Finn på siden

Barn i klatrestativ i barnehage — iStockphoto.com

Marsdals metode: Debatten om kommersielle aktører i barnehagesektoren

Skal vi komme frem til de beste løsningene i debatten om private barnehager, må argumenter møtes med respekt og motargumenter.

Dette notatet ser på fem påstander fra lederen for Manifest tankesmie, Magnus Marsdal, og viser hvordan Marsdals påstander ikke egner seg som et beslutningsgrunnlag når fremtidig organisering og finansiering av private barnehager fremover skal diskuteres.

Aslak Versto Storsletten

Publisert: 24. januar 2022

Notat_4_2022_Marsdals-metode_Debatten-om-kommersielle-aktorer-i-barnehagesektoren pdf · 1 MB

11. januar 2022 avholdt Stortinget en åpen høring om et representantforslag om profittfrie barnehager, fremmet av stortingsrepresentantene Bjørnar Moxnes, Hege Bae Nyholt og Seher Aydar fra Rødt, samt Audun Lysbakken og Freddy André Øvstegård fra SV.¹ Magnus Marsdal, leder av Manifest tankesmie, holdt i den anledning et innlegg, som siden har blitt lagt ut på Manifest sine hjemmesider.² Marsdals metode i dette innlegget består i det store og hele i å fremsette en rekke unyanserte påstander, som bærer preg av et tendensiøst språk. Enkelte av påstandene er også direkte feil.

Skal vi virkelig komme frem til de beste løsningene i debatten om private barnehager, må argumenter møtes med respekt og motargumenter. I denne teksten går vi derfor igjennom Marsdals innlegg, ved å ta for oss fem av Manifestlederens påstander med ufyllende svar på hver enkelt påstand. Disse fem påstandene er ikke de eneste Marsdal fremsatte under høringen, men de representerer hovedmomentene og dekker nesten hele hans budskap.

Påstand 1:

«Ipsos har spurt et representativt utvalg hva de mener om følgende forslag: «Private tilbud innen sykehus, eldreomsorg, skole, barnehage og barnevern skal kun drives av ideelle aktører, ikke kommersielle.» Målingen ble utført i 2016, 2019 og før valget i 2021. Andelen av velgerne som ønsker kommersielle eiere velkommen varierer fra 27 prosent til 22 prosent. Altså klart lavere enn andelen som stemmer Høyre og Frp. Likevel har den politiske eliten lagt til rette for at norske milliardærer og utenlandske investorer får stadig større armslag på fellesskapets barnehagebudsjett. Avgrunnen mellom denne eliteopinionen og holdningen til folk flest er meget synlig. Blant det
store flertallet av velgerne som faktisk har en mening, er majoriteten som vil fase ut kommersielle eiere ganske overveldende: 67 % mot 33 % på det høyeste og 60 mot 40 % på det laveste. Vi snakker her om en opinion som har vært sterk og tydelig over flere stortingsperioder. Hvis det i inneværende stortingsperiode skal være vanlige folk sin tur, kan det ikke fortsatt være investorene sin tur i barnehagepolitikken.»

Svar:

I denne påstanden viser Magnus Marsdal blant annet til en undersøkelse som er bestilt av Manifest Tankesmie i begynnelsen av 2021.³ Undersøkelsens forslag dreier seg ikke utelukkende om barnehager, men om kommersielle aktørers rolle innenfor flere velferdstjenester.

Undersøkelsen er ikke den eneste av sitt slag, og andre studier viser andre resultater. Norsk Monitor er en omfattende studie av norske verdier, holdninger og adferd. Om lag 4000 nordmenn spørres annethvert år. I 2017 sa 60 prosent at dersom fremtidens behov for velferdstjenester skal dekkes, er det nødvendig å kjøpe tjenester fra private i tillegg til det offentlige tilbudet.⁴

Helsepolitisk barometer, en undersøkelse som er utført av Kantar TNS på vegne av NHO Service og Handel og en rekke andre organisasjoner, undersøkte i 2019 befolkningens holdninger i helsepolitiske spørsmål.⁵

