva vi skal oppnå. Dessuten er en mer effektiv bruk av bistandsmidlene ikke bare viktig for mottakerne, men også avgjørende for å ivareta legitimiteten til et høyt norsk bistandsnivå.

Dette notatet vil prøve å definere hva som menes med effektiv bistand, og drøfte hvilke dilemmaer og avveininger som finnes på veien til målet om en effektiv bruk av norske bistandsmidler. Til slutt vil det skisseres noen anbefalinger for en mer effektiv bistandspolitikk.

Forutsetninger for bistandseffektivitet

Det er vanskelig å avgjøre hva som kan betegnes som effektiv og god bistand. Selv om vi i dag vet mye om når og hvordan bistand virker, er det ikke alltid like lett å dokumentere effekten av bistand. Som det regjeringsoppnevnte ekspertutvalget ledet av NUPI-forsker Ole Jacob Sending påpeker – heretter omtalt som Sending-utvalget – er det sjelden vi bastant kan påvise at et tiltak har hatt en kausal effekt på et mål.⁵

Likevel kan vi overordnet si at de positive aggregerte effektene må oppveie for de negative. Det kan høres selvsagt ut, men bistand har en rekke kjente negative effekter, som ofte ikke rapporteres om, og som dermed blir neglisjert. For eksempel tyder flere studier på at når man gir bistand til en sektor i et land, overfører mottakerlandet mindre offentlige ressurser til samme sektor, og/eller presset på skattlegging minsker. Det kalles for fungibilitet. En må altså sikre at nettoeffekten
av bistand er positiv.

En annen utfordring er mikro/makro-paradokset. Det innebærer at summen av mange intervensjoner, som hver for seg har positive effekter, kan være negativ. Samtidig kan det også i mange tilfeller være slik at summen av mange små positive tiltak gir store positive effekter.⁶

Det kan også være nyttig å vurdere den kontrafaktiske påvirkningen av bistand. Det vil si; hvordan ville situasjonen i landene som mottar bistand ha vært uten bistanden?

Sending-utvalget beskriver tre grunnleggende kriterier for å oppnå høy bistandseffektivitet: (1) et avgrenset sett med entydige resultatmål, (2) valg av de(n) mest effektive kanalen(e), tiltakene og samarbeids-partneren(e), og (3) færrest mulig fordyrende ledd mellom utbetaling av midler og stedet der de skal ha effekt.

Det vil uansett alltid være en diskusjon om hva som er, og bør være, beviskravet for at et bistandstiltak skal regnes som vellykket. I den faglige diskusjonen er det også en dikotomi mellom bistandseffektivitet og utviklingseffektivitet. Mens bistandseffektivitet går ut på at bistandsmidlene blir mest mulig effektivt konvertert til resultater, handler utviklingseffektivitet om at bistanden bidrar til høyere samlet effekt av alle tilgjengelige ressurser, inkludert bistand, offentlige midler og private midler i landet.

Dette notatet vil imidlertid ikke gå nærmere i detalj på den faglige debatten som pågår om når bistanden kan sies å være effektiv. Formålet er først og fremst å beskrive dilemmaene knyttet til ønsket om en effektiv bistand, og hvilke overordnede grep som kan gjøres for å forbedre den.

Avveininger og dilemmaer for effektiv bistand

Selv om det er politisk konsensus rundt bistandens mål om effektivitet – at skattepengene skal forvaltes på en måte som oppnår våre politiske målsettinger – ligger det ulike definisjoner til grunn for målet, noe som kan avdekke politiske forskjeller. En ærlig debatt om hvilke tiltak som bør prioriteres av hensyn til effektivitet, krever også en konsis fremstilling av debattens grunnleggende begreper og definisjoner, der det avklares hva som egentlig menes med “effektiv bistand”.

Den grunnleggende ideen er at vi ønsker å få mest mulig igjen for hver krone vi bruker på bistand. Bistanden, som resten av skattepengene, skal ideelt sett ikke forsvinne til en overflod av byråkrati og administrative kostnader. Ei skal den heller gå til korrupte organisasjoner og statsledere, fremfor i hendene til de trengende.

Effektivt på kort eller lang sikt?

Vanskeligere blir det imidlertid når det kommer til bistandens tidshorisont. Ofte kan det være en motsetning mellom hva som er mest effektivt på kort sikt, og hva som gir best effekt på mellomlang og lang sikt. Det er for eksempel vanskelig å se for seg at bistand til institusjonsbygging skal være et effektivt tiltak for å løfte mennesker ut av fattigdom de neste par årene. På den andre siden kan bistand til myggnett og A-vitaminer være svært effektive tiltak på kort sikt, som umiddelbart kan redde mange liv for en lav kostnad, men som kanskje ikke løser strukturelle problemer i utviklingsland. Noen tiltak, som kontantoverføringer, kan derimot vise til overbevisende resultater på både kort og mellomlang sikt, forutsatt at overføringene er av tilstrekkelig størrelse.⁷

Likevel er det mulig å argumentere for at tiltak som er effektive på kort sikt – som økt barnevaksinasjon – også vil bidra positivt på lang sikt ved å redusere belastningen på helsevesenet. Et estimat viser at vaksinasjonsprogrammer per krone investert gir 21 kroner spart i helsekostnader, økt lønn og produktivitet.⁸ Dermed kan myndighetene bruke penger på vekstfremmende tiltak når det blir færre akutte utfordringer å håndtere.

