Høsten 2023 igangsatte Civita et prosjekt om bistands- og utviklingspolitikk støttet av Open Philanthropy. Målet med prosjektet er å bidra til økt diskusjon om norsk utviklingspolitikk og komme med refleksjoner og forslag til løsninger til hvordan politikken kan forbedres. Dette notatet ser på hvordan geopolitikken endrer forutsetningene for norsk bistand, og foreslår en ny bistandsstrategi for å forbedre effektiviteten og samtidig ivareta Norges interesser. Notatet er skrevet i samarbeid med Øyvind Eggen, som er rådgiver for Civita på bistand og utviklingspolitikk.  

En pdf-versjon av notatet kan lastes ned her:

1.   Sammendrag

Bistand har alltid vært påvirket av geopolitiske endringer. Til tross for ønsket om en ren altruistisk begrunnelse, har norsk og internasjonal bistand tilpasset seg utenrikspolitiske prioriteringer helt siden bistanden oppstod etter andre verdenskrig. Likevel har de geopolitiske rammene sjeldent stått sentralt i debattene om bistandspolitikken.

Dette notatet viser at geopolitikken endrer forutsetningene for norsk bistand:

• Det vestlige “utenrikspolitiske overskuddet” er redusert som følge av krigen i Ukraina og et USA som setter NATOs sikkerhetsgarantier i spill.
• Flere vestlige land, inkludert USA, gjennomfører store bistandskutt. Det internasjonale bistandssystemet er varig svekket.
• Internasjonal bistand blir i større grad brukt som et utenrikspolitisk verktøy, og har med det mistet legitimitet og troverdighet som en kilde for solidarisk global finansiering.
• Verden blir mer multipolar, demokratiet er i tilbakegang og Vestens geopolitiske posisjon er i ferd med å svekkes.
• I 2050 vil én av fire mennesker bo i Afrika. Den enorme befolkningsveksten, med en stor andel unge i befolkningen, kan skape både store økonomiske muligheter og alvorlige kriser. Begge deler vil påvirke oss.
• Kina har fått en dominerende posisjon som utviklingspartner for mange lav- og mellominntektsland, og bruker denne strategisk. Mange afrikanske land har store gjeldsbyrder til Kina.

En ny norsk bistandsstrategi bør være ærlig om at bistanden også er knyttet til våre nasjonale egeninteresser. Samtidig er det viktig at bistanden fremdeles har et tydelig verdigrunnlag og et moralsk fundament. Bistand som både er verdibasert og interessebasert bør innrettes for å være mest mulig effektiv, mottakerorientert og stille få betingelser. Det står ikke i veien for at bistanden også kan styrke norske egeninteresser. En slik strategi vil: 1) gjøre bistanden mer effektiv, 2) gi Norge “soft power” og øke vår utenrikspolitiske innflytelse og 3) styrke utviklingsarbeidet med andre land, noe som er i Norges langsiktige interesse.

Samtidig vil en slik strategi også by på noen dilemmaer. Blant annet kan hensynet til effektiv bistand og målet om økt soft power tidvis stå i motsetning til hverandre. Ikke minst må vi være ærlige om at det finnes reelle målkonflikter mellom hva som er i Norges interesse, og utviklingslands egne prioriteringer.

En mottakerorientert bistandspolitikk vil likevel tjene Norges interesser bedre enn en transaksjonell, “strategisk” bruk av bistandsmidlene. Bistand alene er sjelden avgjørende for mottakerlandenes politiske veivalg. Dermed risikerer vi å ende opp med bistand som både er mindre effektiv utviklingspolitikk, og ineffektiv utenrikspolitikk.

Det er verdt å understreke at nivået på bistanden alltid vil være et politisk valg, og er et separat spørsmål fra innretningen på bistandspolitikken. Dette notatet handler først og fremst om hvordan geopolitikken påvirker bistanden, og hva som kan gi størst gevinst ut av våre begrensede bistandsmidler.

2. Innledning

Vladimir Lenin skal ha sagt at det er tiår der ingenting skjer, og uker hvor tiår skjer. Nå er vi inne i sistnevnte periode. De geopolitiske endringene får ikke bare enorme konsekvenser for sikkerhetspolitikken, men også for verdens fattige.

I USA har Trump-administrasjonen varslet at de vil kutte 83 prosent av alle USAIDs programmer, etter en pause på 90 dager. Til tross for at USA ikke gir veldig mye bistand som andel av bruttonasjonalinntekten (BNI), er de i absolutte tall verdens desidert største bistandsgiver, og står for omtrent en tredjedel av verdens samlede bistand. Selv om det er umulig å fastslå konsekvensene helt presist, viser beregninger at USAID årlig redder omtrent 3,3 millioner liv. Dermed vil Trumps bistandskutt trolig medføre langt flere dødsfall enn det alle verdens kriger og konflikter gjør til sammen i dag, og kan sammenlignes med verdens største humanitære katastrofer.

Samtidig kutter stadig flere europeiske land i sine bistandsbudsjetter. Det gjelder både Nederland, Tyskland, Frankrike og Belgia, samt våre naboer i Sverige, Danmark og Finland. Nylig varslet også Storbritannia at de kutter bistandsbudsjettet med 40 prosent for å finansiere en styrking av forsvaret. Dermed har landet gått fra 0,7 prosent av BNI til 0,3 prosent på bare noen få år. Kun fire giverland oppfyller i dag FNs mål om å bruke 0,7 prosent av BNI på bistand: Norge, Sverige, Danmark og Luxembourg.

Disse kuttene har enorme konsekvenser, ikke bare for mottakerne, men også for institusjoner som leverer bistand. Raske og store budsjettkutt vil få varige konsekvenser for FN, Verdensbanken og andre utviklingsaktører. Vi står overfor et sammenbrudd i det internasjonale utviklingssamarbeidet slik vi kjenner det.

Norge har tatt en aktiv rolle i oppbyggingen av dagens system og har kanalisert en relativt stor del av bistanden gjennom de internasjonale institusjonene.

Bistanden påvirkes samtidig av dagens dramatiske geopolitiske endringer. Bistanden har alltid hatt geopolitiske begrunnelser og målsettinger: Den oppstod med direkte referanse til avkolonialiseringen, var lenge preget av den kalde krigen, og har blitt formet av blant annet kampen mot terror, migrasjonsutfordringer og senest Ukraina-krigen. Likevel har de geopolitiske interessene som påvirker bistanden ofte vært underkommunisert: Både i hjemlig politisk debatt, internasjonal diskurs og i dialog med mottakere har det vært hensiktsmessig å snakke om bistandens altruistiske motiver, og mindre om hvordan bistand også tjener geopolitiske og nasjonale interesser. Som NUPI-forsker Jon Harald Sande Lie formulerer det: “Bistandsporteføljen fungerer som et internasjonalt, verdibasert alibi til en utenrikspolitikk som drives av egeninteresser, og som et slør nasjonalt ved at utviklingspolitikken tildekker utenrikspolitiske egeninteresser.”¹Lie, J.H.S. (2025). Bistand og utvikling – altruisme mot egeninteresser i utenrikspolitikken (s. 178) Cappelen Damn

Det har gjort det vanskelig å diskutere en av utviklingspolitikkens sentrale spenninger: Skal nasjonale økonomiske interesser og geopolitiske hensyn styre bistanden, eller skal den være motivert av “ren” fattigdomsbekjempelse?

Dette skaper trolig målkonflikt: Jo mer bistanden tilpasses nasjonale interesser eller geopolitiske hensyn, dess mindre effektiv er bistanden som et instrument for å redusere fattigdom. Samtidig kan det fremstå uhensiktsmessig å ikke bruke bistanden til å oppnå flere mål.

Når verden endrer seg, må også bistandspolitikken revurderes. Krigen i Ukraina, og et USA som trekker seg vekk fra Europa og setter NATOs sikkerhetsgaranti i spill, skaper nye behov for å ruste opp og prioritere sin egen sikkerhet og strategiske interesser. Samtidig blir Afrika stadig viktigere. Kontinentets ressurser, og dets stemmevekt i FN, kan være avgjørende i internasjonale drakamper de neste årene. I tillegg ventes en enorm befolkningsvekst i Afrika de neste tiårene, og en svært stor andel av befolkningen vil være unge, på grunn av høye fødselsrater, og lavere barnedødelighet. Det kan både gi store økonomiske muligheter, og skape store kriser. Kinas økende innflytelse i Afrika, og redusert vestlig bistand, kan dermed svekke Europas geopolitiske situasjon.