Funnene viser at: 1) For 67 prosent av befolkningen spiller det ingen rolle hvilke helseaktører som leverer de offentlig finansierte helse- og omsorgstjenestene, hvis kvaliteten i tjenestene er god. 2) For 74 prosent av befolkningen er det viktigere å få den hjelpen de trenger gjennom de offentlig finansierte helse- og omsorgstjenestene, enn hvem som leverer dem. 3) Majoriteten av velgerne er enige i at vi trenger kommersielle og ideelle aktører i helse- og omsorgstjenestene for å kunne sammenligne pris og kvalitet i de offentlige tjenestene.

Forskjellige undersøkelser gir altså ulike resultater. Dette skyldes trolig blant annet at spørsmålene er stilt på forskjellige måter. Noen spørsmål kan være mer ladet formulert enn andre, noen spørsmål har flere bakenforliggende faktorer enn andre og så videre.

Poenget her er ikke å ta stilling til hvilken undersøkelse som gir det mest korrekte resultatet, men å fremheve at enkeltundersøkelser av den typen Marsdal trekker frem, ikke kan stå som fasit på at folk flest ønsker å fase ut kommersielle barnehager. Vi kan uansett ikke ta en beslutning om å fase ut kommersiell drift på bakgrunn av meningsmålinger.

De nevnte undersøkelsene ser heller ikke utelukkende på barnehager. Men både i barnehage-sektoren og innenfor andre typer velferdstjenester er det nærliggende å tro at folk flest er opptatt av at kommersielle aktører, i likhet med både offentlige og ideelle, skal vurderes etter om de leverer kvalitativt gode tjenester og er mindre opptatt av å vise til eierformen ved tjenesteproduksjonen.

Epsi rating har for 13. gang gjennomført en måling av foreldre-tilfredsheten med barnehagene i Norge.⁶

Tilfredsheten med barnehagene er høyere enn den er med barneskolen, ungdomsskolen og videregående skole. I barnehagesektoren er det en rekke kommersielle tilbydere, noe det ikke er i skolesektoren.

Epsi rating gjennomfører tilsvarende målinger i Danmark, Sverige og Finland. Foreldretilfredsheten varierer mellom landene, og Norge kommer desidert best ut, både når det gjelder foreldre-tilfredshet og trivsel i barnehagen. Den største forskjellen på den norske og de andre nordiske lands barnehagesektor er at vi har langt flere private tilbydere. Altså tyder mye på at miksen av barnehagene (offentlig, kommersiell og ideell) er avgjørende for den gode kvaliteten. Danmark, som nesten ikke har private barnehager, kommer for eksempel klart dårligst ut.

Påstand 2:

«Det undergraver hensynet til barnets beste når sektoren tappes for store summer som er bevilget og betalt for å gå til barnehagedrift», og «når vanlige folk ser at pengene vi skatter til felles velferd går til privat profitt, kan det undergrave oppslutningen om skattefinansierte fellesløsninger».

Svar:

Velferdstjenesteutvalget⁷ og Storberget-utvalget (som i all hovedsak baserer seg på førstnevnte utvalg) fremhever at noen barnehageeiere etter deres mening tjener vel mye gjennom ordinær drift, selv om begge utredningene også fremhever at mange private barnehager sliter økonomisk. For eksempel finner velferds-tjenesteutvalget at 41 prosent av barnehagene hadde driftsmarginer under to prosent, noe et stort flertall i utvalget mener er så lavt at det kan skape utfordringer for den videre driften, mens det finner at 39 prosent av barnehagene i 2018 hadde en driftsmargin på over seks prosent, noe utvalget vurderer som høye driftsmarginer. Men begge disse utredningene baserer seg på gamle tall.

I dag er andelen private barnehager som går med underskudd, om lag en tredjedel. Lønnsomheten går dessuten stadig ned i sektoren.⁸ Mindre lønnsomhet skyldes i all hovedsak ny bemanningsnorm og skjerpet pedagognorm, som begge deler sørger for at private ikke lenger har muligheten til å ha lavere bemanning.