En eksplisitt avveining mellom kortsiktig og langsiktig effektivitet er i stor grad fraværende i deler av norsk bistandspolitikk. Til tross for at det også vies tid og ressurser til langsiktige bistands-investeringer, er det sjelden bevisste strategier som klargjør hva bistandstiltaket skal oppnå innenfor et visst tidsrom. Dessuten fører politikkens kortsiktige vesen, kjennetegnet av partienes og utviklingsministrenes kjepphester, til at store deler av bistandsporteføljen endrer seg med skiftende regjeringer. Det reduserer muligheten for langsiktige satsinger og en tålmodig investeringsstrategi.

Formålseffektivitet og kostnadseffektivitet

En annen distinksjon som iblant gjøres er mellom formålseffektivitet og kostnadseffektivitet. Formålseffektivitet handler om hvor effektivt formålet er oppnådd, eller at det som gjøres, er relevant og virkningsfullt etter forhåndsbestemte mål. Kostnadseffektivitet innebærer at tids- og ressursbruk er så lav som mulig i arbeidet med å nå målet. Mens formålseffektivitet gjerne omhandler valg av kanaler, tiltak og samarbeidspartnere, vil kostnadseffektiv bistand etterstrebe å redusere transaksjonskostnader og fordyrende mellomledd. Eller som Sending-utvalget oppsummerer det: vi må gjøre de rette tingene, og gjøre tingene rett.

En åpenbar løsning for å bedre formålseffektiviteten vil være å redusere antall prosjekter, land og partnere. Til tross for gjentatte løfter om geografisk og tematisk konsentrasjon, – som blant annet var en prioritert oppgave under Solberg-regjeringen – er norsk bistand fremdeles svært fragmentert. Ifølge Norads oversikt har Norge i skrivende stund 1639 prosjekter, fordelt på 100 land og 869 partnere.⁹ Dette peker Sending-utvalget, i likhet med flere tidligere Civita-notater, på som en av hovedutfordringene ved norsk utviklingspolitikk.

Når det kommer til kostnadseffektiviteten er en vesentlig utfordring at den norske bistands-forvaltningen ikke har fått flere hoder eller hender i tråd med at bistandsbudsjettet har økt betraktelig de siste 20 årene. Som flere forskere har pekt på, er forvaltningen skrudd sammen for å overføre masse penger, og ikke nødvendigvis sikre best mulige resultater på en kostnadseffektiv måte.¹⁰ Det gjør at Norge i stor grad har benyttet seg av omfattende konsulentvirksomhet,¹¹ og iblant også partnere med urimelig høye lederlønninger.¹² Det er ikke bare lite kostnadseffektivt, men skaper også motstand mot bistandsarbeidet, noe som utgjør en trussel mot dens legitimitet.

Risikotoleranse

Et annet dilemma for bistandseffektiviteten er hvor høy risiko man skal akseptere. Ofte kan enkelte bistandstiltak ha stor risiko for å mislykkes, eller til og med gjøre vondt verre. Samtidig kan tiltak med stor risiko også ha tilsvarende høy gevinst, dersom de lykkes. Derfor er det viktig med et bevisst forhold til graden av risiko man skal tolerere.

Det er også relevant å spørre seg hvilken rolle statlig bistand skal spille opp mot private investeringer – i den grad det bør være, og er mulighet for, en klar ansvarsfordeling mellom statlig og privat bistand. På den ene siden er det mulig å argumentere for at staten bør ta minst mulig risiko, slik at skattebetalernes penger ikke går til spille. Istedenfor bør staten gjennomføre de enkle og tryggeste tiltakene først – de såkalte lavthengende fruktene. Dette argumenterer økonomen Bjørn Lomborg for i boken “Best Things First”, der han mener at vi bør prioritere de beste tiltakene med størst sannsynlighet for å lykkes, først.¹³

På den andre siden er det rimelig å anta at private givere i mindre grad vil tolerere risiko, og vil ha andre og muligens høyere krav til sine investeringer. De vil derfor investere der de vet at de kan oppnå tydelige resultater. Staten har imidlertid andre hensyn å ivareta enn kun effektivitet og må ta politiske valg knyttet til bistanden. Dessuten kan myndighetene besitte og tiltrekke seg større kompetanse, og de har gjerne et lengre tidsperspektiv. Det taler for at staten også bør fokusere på tiltak som kan være risikofylte, men hvor gevinsten kan være stor.