Dette notatet analyserer hvordan geopolitikken påvirker rammene for bistandspolitikken og diskuterer hvilke dilemmaer Norge står overfor når det gjelder strategisk bruk av bistandsmidlene for geopolitiske formål. Først presenteres bistandens geopolitiske historie og utfordringene med bistandens rammeverk i dag. Deretter drøftes ulike begrunnelser for bistanden, før det analyseres hvordan dagens geopolitiske rammer endrer forutsetningene for bistandspolitikken. Til slutt anbefales det en ny norsk strategi, som både fremmer effektiv bistand og ivaretar våre strategiske interesser.

3.   Bistandens geopolitiske historie

Dagens internasjonale utviklingssamarbeid er en direkte videreføring av “u-hjelpen” som fikk sin form i tiårene etter andre verdenskrig. Målene for bistanden var – den gang som i dag – både humanitære og geopolitiske. Bistandens utforming var sterkt preget av datidens store geopolitiske spørsmål: avkolonialisering og den kalde krigen. Det kom tydelig til uttrykk i president Harry Trumans berømte innsettelsestale i 1949: Bistand skulle avskaffe nød og fremme velstand for verdens fattige, men også fremme demokrati og stanse kommunismens frammarsj. På sikt ville Vesten tjene godt på dette, ved at det opprettholdt en kapitalistisk verdensorden og skapte et stadig økende marked for vestlig industri.

Disse ideene var inspirert av Marshall-hjelpen, og den gangen trodde de fleste at bistanden også ville være midlertidig, fordi bistanden skulle sette i gang en selvforsterkende økonomisk vekst. Slik ble det ikke. I stedet ble bistanden et element i de geopolitiske spenningene mellom rike og fattige land: land i sør krevde “trade not aid”, mens land i nord økte bistanden samtidig som de ikke ville innfri kravene om bedre handelsvilkår. I løpet av et par tiår ble det klart for de fleste at bistanden var kommet for å bli, og det vokste frem et permanent institusjonelt oppsett. FN og Verdensbanken fikk tydelige utviklingsmandater, og alle giverland etablerte sine bilaterale giverorganisasjoner, som USAID og Norad, etter omtrent samme modell.

Den norske bistandshistorien startet i 1952 med opprettelsen av Indiafondet. Det skulle bidra til selvhjelp, styrke Vestens posisjon i kampen mot kommunismen, og fremme oppslutningen om norsk utenrikspolitikk ved å gi den en positiv dimensjon. Det ble fremhevet at Norge, som en nasjon uten kolonifortid og sterke egeninteresser, hadde unike forutsetninger for å bedrive bistands- og fredsarbeid. Det var en holdning som preget det utenrikspolitiske ordskiftet i lang tid.

Siden da har bistanden blitt formet av geopolitiske endringer, for eksempel:

• Avkolonialisering og vekst (før 1970): Bistand skulle bidra til økonomisk “take-off” i de nylig selvstendige statene slik at de ble i stand til å klare seg selv. Det skulle nesten automatisk sørge for at de ble demokratiske og ikke vendte seg mot Sovjetunionen, og gjennom å ta del i den globale markedsøkonomien, skulle landene bli viktige, både som leverandører og marked for vestlig næringsliv.
• Kald krig og nord-/sør-konflikt (1970-tallet): Både Sovjet og Vesten brukte bistand aktivt for å bygge lojalitet og påvirke politiske veivalg. Samtidig dukket “Det globale sør” opp som en ny aktør, organisert gjennom The non-aligned movement, med krav om ny økonomisk verdensorden og “trade not aid”. Denne blokken fikk begrenset geopolitisk innflytelse, men påvirket FN-systemet og innretningen av vestlig bistand.
• Strukturelle reformer (1980-tallet): De fleste utviklingsland havnet i en uhåndterbar gjeldskrise. Det ga vestlige giverland ny innflytelse, nå også som kreditorer, og sterk innflytelse på offentlig forvaltning og strukturelle reformer i de fleste utviklingsland.
• Demokratisering (1990-tallet): Demokratibølgen etter murens fall påvirket bistanden kraftig. Bistand ble et viktig verktøy for å sikre at de nye demokratiene utviklet seg til liberale demokratier etter vestlig modell. Overføringene skulle styrke “godt styresett” og fremme politiske interesser som miljø, kvinners rettigheter og sosiale reformer.
• Kampen mot terror (2000-tallet): Bistanden ble, etter blant annet 11. september-angrepet, brukt i “sårbare stater” for å bidra til stabilitet og unngå terrorisme. I samme periode var det relativt lave geopolitiske spenninger mellom Vesten og “Det globale Sør”, og den tradisjonelle bistanden framstod mindre politisk. Den var ofte innrettet mot å nå tusenårsmålene, med vekt på politisk ganske nøytrale mål innen helse, utdanning og fattigdomsreduksjon.
• Bærekraftsmålene (2010-): Lave geopolitiske spenninger gjorde det mulig å formulere bærekraftsmålene. Disse er formulert som globale felles målsettinger, i motsetning til tusenårsmålene som var basert på en giver-/mottakerrelasjon. Det implisitte bakteppet er at alle stater er likeverdige og har felles interesser i menneskehetens utvikling, nesten uten interessekonflikter.

Den geopolitiske rammen for de siste årenes bistand omtales senere i notatet.

Vestlige givere har vært påfallende samstemte i hver av disse periodene. De geografiske prioriteringene har riktignok variert, sterkt preget av kolonihistorie, politiske preferanser og givernes egen bistandshistorie; mange av de viktigste norske mottakerlandene var de samme gjennom flere tiår.

Tidvis har det vært en viss forskjell i overordnede prioriteringer, der noen land (inkludert Norge) prioriterte sosiale sektorer og fattigdom, mens andre (tidligere kolonimakter og USA) la mer vekt på industrialisering og vekst. Giverne posisjonerte seg også ulikt i det multilaterale systemet, der Norge tradisjonelt har lagt seg noe nærmere en “sør-vennlig” posisjon og de utviklingsorienterte delene av FN-systemet, i delvis opposisjon til The Washington consensus dominert av Verdensbanken og IMF. Slike forskjeller mellom givere ble etter hvert mindre tydelige og er stort sett visket ut etter årtusenskiftet.

I hver av periodene har bistanden på ulike måter vært begrunnet med tre ulike sett med interesser:

• Mottakerlandets behov, oftest fattigdomsbekjempelse.
• Geopolitiske/globale interesser som er til nytte for alle land. I de siste årene har noen vært formulert under konseptet “globale fellesgoder”, men disse har preget bistanden siden starten.
• Giverlandets egeninteresser. De første tiårene handlet dette mye om kontrakter til eget næringsliv, men etter årtusenskiftet har andre hjemlige interesser vært i fokus. De siste årene har bistand for eksempel vært knyttet til returavtaler for flyktninger.

Fordi bistand også brukes til å fremme egeninteresser, har det vært behov for et normativt rammeverk for hva som kan kalles bistand og som regulerer hvor mye en giver kan “tillate” å bruke bistand til å styrke egne interesser. I 1969 ble DAC, OECDs utviklingskomité, enige om en felles definisjon om hva som kunne regnes som offisiell utviklingsbistand. Official Development Assistance (ODA) skilte seg fra andre typer utviklingsfinansiering på to måter: 1) det måtte være reelle offentlige overføringer, og 2) det var et krav om at slike utgifter tjente et utviklingsformål.²Helmut Führer, The Story of Official Development Assistance (OECD Publishing, 1996), https://one.oecd.org/document/OCDE/GD(94)67/ en/pdf.

Senere har regelverket blitt endret og videreutviklet en rekke ganger, blant annet ut fra en bekymring om at giverland brukte bistandsmidler til å oppnå kommersielle fordeler gjennom å binde bistanden og subsidiere eksport, eller simpelthen å regne kommersielle utlån som bistand. Regelverket spesifiserer blant annet under hvilke vilkår et lån eller en kommersiell investering som kan regnes som bistand, og hvor stor andel som kan beregnes over bistandsbudsjettet.