Det er også viktig å huske på at 95 prosent av de private barnehagene har vanlige tariffavtaler. Lønnsvilkårene er også svært like.

God lønnsomhet kan dessuten være lønnsomt for skattebetalerne og godt for sektoren, fordi systemet, sannsynligvis, samlet sett er billigere enn om kommunene skulle gjort nesten alt selv, noe tidligere utredninger har vist.⁹

Støtten til private barnehager, enten de er ideelle eller kommersielle, utmåles ut fra kostnadsnivået i de kommunale barnehagene i hver enkelt kommune. Hvis en kommune driver sine barnehager ineffektivt eller dyrt, kan fortjenesten og overskuddet hos de private bli større. Barnehagesektoren er en meget stor sektor, derfor kan selv små forskjeller i for eksempel sykefravær mellom offentlige og private drivere slå ut relativt mye.

Det er også slik at inntrykk fort kan skapes av enkelteksempler. Mange henger seg for eksempel opp i de store summene som mediene presenterer ved salg av barnehageeiendommer. Eiendommer er en sentral del av infrastrukturen i barnehagene, og bør håndteres av de som kan dette best. Slik opererer også større kommuner, for eksempel Oslo kommune, hvor det offentlige har skilt ut eiendommene og fakturerer husleie til kommunale barnehager. Det å besitte eiendom har sin egen risiko, og det krever kompetanse. Innen de fleste næringer (banker, hoteller, butikker osv.) har det i de siste tiårene vært en økende tendens til at eiendommene selges, og videreutvikles
av profesjonelle aktører.

At tilsynelatende store gevinster oppstår ved salg av eiendommer gjenspeiler de store prisøkningene som har funnet sted i eiendomsmarkedet. For selskaper som følger norske regnskaps-regler, foretas det årlige avskrivninger på eiendommer, og det er ikke adgang til å skrive opp eiendomsverdiene i regnskapet. Etter mange år med prisstigning i eiendomsmarkedet, blir det derfor store gevinster for selskapene når eiendommer selges. Ved å selge eiendom kan aktørene fokusere utelukkende på drift. Aktørene får finansiell frihet til å skape en solid driftsorganisasjon. Salg frigjør kapital som kan reinvesteres – til nedbetaling av lån, til å sikre god drift, til utvikling, til reinvestering for å vokse og så videre.

Hvis kommersielle barnehager tappes for store summer som er bevilget og betalt for å gå til barnehagedrift, slik Marsdal hevder, burde det indikere at de kommersielle barnehagene er kvalitativt dårligere enn de offentlige. Foreldreundersøkelsen i barnehagene har blitt gjennomført hvert år siden 2016. Det er en gjenganger at de private har noe høyere total tilfredshet enn de kommunale. Sånn var det også i 2020.¹⁰

Også i den tidligere nevnte undersøkelsen fra Epsi rating kommer de private best ut. En svakhet ved disse undersøkelsene er at eierskap kun kategoriseres som privat eller kommunalt, det skilles ikke mellom kommersielle og ideelle.

Det finnes riktignok noen som foretar et slikt skille. Tord Skogedal Lindén med flere presenterer surveydata som skiller mellom kommersielle og ikke-kommersielle private barnehager i Norge.¹¹

De finner at foreldretilfredsheten er høyere i kommersielle enn i ideelle barnehager, men at forskjellen er veldig liten. Det er vanskelig å trekke bastante konklusjoner basert kun på disse funnene, men lite indikerer altså at kommersielle barnehager er dårligere enn ideelle, og det meste tyder på at kommersielle barnehager er bedre enn offentlige.

Det er altså svært lite som tyder på at sektoren tappes for store summer som er bevilget og betalt for å gå til barnehagedrift. Det er nærmest ingen tegn til at pengene ikke kommer barna til gode også i kommersielle barnehager.