Styresett og institusjoner er et område hvor risikoen for at bistanden ikke lykkes, er relativt stor. Likevel kan gevinsten være enorm, hvis man lykkes. I den anerkjente boken Why Nations Fail hevder økonomene Daron Acemoglu og James A. Robinson, med utgangspunkt i en bred forskningslitteratur, at politiske og økonomiske institusjoner er den viktigste faktoren som forklarer hvorfor land er velstående eller ei.¹⁴

Følgelig har Norge i flere år gitt bistand med mål om å endre styresett og bidra til demokratiutvikling. Blant annet har den norske Somalia-bistanden vært gjenstand for stor oppmerksomhet. I en NRK-sak hevder Utenriksdepartementets tidligere spesialutsending til Somalia at satsingen på ingen måte har vært vellykket, og slår simpelthen fast at “bistand ikke virker”.¹⁵ Slike bastante påstander er symptomatisk for den norske bistandsdebatten, der komplekse spørsmål blir redusert til om bistand fungerer eller ikke. Når det gjelder Somalia-bistanden har nemlig en større evaluering vist at Norge kunne gå inn i mindre, men risikofylte prosjekter knyttet til statsbygging som trolig ikke hadde kommet skikkelig i gang uten norsk støtte.¹⁶ Likevel kan den tidligere spesialutsendingen ha rett i at mye av Somalia-bistanden ikke har fungert, og at det definitivt medfører en betydelig risiko å gi bistand til styresett i autoritære regimer med stor uro. Av det følger det imidlertid ikke automatisk en slutning til den brede konklusjonen om at bistand, i det store og hele, ikke virker.

En annen relevant diskusjon er den omfattende humanitære bistanden Norge gir til Ukraina, som følge av Russlands angrepskrig. Forsker Asle Toje peker på at uvettig bistand faktisk kan skade Ukraina,¹⁷ og peker på den omfattende korrupsjonsfaren, ettersom landet skårer svært dårlig på Transparency Internationals korrupsjonsindeks.¹⁸ Toje trekker også frem den utstrakte korrupsjonen blant palestinske selvstyremyndigheter, hvor Norge over tid har gitt betydelig bistand – riktignok på Vestbredden, og ikke i Gaza. Han spør hvorfor vi gir bistand til disse landene når Norge har en uttalt nulltoleranse for korrupsjon.

Selv om det kan virke som et overbevisende argument, er det ikke slik at nulltoleranse for korrupsjon medfører at Norge ikke skal drive med bistand der det er risiko for korrupsjon. Som Norad-direktør
Bård Vegar Solhjell og avdelingsdirektør for Nansen-programmet Jorun Nossum skriver i sitt svarinnlegg til Toje, betyr nulltoleranse at vi aldri aksepterer korrupsjon, og ettergår hver sak og varsel, men at norsk bistand er preget av vilje og toleranse for risiko.¹⁹ Det påpeker også Utenriksdepartementet, som i sin strategi for sårbare stater skriver at det er nødvendig med “strategisk bevissthet, kontinuerlig kunnskapsoppdatering, tålmodighet og vilje til å ta risiko”.²⁰

Med andre ord hadde det vært umulig å gi bistand til Ukraina, eller til Palestina, dersom man ikke skulle akseptert noe risiko. Det viser at en viss risiko bør være akseptabel, slik at bistands-politikken ikke står i tydelig motsetning til Norges interesser og andre utenrikspolitiske hensyn. Likevel må det være en kontinuerlig avveining for å bevare bistandens legitimitet.

Egeninteresse vs. mottakerlandenes interesse

En lengeværende debatt i både norsk og internasjonal utviklingspolitikk er hvorvidt det er altruismen eller egeninteressen som skal være styrende for bistanden. Den ene siden påstår at bistanden er et viktig utenrikspolitisk verktøy og følgelig må fremme norske interesser. De mener en interessebasert utviklingspolitikk skaper mer langsiktig bistand, øker interessen for resultater og det politiske eierskapet, tar et oppgjør med hykleriet og skaper mer debatt.²¹ Den andre siden vil imidlertid mene at bistanden først og fremst skal gagne utviklingsland. De proklamerer at vi må legge til side våre egne interesser i møte med det som er best for fattigdomsbekjempelse i mottakerlandene.

Atter andre påstår at dette er en falsk dikotomi. Sending-utvalget understreker for eksempel at det er i Norges interesse å drive med bistand og løse globale utfordringer. Som de skriver: “Som investorstat med en åpen økonomi som er helt avhengig av handel med utlandet, har Norge dessuten en egeninteresse i å bidra til å forebygge og håndtere globale kriser.”²² De foreslår å øke bistanden til globale fellesgoder – på toppen av tradisjonell fattigdomsreduserende bistad – begrunnet i “en langsiktig og opplyst egeninteresse”. Det er også mulig å argumentere for at det er i Norges interesse å redusere verdens fattigdom, i tillegg til å sikre globale fellesgoder, fordi det potensielt vil kunne føre til større markeder som vi og andre vestlige land kan eksportere varene våre til.