ODA i dag

Det siste tiåret har utfordringene ved ODA-regelverket blitt stadig tydeligere. Noe av kritikken går på at ODA fremdeles er en liten og relativt ubetydelig del av utviklingsfinansieringen, og at det skaper insentiver for mottakerlandene til å rette seg etter giverlandenes prioriteringer, fremfor egne innbyggeres behov. En annen type kritikk handler om at ODA;

• er spredt utover for mange prioriteringer, og ikke målrettet mot de mest sårbare menneskene eller tradisjonelle utviklingsmål
• i økende grad brukes som et utenrikspolitisk verktøy, på bekostning av altruistiske mål
• ikke lenger beregnes på en troverdig måte

Denne utviklingen har skjedd i tråd med at giverland har møtt nye og addisjonelle behov for internasjonal finansiering. Det inkluderer globale fellesgoder som klimakrisen, pandemier og forsøpling av havene. I tillegg har betydelige midler blitt brukt til å håndtere flyktninger og humanitære kriser.

Til tross for at antall utfordringer har økt, er fremdeles giverlandene i snitt langt unna å nå FNs mål om 0,7 prosent av bruttonasjonalinntekten til bistand. Derimot har de allokert bistanden bort fra det opprinnelige målet om fattigdomsreduksjon og sosial og økonomisk utvikling i utviklingsland. Dermed mangler det en felles visjon og forståelse for bistandens formål mellom giver- og mottakerland. Det har resultert i at ODA har mistet autoritet og kredibilitet som en troverdig kilde for solidarisk, global finansiering. Dessuten har ODA som andel av utviklingslandenes økonomier falt med den raskere økonomiske veksten i mottakerlandene – andelen i forhold til andre finansieringsstrømmer har også falt – slik at bistandens relative betydning, og dermed grunnlag for makt og innflytelse, er betydelig redusert, også uavhengig av nye givere som Kina.

Fremover vil disse utfordringene synliggjøres i langt større grad, som følge av store bistandskutt. Bistandspotten som er igjen vil i langt mindre grad imøtekomme tradisjonelle utviklingsbehov, og istedenfor brukes for å ivareta giverlandenes egne sikkerhetsinteresser. Selv om bistanden siden dens opprinnelse har blitt brukt som et utenrikspolitisk verktøy, blir dette nå tydeligere også retorisk: Nå fremheves det at bistanden skal brukes mer “strategisk” for å ivareta nasjonale interesser. Omleggingen av USAID er et tydelig eksempel på dette. I Sverige, som lenge har vært en humanitær stormakt og fått gode skussmål for utviklingspolitikken deres, har det høyrepopulistiske partiet Sverigedemokraterna fått gjennomslag for å omlegge bistandspolitikken til å handle mer om svenske interesser. Ambisjonen er å bruke mindre penger enn før, og at pengene i større grad skal brukes på å redusere migrasjon og styrke svenske forretningsinteresser. Den samme utviklingen ser vi i Finland, hvor (den svært reduserte) bistanden i større grad knyttes til migrasjon og egeninteresser. Det tydeliggjør behovet for omfattende reform av ODA-rammeverket for å klargjøre rollen til, og formålet med finansieringen. Siden man heller ikke har lyktes med å få de nye giverne om bord i et felles rammeverk, er ikke ODA lenger et felles mål for de fleste store givere.

4.   Overordnede begrunnelser for bistand

Det har vært bred og tverrpolitisk støtte til norsk bistand nesten siden starten. Selv de mest bistandskritiske partiene, først og fremst FrP, tar ikke til orde for noe i nærheten av avvikling, men ønsker primært reduserte budsjetter og endret innretning med økt fokus på egeninteresser, slik som skissert over.

Motivasjonen for bistanden synes likevel å variere, og det følger til en viss grad det politiske spekteret. Under følger en skissemessig oversikt over de ulike begrunnelsene, som kan fremstå karikert.

1. “Ren” altruisme: Bistand begrunnes utelukkende med nytten for mottakerne: Fattige mennesker, samfunn og stater. Denne begrunnelsen forekommer med to ulike motivasjoner:

• Vi gjør det fordi det er riktig. Vi er rike og bør dele med de som er fattige. Denne motivasjonen er mest uttalt hos KrF, men er også ganske vanlig i andre borgerlige partier.
• Det er vår plikt å bistå fordi dagens forhold mellom rike og fattige land delvis kan forklares med historisk urettferdighet som var til vår fordel. Dette er mest uttalt på den politiske venstresiden, delvis forklart med kolonitiden og delvis med et skjevt bytteforhold etter den tid. Noen vil si at rike land har “skyld” i andre lands fattigdom, andre vil nøye seg med å si at vi “skylder” å dele.

2. Altruisme supplert med egennytte: Bistand er altruistisk motivert, men kan og bør innrettes slik at det også gir gevinst for den rike parten, for eksempel ved å støtte norsk næringsliv. Med unntak av motstand fra KrF og SV, var dette gjenstand for nær tverrpolitisk enighet i Norge frem til rundt årtusenskiftet. Nå er det bredere enighet om at bistand ikke bør kobles til eget næringsliv (som i praksis er subsidiering), men det er vanligere å snakke om andre måter å koble bistand direkte til nasjonale interesser på, for eksempel gjennom returavtaler for flyktninger.
3. Solidaritet: Bistand er i alles interesse, også giver, uavhengig av hvorvidt giver har direkte nytte av det. Begrunnelsen er delvis etisk; vi er alle i samme båt og gode samfunn preges av solidaritet der man står sammen og hjelper hverandre, delvis pragmatisk: “en gang i fremtiden kan det bli vår tur til å trenge hjelp”. Dette er Arbeiderpartiets og venstresidens tradisjonelle holdning, men den har vært mindre tydelig uttrykt fra og med Stoltenberg-regjeringene.
4. Bistand som investering i globale fellesgoder: Dette var en viktig del av den opprinnelige begrunnelsen for bistand, da bistanden ble sett på som en investering i en velfungerende verdensorden og et verdensmarked der veksten kom til nytte for alle – og som demmet opp for kommunismen. Senere har dette vært en viktig motivasjon for å bruke bistand til utslippsreduksjon, stabilisering av sårbare stater for å demme opp for terrorisme, vaksiner og pandemiberedskap. Det er tverrpolitisk enighet om dette, men det er nok mest tydelig i Arbeiderpartiet, Høyre og FrP – mens mer «puritanske» deler av SV og KrF er skeptiske til å bruke bistandsbudsjettet til å “betale” for noe som nok ville blitt finansiert på andre måter uansett. Paradoksalt nok var det en utviklingsminister fra SV, Erik Solheim, som var den sterkeste talspersonen for å bruke bistand til globale fellesgoder.
5. Bistand som «myk makt» (soft power): Det er ikke tvil om at bistand styrker giverens status, bilaterale relasjoner og generell geopolitisk innflytelse. Dette er en viktig og delvis eksplisitt begrunnelse for bistand fra USA, Kina og andre store stater, men har også implisitt vært veldig viktig for Norge. Norsk bistand følges av en forventning om at mottakerlandet vil bli en mer lojal alliert og støttespiller, selv om det sjeldent konkretiseres. En viktig form for uformell gjenytelse er støtte i multilaterale forum, og det er ingen tvil om at denne logikken lå til grunn for deler av norsk bistand før Norge ble medlem av FNs sikkerhetsråd i 2021.
   Det kanskje viktigste aspektet ved bistand som myk makt er simpelthen knyttet til generell statusbygging internasjonalt. Norge er (fortjent eller ei) regnet som en av de mest “utviklingsvennlige” vestlige statene, og blant de mest attraktive utviklingspartnere for mange afrikanske land, noe som på ulike måter kan være til nytte. 
6. Bistand som transaksjon: I motsetning til bistand som “myk makt” er dette en mer direkte form der bistand brukes som et byttemiddel mot en eller annen form for gjenytelse, som enten kan komme før eller etter (ex ante eller ex post kondisjonalitet). Det har tidvis vært brukt i form av bistand i bytte mot en eller annen politisk reform hos mottaker, eller en gjenytelse til giver. I norsk bistand har det ikke vært vanlig å bytte bistand mot noe som er i norsk egeninteresse, men det ligger til grunn for den norske regnskogsatsingen, der bistand er direkte knyttet til redusert avskoging i mottakerlandet. De siste årene har dette blitt aktualisert i forbindelse med returavtaler for flyktninger – noe forskere mener trolig ikke vil ha ønsket effekt.