Denne vendingen er imidlertid ikke ny. Norsk utenrikspolitikk – med utenriksminister Støres engasjementspolitikk som fremste eksempel – har lenge prøvd å viske ut grensene mellom våre verdier og interesser. Engasjementspolitikken forfekter at det er i Norges interesse å fremme våre verdier, og at “det som er bra for verden, er bra for Norge”. Dette paradigmet i vår utenrikspolitiske diskurs har blitt opprettholdt av norske politikere gjennom retoriske grep og romslige formuleringer som fremstiller verdier og interesser som to sider av samme sak. Dette gjelder blant annet en internasjonal rettsorden, solidaritet, økonomisk vekst og inkludering, samt nasjonalstatens suverenitet.²³

Likevel kan vi ikke simpelthen postulere at det ikke er noen grunnleggende motsetning mellom våre verdier og mottakerlandets interesser. Givere kan ikke både promotere deres egne nasjonale prioriteringer og samtidig insistere på å fremme demokratiske verdier til fordel for de fattige – spesielt når de fattige ofte har andre prioriteringer enn vestlige givere. Å implementere vestlige verdier i utviklings-politikken må dermed ses på som et verdibasert politisk valg, fremfor en naturlig del av en utviklingsstrategi.²⁴

Denne primitive tenkemåten innen bistanden er imidlertid i stor grad veletablert – både blant statlige og ideelle givere. De påstår at det ikke er noen dikotomi så lenge noe vi gjør for egen-interessen, også er til nytte for fattige land. Likevel må vi erkjenne at det er en målkonflikt, dersom det vi gjør for norske interesser, eller globale interesser, ikke er det mest effektive bidraget vi kunne ha gitt til fattige lands utvikling.
.
Samtidig er det symptomatisk at det ofte er de som mener bistanden i større grad må være basert på norske egeninteresse, som klager på at bistanden ikke er effektiv nok. Det er paradoksalt fordi det nettopp kan være våre egne interesser som står i veien, dersom vi ønsker dokumenterte resultater for mottakerlandets utvikling– enten det gjelder redusert fattigdom, bedre styresett eller mindre sult.

Løsninger for en mer effektiv bistand

Benchmarking

En “benchmark”, eller målestokk som det gjerne kalles på norsk, er et kjent verktøy for å bidra til effektivisering i offentlig sektor. Det innebærer at man måler innsats og tiltak opp mot en felles standard for å avgjøre om pengene er vel brukt. I offentlig sektor brukes benchmark ofte på områder hvor en ikke uten videre kan bruke økonomiske resultater til å måle hvor godt en virksomhet driver. Det vil si at en ut fra visse produksjons- og kostnadsindikatorer sjekker hvor godt en driver sammenlignet med andre tilsvarende virksomheter.²⁵

Benchmarking som metode fungerer best når en sammenligner hvordan ulike aktører løser omtrent de samme oppgaver, mens det innenfor bistanden handler om vesensforskjellige tilnærminger som ikke kan gjøres like presist. Likevel kan benchmark være et nyttig verktøy for bistanden. Ved å sammenligne ressursbruk og resultater ved et bistandsprogram opp mot et referansepunkt – for eksempel det tiltaket som har størst dokumentert effekt for å redusere fattigdom – kan vi få kunnskap om hvorvidt bistandsmidlene brukes der de gjør størst forskjell. Poenget med målestokken, dersom man følger metodikken konsekvent, er at ingen tiltak bør prioriteres med mindre de kan vise til bedre resultater enn referansepunktet. Det handler om å finne noe som er bedre enn alternativkostnaden, altså verditapet ved å ikke bruke ressursene på noe annet. Med begrensede ressurser vil hver krone brukt på et tiltak nødvendigvis innebære at det er mindre igjen til andre tiltak. Dermed bør vi prioritere ressurser til tiltaket som er mest effektivt for å oppnå det uttalte målet.

I praksis er det ikke alltid like enkelt. Ofte skal bistandstiltak oppnå vidt forskjellige mål, eller flere mål samtidig. Dessuten vil ett og samme tiltak neppe være riktig valg i alle ulike kontekster. Det kan uansett være en viktig konseptuell øvelse. Forutsatt at man har et klart og forhåndsbestemt mål for konkurrerende tiltak, kan en målestokk synliggjøre effektivitetstapet ved alternative strategier og dermed være et nyttig bidrag i valg av tiltak. Målestokken bør uansett kun fungere
som en minimumsstandard, slik at om noe er dårligere, kan ressursene derfra allokeres til andre tiltak som slår målestokken, eller til målestokken selv.

Benchmark-metodikken er dessuten et redskap for bedre analyser, deling av informasjon og ytterligere læring. Ifølge en rapport om «Benchmarking i staten» kan bruk av målestokk i en virksomhet blant annet bidra til mer objektiv vurdering av resultater, økt fokus på årsak/virkning-forhold og synliggjøring av utfordringer og forbedringspotensial.²⁶

Ulike målestokker

Flere etablerte aktører bruker nå målestokk som et verktøy i bistanden. Blant annet har store givere som USAID – etaten som har ansvaret for mesteparten av USAs ikke-militære utviklingshjelp – diskutert hva som må til for at bistandstiltak skal regnes som en suksess. Amerikanerne kom frem til at direkte kontantoverføringer kan brukes som et nyttig sammenligningsverktøy: Ingen programmer burde godkjennes, dersom de oppnår mindre per krone enn å gi pengene rett i hånden til de
man prøver å hjelpe.²⁷

Et annet hypotetisk eksempel som Øyvind Eggen og Nikolai Hegertun bruker i et Civita-notat er å forestille seg at all norsk bistand skulle gått til Verdensbanken.²⁸ Her er altså ikke målestokken et bestemt tiltak, men snarere en organisasjon eller samarbeidspartner. Dermed må en sannsynlig-gjøre at bistandsmidler til andre partnere er bedre bruk av bistanden enn å gi pengene til Verdensbanken.

Bruken av “benchmark” er imidlertid omstridt innenfor bistands-arbeidet. Det skyldes en svært holistisk tilnærming til utvikling, som har vanskeliggjort bruk av målestokk som én felles standard. Spesielt den komplekse og omfattende bærekraftsagendaen, som danner utgangspunktet for den norske utviklingspolitikken, gjør det vanskelig med én standard som samtlige tiltak skal måles opp mot. Som tidligere nevnt, er det heller ikke sikkert at ett og samme tiltak fungerer like godt i ulike land og kontekster. I tillegg mangler det fremdeles en systematisering av tidligere resultater som kan sammenlignes, til tross for omfattende evalueringer av bistandstiltak.

Denne kritikken, som også Sending-utvalget fremmer i sin rapport,²⁹ forutsetter imidlertid atman beholder dagens komplekse og svært omfattende mål – noe som vil drøftes senere i notatet. Likevel vil det innenfor dagens bistandspolitiske rammer være mulig å i større grad bruke benchmark-tilnærmingen, og potensielt ta i bruk ulike målestokker for ulike bistandspolitiske mål. Det er en fordel om målestokken har kjente egenskaper – det vil si at det finnes mest mulig evidens og erfaring – slik at den kan si noe mer om forventede resultater ut fra ressursbruken, og mer presist sammenligne målestokken med andre tiltak. Dessuten bør målestokken være en type tiltak som kan skaleres for å være et reelt alternativ til annen bruk av bistandsmidler. Det vil si at tiltaket kan håndtere økte midler på en god måte.

Det innebærer ikke at all bistand bør utsettes for en slik standardtest, men at mange tiltak som skal oppnå samme mål, er sammenlignbare og bør vurderes opp imot hverandre ut ifra deres dokumenterte effekt.

Best Available Charitable option (BACO)

En lignende metodikk, utviklet av Acumen Fund, er “Best available charitable option”.³⁰ Det er et verktøy som informerer investorer – både statlige og private – om hvor deres filantropiske kapital vil være mest effektiv. Tilnærmingen går ut på å besvare spørsmålet: For hver dollar investert, hvor stor sosial avkastning vil dette generere i løpet av investeringens levetid i forhold til det beste tilgjengelige veldedige alternativet?

Modellen prøver å kvantifisere en investerings samfunnseffekt, og sammenligne den med eksisterende veldedige tiltak som adresserer samme problem. Acumen erkjenner at metodikken har noen begrensninger. Blant annet fanger den ikke opp langtidseffekten (lenger enn syv år) av investeringen, eller den mer kvalitative systemendringen som investeringen kan resultere i. Den forutsetter også at det vil være andre tilgjengelige alternativer, og støter på problemer når det ikke finnes noen sammenlignbare tiltak. I tillegg skriver de selv at metodikken risikerer “å sammenligne epler med appelsiner” ved at det kan være upålitelig, og tidvis etisk problematisk, å kvantifisere og sammenligne den totale samfunnseffekten av ulike tiltak.

I teorien kan man likevel benytte metodikken kun kvalitativt. Dermed kan man for eksempel kreve å gi tre argumenter for hvorfor det konkrete tiltaket eller innsatsen er viktigere enn å støtte det beste alternativet.

Best i klassen

Som tidligere nevnt, er det krevende å fastslå bastant hvilken bistand som er best, og mest effektiv. Det avhenger av hvilke definisjoner og målsetninger vi legger til grunn for bistanden. I tillegg vanskeliggjør holistiske, og til dels udefinert og lite sammenhengende mål, målingen av effekten og resultater av ulike bistandstiltak. Vi har også sett at det kan være vanskelig å anvende “benchmark”-metodikken på den komplekse bærekraftsagendaen som ligger til grunn for dagens utviklingspolitikk, og at BACO-metodikken har flere begrensninger ved seg.

Derfor kan det være nyttig med en “best i klassen”-tilnærming til effektivitet, slik også Sending-utvalget beskriver.³¹ Det handler om å i størst mulig grad benytte seg av de tiltakene som har best dokumentert effekt innenfor hver enkelt sektor. Metodikken innebærer at man finner “beste praksis” og sammenligner den med andre tiltak innenfor sektoren som skal oppnå samme mål, for å avgjøre hvor effektivt tiltaket er. Det vil også inkludere hvilke kanaler som mest effektivt når gitte politiske mål.

Kort sagt handler dermed “best i klassen”-tilnærmingen om å prioritere de høyest rangerte tiltakene innenfor en viss sektor, basert på evidens, kvalitative analyser eller ekspertvurderinger, og fokusere på det vi vet fungerer best innenfor politiske bestemte målsetninger. Det er viktig å påpeke at en slik tilnærming til effektivitet ikke vurderer om et tematisk område er mer effektivt enn et annet. Valg av tematiske områder vil, innenfor denne metodikken, fremdeles være opp til politikerne å avgjøre. Istedenfor handler det om å vurdere hva slags form for støtte eller tiltak som er best innenfor politisk bestemte prioriteringer.