Bistand som transaksjon kan svekke bistanden som “myk makt”. Norges status som en av de mest “altruistiske” og utviklingsvennlige statene svekkes hvis vi gjør bistanden til en transaksjon. I diplomatiets logikk er det ofte viktigere å bygge gode relasjoner over tid enn å få gjennomslag for en bestemt sak på kort sikt.

Bistand som egeninteresse eller altruisme?

Helt siden norsk (og internasjonal) bistand oppstod, har det altså vært politisk diskusjon om hvorvidt og i hvilken grad bistanden skal tilpasses giverlandets egeninteresser. De første tiårene handlet dette mest om næringsinteresser ved siden av bredere geopolitiske interesser – særlig knyttet til den kalde krigen. I praksis har norsk bistand alltid vært utformet på en måte som vektlegger mottakerlandets interesser, men også tar hensyn til nasjonale interesser. I offentlig debatt har denne distinksjonen imidlertid vært viktig. Denne spenningen fremheves i en felles merknad fra utenrikskomiteen (med unntak av Høyre og FrP) fra 1996:

“Det er viktig å erkjenne at egen interesse og felles interesse ikke alltid vil være sammenfallende. I en verden med ulik fordeling av ressurser og makt er det umulig å overse de interessekonflikter og interesseavveininger som vil måtte finne sted. Dette flertallet mener at dersom det i vår egen Sør-politikk oppstår tilfelle av konflikt mellom egeninteresse og fellesinteresse, så må vi som nasjon være villige til å gi slipp på egne kortsiktige interesser, til fordel for løsninger som gir størst mulig utviklingseffekt for utviklingslandene.”

Selv om det har vært hensiktsmessig å omtale utviklingspolitikken som et altruistisk prosjekt frakoblet den interessebaserte utenrikspolitikken, har de alltid påvirket hverandre. Som Jon Harald Sande Lie påpeker: “Utviklingspolitikken kan gi moralsk legitimitet til utenrikspolitiske egeninteresser, og utenrikspolitikken kan gi utviklingspolitikk mer tyngde og gjennomslagskraft.”³Lie, J.H.S. (2025). Bistand og utvikling – altruisme mot egeninteresser i utenrikspolitikken (s. 172) Cappelen Damn Dette skaper imidlertid et dilemma når våre utenrikspolitiske interesser ikke samsvarer med utviklingspolitikkens altruisme. Denne spenningen har alltid skapt hodebry i Victoria Terrasse: “Utenriksdepartementet forvalter bistand bevilget for å tjene andre lands interesser, mens departementet har norske interesser som sin hovedoppgave”, slik Øyvind Eggen formulerer det.

I praksis betyr denne balansegangen ofte at den overordnede altruistiske motivasjonen for utviklingspolitikken legger noen praktiske begrensinger for i hvilken grad den også kan brukes som instrument i den interessebaserte utenrikspolitikken. Forskning tyder for øvrig på at det er altruismen, og ikke egeninteressen, som i størst grad fungerer som motivasjon for befolkningens vilje til å støtte bistand. Det indikerer at bistand neppe er bærekraftig uten at den moralske motivasjonen er tydelig.

Debatten om hvorvidt altruismen eller egeninteressen skal være styrende for bistanden er fremdeles aktuell. På den ene siden hevdes at bistanden er et viktig utenrikspolitisk verktøy og følgelig må fremme norske interesser. En interessebasert utviklingspolitikk skaper mer langsiktig bistand, øker interessen for resultater og det politiske eierskapet, tar et oppgjør med hykleriet om “jevnbyrdige partnere” og skaper mer debatt, argumenteres det for. Den andre siden vil imidlertid mene at bistanden først og fremst skal gagne utviklingsland. De proklamerer at vi må legge til side våre egne interesser i møte med det som er best for fattigdomsbekjempelse i mottakerlandene.

Andre mener at det er en falsk dikotomi. Norsk utenrikspolitikk – med daværende utenriksminister Støres engasjementspolitikk som fremste eksempel – har lenge prøvd å viske ut grensene mellom våre verdier og våre interesser. Engasjementspolitikken forfekter at det er i Norges interesse å fremme våre verdier, og at “det som er bra for verden, er bra for Norge”. Dette paradigmet i vår utenrikspolitiske diskurs har blitt opprettholdt av norske politikere gjennom retoriske grep og romslige formuleringer som fremstiller verdier og interesser som to sider av samme sak. Dette gjelder blant annet en internasjonal rettsorden, solidaritet, økonomisk vekst og inkludering, samt nasjonalstatens suverenitet.⁴Andresen, Nils August (2014) «Interesseløse verdier» i: Internasjonal Politikk.

Men selv om “det som er bra for verden, er bra for Norge”, er det fortsatt en målkonflikt (trade-off) mellom hva som er bra for mottakere og hva som er bra for Norge. Det er ikke vanskelig å finne bistandstiltak som både tjener norske interesser og samtidig avskaffer fattigdom, men den bistanden som er mest effektiv for å avskaffe fattigdom er sjelden den samme som er mest i tråd med norske interesser. Enhver vektlegging av norske interesser vil ganske sikkert redusere bistandens effektivitet som fattigdomsreduksjon. Dermed er det en målkonflikt dersom det vi gjør for norske interesser, eller globale interesser, ikke er det mest effektive bidraget vi kunne ha gitt til fattige lands utvikling.

Samtidig er det symptomatisk at det ofte er de som mener bistanden i større grad må være basert på norske egeninteresser, som klager på at bistanden ikke er effektiv nok. Det er simpelthen ulogisk å både mene at bistand i større grad skal tilpasses norske egeninteresser, og samtidig kreve at den skal være mest mulig effektiv. Det kan være våre egne interesser som står i veien dersom vi ønsker dokumenterte resultater for mottakerlandets utvikling – enten det gjelder redusert fattigdom, bedre styresett eller mindre sult.

5.   Geopolitiske rammer for norsk bistand i dag

De geopolitiske rammene har endret seg mye gjennom bistandens historie. Bistanden oppstod da verden grovt sett kunne deles inn i “Vesten”, “Østblokken” og “Den tredje verden”. Da muren falt, ble det i en periode naturlig å snakke om “Vesten” og “Det globale sør”; der sistnevnte inkluderte nesten alle lav- og mellominntektsland unntatt det tidligere Sovjetunionen – som i praksis kunne ignoreres i utviklingspolitisk tenking. I en periode var Vesten nesten enerådende som maktfaktor overfor de fleste lav- og mellominntektsland, og Vesten hadde også hegemoniet i det multilaterale systemet. Vi hadde en unipolar verdensorden.

Denne ordenen fortsatte en stund etter årtusenskiftet, men det ble vanligere å snakke om en multipolar verdensorden der andre land tok større plass, både økonomisk og geopolitisk. Kina var åpenbart viktigst, men også en del andre land har fått økt betydning, uttrykt gjennom nye konsepter som emerging economices, newly industrialised countries og BRIC (senere BRICS).

En skarp todeling mellom “rike” og “fattige” land ga ikke lenger mening. Mange land er omtrent like fattige som før, mens andre har hatt en eventyrlig vekst. Det er heller ikke naturlig å skille skarpt mellom “givere” og “mottakere”, fordi mange mellominntektsland er blitt giverland – samtidig som de fortsetter å motta bistand selv. Rike land i Midtøsten er også rene givere uten å være på mottakersiden – og det lille som er igjen av bistand til Kina er avgrenset til samarbeid om felles interesser og er i ferd med å bli faset ut.

Dette er uttrykt i stortingsmelding 24 (2016-17) Felles ansvar for felles fremtid — Bærekraftsmålene og norsk utviklingspolitikk:

“Det blir stadig mindre relevant å dele verden inn i utviklingsland og oss andre. Flere av landene som tidligere var lavinntektsland er i dag mellominntektsland og er selv betydelige internasjonale aktører, investorer og bistandsgivere i fattigere land.”

Et annet utviklingstrekk er at det liberale demokratiet er i tilbakegang eller truet i store deler av verden. Her er det riktignok stor variasjon, og mange land opplever ikke den samme tendensen til økt autokrati som vi ser i mange rikere deler av verden. Det påvirker likevel bistanden på flere måter. For det første sammenfaller de politiske trendene med økt nasjonalisme i mange giverland, som kan påvirke den folkelige støtten til bistand. For det andre påvirker det Vestens legitimitet: Selv om økonomisk forbedring og velferd har vært det uttalte målet, er vestlig bistand tett sammenvevd med en ambisjon om å fremme de “vestlige” demokratiske idealene til resten av verden. I vestlig bistandsdiskurs har dette ofte vært presentert som en nesten nødvendig sammenheng, slik at økonomisk forbedring vil føre til demokrati – og omvendt; at demokratisering vil føre til vekst. Det er ingen helt entydig empirisk korrelasjon mellom disse, og Kina er det mest åpenbare eksempelet på en annen utvikling, men også flere afrikanske land har lyktes svært godt økonomisk under semi-autoritært styresett, som Etiopia og Rwanda. Når det i tillegg ser ut til at deler av Vesten selv er i ferd med å forlate sine demokratiske idealer, svekkes gjennomslaget for Vestens demokratiske budskap, og antakelig også vestlige giveres generelle troverdighet.

Krigen i Ukraina

Den viktigste geopolitiske faktoren som har påvirket norsk og internasjonal bistand de siste årene, er trolig Russlands fullskalainvasjon av Ukraina. Det har fått store konsekvenser for utenrikspolitiske prioriteringer i Vesten, verdens fattige, samt allokeringen av knappe bistandsmidler. Gjenvalget av Donald Trump som USAs president har på mange måter forsterket noen av disse utviklingstrekkene.

• Økte behov for bistand: Før krigen eksporterte Russland og Ukraina omtrent en tredjedel av verdens hvete, og Russland var den største eksportøren av kunstgjødsel. Krigen førte raskt til kraftige prisøkninger. Dette truet med sultkriser i mange land hvor folk allerede i normale tider sliter med å ha råd til mat – for eksempel fikk både Sudan og Egypt over 80 prosent av hveten sin fra Russland og Ukraina før krigen. Også drivstoffprisene skjøt i været. Da Europa forsøkte å vende seg bort fra russisk gass, kjøpte de opp gass som egentlig var ment for fattigere land. Skip brøt kontrakter og endret kurs for å dra nytte av høyere bud fra Europa. Situasjonen ble ekstrem for landene som tapte på dette: Bangladesh stengte skolene en ekstra dag i uken for å spare energi. Selv om prisene nå har stabilisert seg, er utviklingsbehovene betydelig større nå enn før fullskalainvasjonen.
• Omprioriteringer av bistanden: Bistandsgivere har allokert store deler av bistanden til Ukraina, som er den desidert viktigste prioriteringen hos nær sagt samtlige giverland, inkludert Norge. Det har gått på bekostning av annen bistand, spesielt til Afrika sør for Sahara. Her har Norge, blant annet som en direkte konsekvens av krigen, vært i en økonomisk særstilling og ikke trengt å gjennomføre like store omprioriteringer.
• Endret legitimitet. Ukraina-krigen har sannsynligvis ført til at mange utviklingsland ser på Vesten som litt mer opptatt av egne nærområder og litt mindre interessante som partnere enn før. Vestlige lands sterke respons på invasjonen av Ukraina, sammenlignet med andre kriger, særlig i Afrika, har blitt lagt merke til. Det har skapt noe irritasjon at Europa forventer at resten av verden skal engasjere seg, blant annet med fordømmelse av Russland, når europeiske land ofte har latt diplomatiske hensyn overstyre hva som er “riktig” å si om konflikter andre steder.
• Reduserte utenrikspolitiske overskudd: Krigen i Ukraina i kombinasjon med gjenvalget av Donald Trump som president, viser at Europa må ta større ansvar for sin egen sikkerhet. Militær støtte til Ukraina og opprustning av forsvaret er nå den fremste prioriteringen til de fleste europeiske stater, og har gitt utenriks- og sikkerhetspolitikken et langt større alvor. Dette er ikke nødvendigvis et argument for å kutte i bistanden, slik flere land nå gjør, men kan påvirke både velgernes holdninger til økonomiske og politiske prioriteringer, samt politikernes vilje til å rettferdiggjøre slike prioriteringer ut fra nasjonale hensyn.

Kinas rolle som bistandsgiver

Den tydeligste utfordreren til det vestlige hegemoniet i lav- og mellominntektsland er Kina. Mens landet inntil nylig var en bistandsmottaker, er landet nå en betydelig bistandsgiver, blant annet gjennom “Belt and Road Initiative» (BRI). Kina investerer store summer i infrastruktur i Afrika, Asia og Latin-Amerika. Denne bistanden er ikke direkte sammenlignbar med vestlig bistand, av flere grunner:

• Kina investerer mest i infrastruktur.
• Investeringene gis i hovedsak som lån, snarere enn gavebistand. Det pålegger mottakerne en betydelig gjeldsbyrde, som antas å være del av en bevisst kinesisk geopolitisk strategi.
• Mens vestlige land legger stor vekt på god styring, demokrati og respekt for menneskerettighetene, krever Kina lite annet enn økonomiske gjenytelser og politisk lojalitet til enkelte av Kinas utenrikspolitiske interesser, som Taiwan-spørsmålet. 
• Kinesiske bedrifter har fått kritikk for manglende arbeidstakerrettigheter, åpenhet og demokratisk forankring.

I en stortingsmelding fra britiske myndigheter i 2023, advares det om at «Kinas voksende rolle som aktør innen internasjonal utvikling markerer et systemisk skifte i det globale utviklingslandskapet», som har store konsekvenser for Storbritannias egen utviklingspolitikk.⁵UK Government. (2023). International development in a contested world: Ending extreme poverty and tackling climate change. Foreign, Commonwealth & Development Office. https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6576f37e48d7b7001357ca5b/international-development-in-a-contested-world-ending-extreme-poverty-and-tackling-climate-change.pdf Stortingsmeldingen påpeker at «mellom 2008 og 2021 ga Kina lån for 498 milliarder dollar, tilsvarende 83 % av Verdensbankens utlån til stater i samme periode», og legger til: «Dens økende selvsikkerhet i forsøket på å forme den internasjonale orden gjør det avgjørende for oss å håndtere utfordringene som følger med Kinas utviklingsrolle i endring.» Britiske myndigheter mener det er viktig å utfordre Kinas utviklingsmodell og økende innflytelse, som de mener opererer med “lavere sosiale og miljømessige standarder, begrenset åpenhet, anklager om korrupsjon og innflytelse over lokale eliter, samt begrenset koordinering gjennom det multilaterale systemet, spesielt når det gjelder bilaterale initiativer som Belt and Road Initiative».⁶Ibid

Selv om større geopolitisk innflytelse og “myk makt” er et sentralt mål for Kina, er det interessant at kinesisk bistand ikke er spesielt populær. En studie i 38 afrikanske land finner at kinesisk bistand ikke øker mottakernes støtte til Kina, men tvert imot kan redusere den.⁷Blair RA, Marty R, Roessler P. Foreign Aid and Soft Power: Great Power Competition in Africa in the Early Twenty-first Century. British Journal of Political Science. 2022;52(3):1355-1376. doi:10.1017/S0007123421000193 Dette står i motsetning til amerikansk bistand, som ser ut til å øke støtten til USA og styrke mottakernes forpliktelse til liberale demokratiske verdier. Studien finner også at kinesisk bistand faktisk øker støtten til Storbritannia, Frankrike og andre tidligere kolonimakter.

Likevel skaper Kinas bistand en sterk avhengighet i flere afrikanske land, på måter som kan stride mot Vestens og Norges geopolitiske interesser. Ifølge Verdensbanken er 40 prosent av gjelden til verdens fattigste land til Kina. Det har betydning både for styrkeforholdet i ulike globale politiske fora, for handelssamarbeid, investeringer og tilgang til kritiske råvarer. Det påvirker også våre interesser i tredje lands utvikling og i framtidig verdensorden. Kina fremmer andre verdier og en annen verdensorden enn den som fremmes gjennom vestlig bistand.

Selv om investeringene fra BRI har blitt betydelig redusert de siste årene, ser vi tydelige tegn på at Kina vil overta prosjekter som USA nå trekker seg fra. Kina vil aldri fylle dette tomrommet på egen hånd, men vil sannsynligvis overta rollen som verdens største bistandsgiver. Dermed vil USAs bistandskutt øke Kinas innflytelse i Afrika. Det er spesielt alvorlig gitt Afrikas økende betydning i internasjonal økonomi og politikk.