En slik «best i klassen»-tilnærming beskrives nærmere i et annet Civita-notat av Maria Bakken, hvor også tiltakene som gir best resultater innenfor flere sektorer blir presentert.³²

En investeringsinstruks

Selv om bistanden i stor grad bør være politisk bestemt, har forvaltningen et stort ansvar for å bestemme hvilke tiltak og kanaler som skal benyttes innenfor bestemte tematiske områder og satsinger. Med omstruktureringen av Norad og UD, der Norad overtar ansvaret for også den humanitære nødhjelpen, forvalter Norad nå størsteparten av Norges bistandsbudsjett. Til tross for at dyktige fagpersoner gjennomgår det faglige beslutningsgrunnlaget for de ulike prosjektene, mangler det en systematisk vurdering om hvor midler gir størst nytte. Bistanden er nemlig nærmest den eneste delen av offentlig virksomhet som ikke er omfattet av utredningsinstruksen. Utredningsinstruksen har som formål å tilrettelegge for gode beslutningsgrunnlag i staten gjennom et sett med spørsmål som skal besvares før beslutningen tas.³³ På den måten kan også alternative tiltak vurderes før man avgjør hvilket tiltak som er best egnet for formålet.

Bistandens unntak fra utredningsinstruksen gjør at man ikke behøver å vurdere all relevant informasjon om prosjektene det gis penger til før en beslutning tas. Dermed kan det være uvisst hvilken nytte prosjektet vil ha, og om hvorvidt andre alternativer kunne oppnådd det ønskede formålet i større grad. Potensielt kan alternativkostnaden være veldig høy. Dermed kan verdens fattige ikke oppleve like stor utvikling som dersom man hadde valgt det beste alternativet. Det er svært kritikkverdig all den tid det er stor forskjell på hvor godt ulike bistandstiltak fungerer, som tidligere nevnt. Ikke minst er det betenkelig at bistandsmidlene, som i statsbudsjettet for 2024 utgjør 51,7 milliarder kroner, ikke skal vurderes etter den samme standarden som andre statlige tiltak. Det bør tross alt være vel så viktig å bruke bistandskronene best mulig, som andre deler av budsjettet.

Begrunnelsen fra Utenriksdepartementet, som har vært kritisk, er at internasjonale avtaler er unntatt utredningsinstruksen. Fra 2016 inkluderer man likevel EØS- og Schengen-regelverk, så nå gjenstår primært bistanden som unntak. Det er også verdt å spørre seg om all bistand kan karakteriseres som “internasjonale avtaler”. En annen potensiell innvending er at bistanden skal være politisk bestemt, og derfor ikke bør omfattes av utredningsinstruksen. Det er imidlertid ikke slik at utredningsinstruksen står i veien for politiske prioriteringer. Den stiller kun krav om å synliggjøre alternativvurderinger og forventede virkninger. Utredningsinstruksen handler altså ikke om å prioritere ett tematisk område over et annet, men om å beslutte hvilke tiltak man skal benytte seg av innenfor politiske bestemte temaer. Det går dessuten an å gi små avtaler unntak dersom en mener at arbeidsbelastningen blir for stor. Likevel er det i visse bistandsavtaler snakk om hundrevis av millioner – noen ganger opptil flere milliarder over flere år – som selvsagt bør vurderes grundig opp mot alternative tiltak.

Sending-utvalget foreslår å utarbeide en investeringsinstruks for forvaltningen av norsk bistand, etter inspirasjon fra utrednings-instruksen. Som det skriver; “Elementene i en investeringsinstruks er ment å skissere hva slags type spørsmål og problemstillinger som bør svares ut, i vurderingene av ulike handlingsalternativer for å nå politiske målsettinger.”³⁴

Sending-utvalget foreslår en investeringsinstruks hvor følgende faktorer inkluderes:

Vurdering av vesentlighet og problembyrde
Vurdering av potensial og løsbarhet
Utredning av alternative løsninger
Politisk forankring og etterspørsel
Kapasitet og partnerskap
Vurdering av vår tidshorisont
Mellomledd
Monitorering, oppfølging og læring

Ved å pålegge en prosess hvor all nødvendig informasjon er samlet og vurdert før valg tas, som kan ha stor påvirkning på mange menneskeliv, kan en slik investeringsinstruks sikre mer helhetlige vurderinger og mer effektiv bruk av knappe ressurser. Det vil også kunne sikre større legitimitet for bistanden, ved at den i større grad kan oppnå de mål som Stortinget har vedtatt.

Mål i bistanden

«En slik satsing vil kunne bidra til fattigdomsbekjempelse, arbeidsplasser, næringsutvikling, bedret helse og ernæring, likestilling, fred og demokrati.» Beskrivelse av Norges økte satsing på utdanning i forslaget til statsbudsjett 2015.³⁵

Sitatet over er symptomatisk for Norges umettelige behov for antall mål i bistanden. Over tid har den store økningen i bistandsbudsjettet hindret tydelige prioriteringer. Dermed har det blitt stadig flere satsings-områder. Den politiske fristelsen til å satse på nye områder, og ikke kutte i gamle, har dessverre blitt for stor. Det har ført til at avstanden mellom mål og resultater, og visjon og virkelighet, har vokst seg større.