Afrika sør for Sahara er en av de få regionene i verden hvor folketallet vokser. I 2050 vil en fjerdedel av verdens befolkning bo i Afrika. Stater som Nigeria, Kenya, Sør-Afrika og Egypt vil ha kraftfulle økonomier og store befolkninger. Afrikanske land utgjør en betydelig stemmeblokk i FNs generalforsamling. Det byr på store muligheter, men også store utfordringer. Dersom Afrika ikke lykkes med å skape arbeidsplasser og redusere fattigdom, kan det gi store utfordringer også for Europa i form av mer migrasjon, konflikt og grensekryssende terrorisme. Siden Afrika er et enormt heterogent kontinent, er det grunn til å tro at begge deler vil skje: Noen land vil blomstre økonomisk, andre kan gå inn i langvarige humanitære kriser. Begge utfallene vil uansett påvirke oss. 

Økende humanitære behov og et svekket Vesten

Fattige og sårbare stater har alltid vært brikker i stormakters spill, og bistand har vært et virkemiddel i denne konkurransen. Det utfordrer humanitære prinsipper og langsiktige utviklingsmål. Geopolitikken preges av et økende antall kriger, konflikter og flyktningstrømmer. Over en milliard flere mennesker bor i dag i land i konflikt enn for 20 år siden. I tillegg er nærmere 120 millioner mennesker på flukt. Dermed utfordres den langsiktige utviklingsbistanden, fordi midlene omprioriteres til akutte humanitære kriser.

I tillegg til disse utviklingstrekkene svekkes Vestens posisjon og moralske troverdighet, blant annet gjennom anklager om dobbeltmoral som følge av krigen i Gaza. Man kan diskutere hvorvidt disse anklagene er berettigede, men det er uansett en utbredt oppfatning i mange land i det globale sør som påvirker vårt handlingsrom i utviklingspolitikken. Det er imidlertid mulig å argumentere for at Norges anerkjennelse av Palestina og tydelige kritikk av Israel – i kontrast til mange andre vestlige land – gir oss et annet spillerom, og økt innflytelse hos enkelte aktører.

Utviklingen de siste årene er uansett at Vesten fremstår som stadig mindre samlet. Dette var synlig allerede før Trump, men de siste måneders hendelser har for alvor satt den gjenværende tilliten på prøve. Som ansvarlig redaktør i Minerva, Nils August Andresen, formulerer det: “Vesten som et geopolitisk konsept er i ferd med å dø foran øynene våre.” Det er dramatisk fordi Vesten, tross sine svakheter, har vært rammen for å styrke det liberale demokratiet i verden, for økonomisk vekst og for å møte globale utfordringer, slik Andresen også påpeker. Selv om Europa kan fremstå mer samlet enn før, er den vestlige innflytelsen på resten av verden trolig varig svekket.

6.   Hvordan påvirkes bistanden av en ny verdenssituasjon?

Selv om bistanden bare er ett element i Norges utviklingspolitikk og utgjør en marginal andel av verdens samlede utviklingsfinansiering, er den en betydelig ressurs som kan påvirke veldig mange liv. Våre nærmere 60 milliarder bistandskroner skaper høyst sannsynlig mer velferd per krone enn noen annen post på statsbudsjettet. Nettopp derfor fortjener denne posten en åpen og ærlig debatt om hva pengene skal brukes på, og om pengene kan brukes bedre.

Dette notatet viser at den geopolitiske konteksten rundt norsk bistand er dramatisk endret.

• Den sikkerhetspolitiske situasjonen, med krigen i Ukraina og et USA som trekker seg vekk fra Europa, har endret de fleste giverlands utenrikspolitiske oppmerksomhet og økt investeringene til forsvaret, ofte på bekostning av bistand. Det reduserer Norges og andre giverlands “utenrikspolitiske overskudd”, både finansielt og med tanke på politisk oppmerksomhet. Selv om bistanden alltid har fått begrenset politisk oppmerksomhet, kan det påvirke bistandens legitimeringsgrunnlag.
• Flere vestlige land gjennomfører store bistandskutt og etterlater et betydelig tomrom. USA, som står for over en tredjedel av verdens samlede bistand, legger nå ned 83 prosent av deres programmer, og har lagt ned bistandsetaten USAID. Der skal de gjenværende bistandsmidlene ha et smalere, strategisk fokus. 
• Dette føyer seg inn i en trend der giverland bruker bistanden i større grad som et utenrikspolitisk verktøy. Det mangler en felles visjon og forståelse for bistandens formål mellom giver- og mottakerland, som har resultert i at bistanden har mistet autoritet og kredibilitet som en troverdig kilde for solidarisk global finansiering.
• Global maktfordeling og maktdynamikk er i endring. Det er lenge siden det ga mening å dele verden i to, mellom fattige og rike land. Vi er i en multipolar verden, der Vestens rolle er i ferd med å svekkes.
• Afrika sør for Sahara er et geopolitisk usikkerhetsmoment. I 2050 vil en av fire mennesker bo i Afrika. Den sterke veksten, med en enorm andel unge i befolkningen, kan skape store økonomiske muligheter, men kan også føre til store kriser. Begge deler vil berøre oss sterkt, men Afrika havner for øyeblikket under den geopolitiske radaren i de fleste vestlige land.
• Kina har fått en dominerende posisjon som utviklingspartner for mange lav- og mellominntektsland, og bruker denne strategisk. Når vestlige land reduserer sin bistand og gir utviklingspolitikken mindre oppmerksomhet, kan det føre til at Kinas relative posisjon vil bli styrket. Det vil igjen slå tilbake på Vestens og Norges geopolitiske status og styrke. 

Utviklingstrekkene gir grunn til å tenke nytt om hvilken rolle bistanden skal spille i Norges utenrikspolitiske engasjement. Det er ikke nytt at bistand sees i lys av geopolitiske rammer og interesser, men det har vært tradisjon for å underkommunisere disse aspektene – blant annet fordi dette har vært hensiktsmessig både i Norge og overfor mottakere. Å underkommunisere dette kan imidlertid begrense debatten om hvordan bistanden forholder seg til geopolitiske interesser. I en tid der geopolitikken endres raskt, er det ekstra viktig å gjøre dette eksplisitt.

Det betyr ikke at bistanden skal miste sitt altruistiske fundament. Men dersom vi ikke er ærlige om at utviklingspolitikken veves tettere sammen med utenrikspolitikken og brukes som et utenrikspolitisk instrument, vil denne utviklingen trolig fortsette uten politisk debatt. Det er en realitet at det opprinnelige og overordnede målet om fattigdomsbekjempelse har blitt gradvis utvannet, som gjerne blir beskrevet som “altruisme under press”.⁸Stokke, O. (2019), International development assistance. Policy drivers and performance. Palgrave Macmillan. Det er avgjørende for utviklingspolitikkens legitimitet, både her hjemme og ute i verden, å håndtere denne sentrale spenningen mellom egeninteresse og altruisme.

Hvordan skal bistanden se ut fremover? Hva skal Norges strategi være i det nye geopolitiske bildet? Og hvordan skal norske politikere opprettholde støtten til utviklingsarbeidet?

De geopolitiske endringene får konsekvenser for norsk bistand på flere måter:

• En ny verdenssituasjon innebærer ingen vesentlig endring av bistandens motivasjon. Behovet for bistand er fremdeles stort: Antallet mennesker i ekstrem fattigdom er omtrent i samme størrelsesorden som da bistanden oppstod for 50–60 år siden.⁹Det finnes ingen gode estimater på antallet individer som levde i ekstrem fattigdom før 1990-årene, for det fantes ikke gode nok data på husholdsnivå. Det samlede antallet innbyggere i lavinntektsland og lavere mellominntektsland var rundt 1 milliard (UN Population Division) i 1960, og langt de fleste av disse levde i ekstrem fattigdom. Til sammenligning lever rundt 700 millioner mennesker i ekstrem fattigdom i dag, ifølge Verdensbanken. Altså er det samlede antallet mennesker i ekstrem fattigdom i omtrent samme størrelsesorden. Dette er paradoksalt nok et uttrykk for en enorm suksess i kampen mot fattigdom, siden det innebærer at en svært mye lavere andel mennesker i verden lever i ekstrem fattigdom i dag. Samtidig tyder mye på at bistand gir bedre effekt nå enn tidligere.¹⁰Alle større gjennomganger tyder på at suksessraten (andelen av bistandsprosjektene som regnes som vellykket) har økt i løpet av bistandens historie, se for eksempel Roger Riddell: Does Foreign Aid Really Work? An Updated Assessment, Development Policy Centre Discussion Paper No. 33. Det er tegn på noe mer skepsis i befolkningen, men det er relativt små endringer: Det er ingen tvil om at støtten til offentlig bistand fortsatt er svært bred.
• Men det kan være grunn til å revurdere hvordan bistanden begrunnes og legitimeres. Som nevnt tidligere har bistand aldri vært rent altruistisk motivert, men den har blitt presentert som det. Dette kan det være vanskeligere å holde fast på når geopolitiske og sikkerhetspolitiske forhold oppleves mer truende.
• Når andre land reduserer sin bistand, gir det grunn til å vurdere økning eller omdisponering av norsk bistand. Det er ikke bare av “altruistiske” grunner, men kan også være nettopp fordi bistand er et geopolitisk virkemiddel: Når andre giverland, særlig USA, har gitt fra seg sitt viktigste instrument for “myk makt”, vil det gi muligheter for Norge. Det vil være nyttig for Norge å markere at vi ikke gjør det samme som andre store vestlige givere, slik at vi kan beholde den rimelig gode relasjonen vi har hatt til veldig mange land – som kan komme oss til gode neste gang det skal stemmes over noe vi synes er viktig i FN.
• Kina representerer verdier og interesser som er i konflikt med de norske. Bistand er et viktig virkemiddel som “myk makt” for Kinas geopolitiske interesser, og følgelig bør vi også bruke bistand som “myk makt”. Som sagt tidligere, er bistand som “myk makt” mest effektiv når den er presentert og innrettet som altruistisk.

Dette notatet tar ikke stilling til verken det empiriske spørsmålet om hvorvidt bistand har sterk støtte, eller det normative spørsmålet om hvilket nivå norsk bistand bør ligge på. Spørsmålet er hva den nye geopolitiske situasjonen har å si for innretning av norsk bistand. Den viktigste forskjellen, i lys av tematikken for dette notatet, er at den geopolitiske konteksten – og derfor også hvordan bistand kan brukes som geopolitisk instrument – er endret, og hva det betyr for hvordan bistand bør innrettes nå.

7.   En ny norsk bistandsstrategi

Fremover kan ikke norsk bistand belage seg på å gjøre alt godt overalt. Norsk bistand fremstår i dag som lite sammenhengende og uten en klar, overordnet strategi.¹¹Se Civita-notatet “Hva er effektiv bistand” for videre lesning: https://civita.no/notat/hva-er-effektiv-bistand/ Det svekker både muligheten for en god offentlig debatt og evnen til å tilpasse bistanden til en raskt skiftende geopolitisk situasjon. Derfor bør det lages en stortingsmelding som tar stilling til dilemmaene vi står overfor, klargjør hva målet med norsk bistand og utviklingspolitikk skal være, og formulerer en ny norsk bistandsstrategi.¹²I forkant av en slik stortingsmelding bør det ideelt sett også settes ned en NOU for å danne et oppdatert kunnskapsgrunnlag om forutsetningene for utviklingspolitikken.

En ny strategi bør erkjenne at bistanden også er knyttet til våre egeninteresser. Det handler om å ta innover seg den nye geopolitiske situasjonen og vårt reduserte «utenrikspolitiske overskudd”, og at politiske prioriteringer i tiden fremover trolig må rettferdiggjøres i større grad ut fra nasjonale hensyn. Samtidig må bistanden fremdeles ha et tydelig verdigrunnlag og et moralsk fundament. Det er fortsatt stor oppslutning om et høyt bistandsnivå i Norge. Det indikerer at mange mener at Norge også har et moralsk ansvar for å gi bistand, og at bistanden trolig ikke er bærekraftig uten moralsk motivasjon. Dessuten formes velgernes holdninger av politikernes retorikk og fortellingen vi lager om oss selv. Dersom vi sier ofte nok at vi ikke kan basere bistand på altruisme, vil det trolig over tid bidra til å svekke muligheten for å opprettholde en altruistisk motivert bistand. Derfor bør bistandspolitikken hverken være frikoblet våre verdier eller våre interesser.

En bistand som både er verdibasert og interessebasert bør være effektiv, mottakerorientert og stille få betingelser til mottakerne. Det står ikke i motsetning til norske egeninteresser — tvert imot. Det er nettopp fordi norsk bistand har vært forholdsvis mottakerorientert og betingelsesløs at bistanden har vært verdifull for Norge, ved å gi oss en internasjonal status og gode relasjoner med veldig mange lav- og mellominntektsland. En bistand som mer direkte og eksplisitt er tilpasset norske egeninteresser, risikerer å svekke denne effekten.

En ny strategi bør ta utgangspunkt i noen grunnleggende prinsipper for effektivitet, slik blant annet Sending-utvalget tegner opp.¹³Utenriksdepartementet. (2023) Investering i en felles fremtid. Et nytt rammeverk for ut- viklingspolitikken. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/investering-i-en-felles-fremtid/ id2977341/ Det innebærer tydeligere og mer avgrensede mål, og et sterkere fokus på effektive tiltak for å oppnå resultater. Vi bør benytte oss av en “best i klassen”-tilnærming, i tillegg til utvidet bruk av “benchmarking”.¹⁴Se Civita-notatet “Hva er effektiv bistand” for videre lesning: https://civita.no/notat/hva-er-effektiv-bistand/ Det betyr ikke at kostnadseffektivitet ut fra enkle, målbare resultater på kort sikt skal være det eneste styrende hensynet for norsk bistand. Trolig vil det være en kortsiktig strategi å satse utelukkende på lavthengende frukter og tiltak som måles, og dermed neglisjere større strukturelle endringer som er nødvendige for å skape bærekraftig utvikling. Det er likevel mye norsk bistand som ikke er godt nok begrunnet, og dermed er det et behov for bedre vurderinger om hvilke tiltak som vil være mest hensiktsmessige for å nå ulike formål. 

Samtidig bør bistanden skille tydeligere mellom fattigdomsreduksjon og andre mål for bistanden, slik som demokrati og menneskerettigheter. Bistand må bidra til begge deler, men de to kan ha veldig ulik effekt for Norges forhold til statene som mottar bistand, og Norges generelle geopolitiske status: Fattigdomsreduksjon er et mål som alle vil være enige i, mens bistand til demokrati og menneskerettigheter ofte er kontroversielt. I tillegg bør bistand til globale fellesgoder, som utslippsreduksjon, skilles ut.¹⁵Se Civita-notatet “Hva er globale fellesgoder i bistanden” for videre lesning: https://civita.no/notat/hva-er-globale-fellesgoder-i-bistanden/

Bistanden bør allokeres dit vi har best forutsetninger for å utgjøre en betydelig forskjell. Det innebærer å prioritere geografiske kontekster og tematiske områder der Norge har kompetanse og erfaring, og/eller som blir neglisjert. Vi kan ikke bare kaste penger på globale formål, selv om behovet er stort, om norsk bistand ikke er egnet til formålet. 

Bistand bør altså i de fleste tilfeller innrettes for å være mest mulig effektiv, også når bistand brukes som et geopolitisk instrument og for å styrke norske egeninteresser. Dette skiller seg fra tradisjonell tenking om bistand og egeninteresser: Når bistand tidligere ble knyttet direkte til leveranser fra norsk næringsvirksomhet, var det åpenbart for alle at vi hadde å gjøre med en målkonflikt fordi det oftest gjorde bistanden mindre effektiv. Men hvis bistand skal brukes for å styrke Norges geopolitiske status og norske relasjoner med mange andre land, er det ikke nødvendigvis en slik målkonflikt: Slik bistand vil sannsynligvis være mest effektiv til å styrke Norges interesser hvis den innrettes for å være både mottakerorientert og resultatbasert.