Selv om denne trenden har vært tydelig lenge – en evaluering av norsk bistand tilbake fra 2003 viser at innsatsen er for tynt spredt utover, og uten en klar strategi³⁶ – har den forverret seg de siste årene. I 2015 ble nemlig FNs bærekraftsmål vedtatt. Det kom som en konsekvens av suksessen med tusenårsmålene, der målet om å halvere den ekstreme fattigdommen ble oppnådd. Der tusenårsmålene ble kritisert for kun å adressere symptomene på fattigdom, innebærer bærekraftsmålene en tydelig holisme – der man skulle gjøre noe med årsakene til fattigdom, ulikhet og klimaendringer, og se dem i sammenheng. Som Solberg-regjeringens stortingsmelding “Felles ansvar for felles fremtid” påpeker, krever bærekraftsmålene en helhetlig tilnærming til utvikling, hvor gjennomføring av ett eller flere mål vil påvirke måloppnåelse på andre områder.³⁷

Til tross for at bærekraftsmålene er imponerende omfattende, og tar innover seg kompleksiteten i utviklingsarbeidet, er det lite hensiktsmessig som utgangspunkt for et enkelt lands utviklingspolitikk. Selv om man ikke kan isolere noen få utviklingsvariabler og forvente resultater av tiltak som settes inn mot disse, og tro at alle andre sosiale, politiske og økonomiske variabler forblir konstante, vil mer ambisiøse mål føre til mindre kontroll. Dermed vil det bli vanskeligere for bistanden å nå sine mål, samt påvise årsakssammenhenger og effekt.³⁸

Ikke minst gir bærekraftsmålene et dårlig utgangspunkt for norske prioriteringer. Selv om behovene er umettelige, og det selvsagt er fristende, kan ikke Norge gjøre alt samtidig. Til syvende og sist
må vi prioritere, slik vi gjør på alle andre politikkområder.

Dette er imidlertid ikke en ny betraktning. Allerede i 2015 varslet tidligere Norad-direktør Poul Engberg-Pedersen om at bærekraftsmålene var for ambisiøse for norsk bistandspolitikk.³⁹ Også daværende utenriksminister Børge Brende og helseminister Bent Høie mente de var for omfattende og kompliserte.⁴⁰

Likevel har bærekraftsmålene forblitt utgangspunktet for norsk utviklingspolitikk. I Utenriksdepartementets budsjettforslag for 2024 lister regjeringen opp samtlige bidrag til de 17 målene som bærekraftsmålene inneholder.⁴¹ Det sier nesten seg selv at det blir for omfattende. Det at verden samlet skal jobbe med alle 17 bærekraftsmål trenger ikke betyr at alle land hver for seg skal prioritere alle sammen i sin utviklingspolitikk. Her, som ellers, kan spesialisering og samarbeid gi bedre resultater.

Også Sending-utvalget peker på at en av hovedutfordringene ved dagens utviklingspolitikk er at den strekkes over for mange og ulike mål, og at disse er for elastiske.⁴² Selv for eksperter er det vanskelig å se hvilke mål som er styrende for norsk utviklingspolitikk.

I tillegg til å vanskeliggjøre nødvendige prioriteringer, påpeker Nikolai Hegertun i et tidligere Civita-notat at fraværet av klare og tydelige mål vil gjøre oppfølging og ansvarliggjøring av politikken krevende.⁴³ Det vil også gjøre det uklart hvordan fremgang mot målene skal identifiseres, noe som kan svekke motivasjonen for handlingene.

Denne utviklingen er imidlertid ikke særnorsk. Som Sending-utvalget påpeker, reflekterer den generelle oppblomstringen av ytterligere mål og hensyn i bistanden en internasjonal trend, hvor begrensede ressurser skal håndtere stadig flere problemer.⁴⁴ OECD-DAC oppsummerer det slik:

Official development assistance (ODA) cannot solve all development challenges. […] Competing demands – from financing for global public goods and adaptation to the climate crisis to unprecedented urgent humanitarian needs – are stretching ODA budgets to breaking point. It’s hard to deliver effective development when resources are spread too thin.⁴⁵

Dersom norsk bistand skal bli mer effektiv, er det derfor nødvendig å forene seg om noen få, entydige mål. Det blir tross alt vanskelig å vurdere effektiviteten uten en klar ide om hva bistanden skal oppnå.

Oppsummering og anbefalinger

Det finnes knapt 50 milliarder på statsbudsjettet som blir debattert mindre enn bistanden. Selv om det tidvis kan vekke oppsikt når skiftende regjeringer ikke når den sagnomsuste bistandsprosenten – målet om at 1% av BNI skal gå til bistand – er det sjelden debatt om hva vi bruker pengene på og hvilke prioriteringer vi gjør. Det er ikke så rart når stortingsvalgundersøkelsen viser at bistand er en av de sakene velgerne bryr seg minst om ved valg.⁴⁶

Likevel er det av stor betydning hvordan vi innretter bistandspolitikken vår. Dersom vi måler viktigheten etter hvor mange mennesker vi kan påvirke, er bistand muligens den viktigste posten på statsbudsjettet. Og hva vi bruker pengene på, har enda større konsekvenser for mottakerne, enn hvor mye vi gir.