En slik strategi vil ha tre hovedbegrunnelser:

Den vil gjøre bistanden mer effektiv. Dette hensynet er det viktigste, og handler simpelthen om å oppnå best mulig resultater ut av hver krone vi bruker. Det kan forklares ut fra to hensyn:

1. Det mer altruistiske målet om å bedre livene til verdens fattige. Når bistanden ikke er effektiv, er det først og fremst de fattige som betaler prisen. De opplever ikke like mye forbedring som de kunne ha gjort, om vi brukte pengene bedre.
2. Å respektere skattebetalernes penger og imøtekomme krav om resultater. Dersom bistandspolitikken skal være bærekraftig, og man vil ivareta dens legitimitet, er det avgjørende å kunne vise til konkrete forbedringer.

Den vil gi Norge økt “soft power”. I en verden der maktforholdene forskyves og tyngdepunktet flyttes sørover, er det et selvstendig poeng at Norge blir oppfattet som en generøs og raus nasjon. En mottakerbasert, betingelsesløs og “solidarisk” bistandspolitikk som ligger nærmere utviklingslands egne prioriteringer – slik at vi dermed blir oppfattet som en mer altruistisk bistandsgiver enn andre – er i vår egeninteresse fordi det vil styrke mange lands oppfatning av Norge. At vi ikke har en kolonihistorie og har større moralsk troverdighet i spørsmål om fred, folkerett og humanitære hensyn, danner allerede et godt utgangspunkt. Denne “myke makten” kan gi oss innflytelse og handlingsrom i andre internasjonale fora og forhandlinger, som vil kunne tjene norske økonomiske og geopolitiske interesser på lang sikt. Det handler dermed ikke om “godhetsposering” – at vi skal fremstå som dydige fremfor å oppnå konkrete resultater, kun for å føle oss gode – men at bistandspolitikken kan være sentral for Norges omdømme og innflytelse i internasjonal politikk. For eksempel vil det å bruke bistand på returavtaler neppe ha ønsket effekt, og trolig forverre flere afrikanske lands inntrykk av Norge.

Det vil være i Norges langsiktige interesse. En verden med mindre fattigdom, klimaendringer, pandemier og flyktningstrømmer er i Norges interesse. Når vi skaper arbeidsplasser, bidrar til mer likestilling og utdanning, bekjemper sult og fremmer demokrati, reduserer vi sannsynligheten for konflikt, grensekryssende terrorisme og andre globale trusler. For eksempel er det en effektiv investering i bedre pandemiberedskap å styrke helsesystemer i utviklingsland. Hadde ikke Rwanda hatt et godt system for å identifisere og stoppe smitteutbrudd, kunne utbruddet av det dødelige marburg-viruset, som ble stoppet i rekordfart i høst, truet global sikkerhet.Det er bare ett eksempel på alle helsetruslene som unngås og som vi dermed ikke hører mye om.

Norsk bistand vil selvsagt aldri forhindre pandemier, løse klimakrisene, hindre konflikt eller stanse flyktningstrømmer på egen hånd. Bistand kan gi små bidrag til at slike utfordringer blir mindre, og redusere risikoen for at de får konsekvenser over landegrenser. Samtidig er det enda viktigere med andre utviklingspolitiske verktøy, som tilrettelegging for handel og investeringer, et multilateralt system som tjener fattige lands interesser, bedre internasjonale skattesystemer, og reduserte transaksjonskostnader for migrantoverføringer.

Enhver strategi innebærer valg og avveininger. Det er viktig å være åpen om dilemmaene en slik bistandspolitikk vil medføre.

Det viktigste området der det kan være målkonflikt mellom bistand som geopolitisk instrument og bistandseffektivitet, er spørsmålet om allokeringen mellom ulike land. Det er ikke nødvendigvis i Norges egeninteresse å gi bistand der det trengs mest eller der bistanden kan være mest effektiv: Det kan være andre land der Norge har særlige strategiske interesser i å styrke sitt omdømme eller bygge en god relasjon. Det kan være både innenrikspolitiske og utenrikspolitiske gode grunner til å gi bistand til et land der behovene ikke er de aller største eller der det ikke er sikkert at bistand kan brukes veldig effektivt. For øyeblikket er Ukraina det mest åpenbare eksemplet. Dette er imidlertid ikke nytt: Verken Gaza, Afghanistan eller Syria er de beste kandidatene til å få bistand ut fra en kombinasjon av behov, bistandseffektivitet og risiko (blant annet for korrupsjon). Det viser at Norges ønske om å spille en rolle i forbindelse med fredsprosesser og konfliktløsning har preget prioriteringene i bistanden.¹⁶NOU 2008:14. (2008). Samstemt for utvikling? Hvordan en helhetlig politikk for utvikling kan bidra til å bekjempe fattigdom (s. 24). Norges offentlige utredninger. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2008-14/id526857/ Selv om det er legitime grunner til en slik prioritering, er det neppe et godt utgangspunkt for ønsket om en mest mulig effektiv bistand.

Samtidig kan vi se for oss to måter for bistanden til å bidra til myk makt: Den ene er ved å pleie direkte relasjoner til andre nasjoner. Siden det er en forsvinnende liten del av norsk bistand som er stat-til-stat-samarbeid, er dette trolig et argument som spiller en ganske marginal rolle for utformingen av norsk bistandspolitikk. Den andre måten er gjennom å bli oppfattet som en generøs giver (høy bistandsprosent og altruistiske motiver). I dette tilfellet er det ingen konflikt mellom myk makt-argumentet og målet om å bruke bistanden effektivt til fattigdomsbekjempelse.

Slik dette notatet har omtalt tidligere, er det viktig å være åpen om at det vil innebære noen reelle målkonflikter. Det er ikke noe vanskelig å finne bistandstiltak som både tjener norske interesser og samtidig avskaffer fattigdom, men den bistand som er mest effektiv for å avskaffe fattigdom er sjelden den samme som er mest i tråd med norske interesser. Denne erkjennelsen synes underkommunisert i politisk debatt om bistand. Det innebærer å velge bort prosjekter som kan virke til å være i Norges interesse på kort sikt, men som ikke nødvendigvis er det mest effektive for utviklingsarbeidet, og dermed Norges interesser, på lang sikt.

En strategi for bistand som forener interesser og verdier må være ærlig om disse problemstillingene. Det vil i en del tilfeller innebære bistand som ikke er mest mulig effektiv eller treffer de som trenger det mest.

I det store og hele vil likevel en mottakerbasert bistandspolitikk trolig tjene Norges interesser i større grad enn transaksjonell, strategisk bruk av bistandsmidlene. Mens førstnevnte vil ha en målbar effekt, er bistand simpelthen ikke viktig nok for mottakerlandets myndigheter til å være tungen på vektskålen opp mot andre hensyn som styrer politiske veivalg. Derfor er det blant annet politisk ønsketenkning å tro at bistand kan stanse migrasjonsstrømmer til Europa. Det passer inn i en lang historie der givere overvurderer betydningen av bistand som gulrot og pisk, mens fagfolk og forskere stort sett konkluderer med at det ikke virker. Dermed risikerer vi å ende opp med bistand som både er mindre effektiv utviklingspolitikk, og ineffektiv utenrikspolitikk.

Derfor er det viktig å erkjenne at en mer interessedrevet bistandspolitikk – selv hvor fristende det kan være – sannsynligvis vil føre til mindre effektiv bistand, og færre konkrete resultater. Det er verdt å understreke at nivået på bistanden alltid vil være et politisk valg, og er et separat spørsmål fra innretningen på bistandspolitikken. Dette notatet handler først og fremst om hvordan geopolitikken påvirker bistanden, og hva som kan gi størst gevinst ut av våre begrensede bistandsmidler.

En pdf-versjon av notatet kan lastes ned her:

Civita er en liberal tankesmie, som gjennom sitt arbeid skal bidra til økt kunnskap og oppslutning om liberale verdier, institusjoner og løsninger, og fremme en samfunnsutvikling basert på respekt for individets frihet og personlige ansvar. Den enkeltes publikasjons forfatter(e) står for alle utredninger, konklusjoner og anbefalinger, og disse analysene deles ikke nødvendigvis av andre ansatte, ledelse, styre eller bidragsytere. Skulle feil eller mangler oppdages, ville vi sette stor pris på tilbakemeldinger, slik at vi kan rette opp eller justere.

Ta kontakt med forfatteren på [email protected] eller [email protected]