Dette notatet kommer altså ikke med forslag til hva man skal prioritere, men hvordan. Sentrale beslutningstakere bør stille seg disse spørsmålene når de innretter utviklingspolitikken og vurderer hvilke innsatsområder de skal prioritere.

Viktighet: Hvor store er behovene knyttet til denne utfordringen?
Løsbarhet: Hvor sannsynlig er det å få gode resultater? Har vi dokumentasjon eller erfaringer som underbygger dette?
Formåls- og kostnadseffektivitet: Hvilken effekt på definert formål har satsingen per krone brukt?
Neglisjerthet: Er det andre enn Norge som jobber med dette allerede, og hvilke konsekvenser vil det ha hvis vi ikke gjør det?
Kompetanse: Har Norge spesielt gode forutsetninger og et komparativt fortrinn til å gjennomføre denne satsingen?

Det holder altså ikke å argumentere for en satsing fordi behovene er store. Vi må også spørre oss selv om hva vi konkret kan gjøre, og hvorvidt det er effektivt. En slik ydmyk tilnærming til bistandspolitikken gjør at vi kan få et mer realistisk forhold til hva vi kan utrette.

Oppsummert kan vi si at det er mange hensyn og avveininger som en effektiv bistand står overfor. Også flere enn dette notatet inneholder. Derfor er det viktig med et bevisst forhold til utfordringene. Selv om løsningene kanskje kan virke intuitive, vil det variere hvor politiske realistiske de er – for øyeblikket.

Derfor er det behov for en ny stortingsmelding om Norges utviklingspolitikk. Vi trenger en helhetlig strategi der vi tar stilling til veivalgene vi står overfor, og diskuterer hvilken rolle vi skal spille i verden. Det vil kunne skape en opplyst debatt, styrke legitimiteten til norsk bistand og hjelpe flere mennesker med de ressursene vi har tilgjengelig.

Sentrale anbefalinger

Legge frem en stortingsmelding der man ser utviklingspolitikken i sin helhet. Over tid har norsk bistand økt kraftig i både volum, mål og antall satsinger. Selv om Norges bidrag er betydelig, fremstår utviklingspolitikken som lite sammenhengende med en mangelfull overordnet strategi. I tiden fremover er det viktig å se disse tingene i sammenheng.
Færre og tydeligere mål. Norsk bistand er preget av svært mange og uklare mål. Bærekraftsmålene er altfor ambisiøse og omfattende for et enkelt lands utviklingspolitikk, og bør derfor ikke ligge til grunn for bistanden. Det er behov for få, avgrensede mål om hva norsk bistand skal oppnå.
Større konsentrasjon, både tematisk og geografisk. I dag er norsk bistand fremdeles fragmentert og spredt tynt utover på svært mange tematiske områder i mange land. Det gjør at vi får mindre ut av ressursene våre. Vi trenger å konsentrere innsatsen vår på færre land, partnere og prosjekter, dersom vi skal få mest mulig igjen for pengene og kompetansen vi har. Norge kan ikke gjøre alt samtidig.
Tydeligere kategorisering av bistanden. Det er for lite bevissthet om dilemmaene som en effektiv bistandspolitikk står overfor. Derfor er det viktig med en tydeligere kategorisering av hva bistandsmidlene skal oppnå. Det gjelder både forskjellen mellom globale fellesgoder og tradisjonell fattigdomsbekjempelse, men også om innsatsen skal ha effekt på kort eller lang sikt. Det bidrar til større legitimitet, og en bedre forvaltning av norske bistandsmidler.
Måle tiltak opp mot en etablert standard eller målestokk. Vi bør i større grad benytte oss av tilnærminger til bistandseffektivitet som benchmarking, BACO, og “best i klassen”. Det sikrer en systematisk vurdering av hvor effektive tiltak er opp mot evidensbaserte alternativer med gode resultater.
Utarbeide en investeringsinstruks for bistanden, etter inspirasjon fra Sending-utvalget. Norsk bistand kan ikke lenger unntas utredningsinstruksen som tilnærmet eneste del av offentlig sektor. Det bør derfor utformes en såkalt investeringsinstruks, etter inspirasjon fra Sending-utvalget, der relevante spørsmål må besvares før store beslutninger tas.

Notat_05_2024_Hva-er-effektiv-bistand pdf · 417 KB

Civita er en liberal tankesmie, som gjennom sitt arbeid skal bidra til økt kunnskap og oppslutning om liberale verdier, institusjoner og løsninger, og fremme en samfunnsutvikling basert på respekt for individets frihet og personlige ansvar. Den enkeltes publikasjons forfatter(e) står for alle utredninger, konklusjoner og anbefalinger, og disse analysene deles ikke nødvendigvis av andre ansatte, ledelse, styre eller bidragsytere. Skulle feil eller mangler oppdages, ville vi sette stor pris på tilbakemeldinger, slik at vi kan rette opp eller justere.

Ta kontakt med forfatteren på [email protected] eller [email protected]