Påstand 3:

«Vi snakker om kommersielle kjeder som ikke skaper en eneste ny arbeidsplass ut over allerede vedtatt og ferdig finansiert virksomhet, som har minimal risiko, men likevel en avkastning på investert kapital som tidvis har vært tre ganger gjennomsnittet på Oslo børs.»

Svar:

Arbeidsplasser kan ikke bare vedtas, de må skapes. I 1987 la Gro Harlem Brundtlands andre regjering frem en egen barnehagemelding med tittelen «Barnehager mot år 2000». Stortingsmeldingen slo fast målet om full barnehagedekning omkring år 2000. Men målet ble langt fra nådd. Så kom barnehageforliket i 2003. Den totale andelen av barn i alderen ett til fem år i barnehage gikk opp fra like over 60 prosent i år 2000 til over 92 prosent i 2019. I 2019 var det over 275 000 barnehage-
plasser. Og i motsetning til tidligere representerer de aller fleste barnehageplassene i dag en oppholdstid på 41 timer eller mer.

Det hadde ikke vært mulig å bygge ut barnehagetilbudet så mye og så raskt uten å benytte seg av private aktører. 10 år etter forliket gikk 82 000 flere barn i barnehage, 51 300 av disse barna gikk i en privat barnehage.¹² Mellom 2003 og 2017 økte antallet kommunale barnehageplasser fra 114 000 til 141 000, en økning på 24 prosent, mens antallet private barnehage-plasser økte fra 87 000 til 139 000, en økning på 62 prosent.¹³ I dag er cirka halvparten av norske barnehager private.Nettopp fordi også private aktører så verdien av å investere i barnehageplasser, kunne man utvide tilbudet på en slik måte. Denne utbyggingen skjøt for alvor fart under Stoltenbergs andre regjering, og dette regnes av SV selv som en av partiets viktigste suksesser i regjering.

Private barnehager, også de som med årene har endt opp som kjeder, var altså helt avgjørende for å skape disse arbeidsplassene.

Læringsverkstedet, i dag Norges største, ble for eksempel startet opp i 2003.

Mange av barnehagebyggene har private eiere bygget selv, i tråd med bl.a. Husbankens regler, og de fleste er også blitt finansiert av Husbanken. Tomtene er kjøpt eller festet, både fra kommuner og fra private. Det er opparbeiding av tomt og bygging av bygg og leke- og oppholdsarealene som er den store kostnaden ved etablering av barnehager. Av totalkostnaden for en barnehage som etableres, er tomtekostnaden normalt mellom 5 og 12 prosent, varierende etter plassering, infrastruktur mv. I enkelte tilfeller kan kommunen ha tilbudt rimelig tomt til dagens kjeder, men all kostnad til opparbeiding og infrastruktur dekkes av eierne ved etablering. De fleste tomter som tilbys på denne måten er også beheftet med ulike begrensninger og rettigheter, slik at reell kjøpesum ikke er lav.

Marsdal undervurderer også helt den skatten som barnehagekjedene bidrar med. Jo mer de tjener, dess mer betaler de i skatt. Dette omfatter selskapsskatten som blir betalt, i tillegg kommer skatten som hver enkelt eier må betale på utbytte. Ideelle aktører kan ikke vise til tilsvarende skattebidrag. Skattebidragene fra kommersielle aktører er en betydelig bidragsyter til opprettholdelse av den velferdsstaten vi har i Norge i dag, og til å skape flere arbeidsplasser i samfunnet. Eventuelle utbytteandeler fra barnehagekjedene ender dessuten ikke utelukkende opp hos eiere.

Deler av utbyttene blir reinvestert i andre deler av næringslivet, enten i den private barnehage-sektoren eller i andre næringer – og på den måten skapes enda flere arbeidsplasser.

Det finnes også risiko ved å eie og drive barnehage. Det å besitte eiendom har sin egen risiko. Eiendom har riktignok hatt en god avkastning gjennom mange år, men dette kunne også ha gått motsatt vei. Nå som store deler av venstresiden vil stramme kraftig inn for kommersielle barnehager, i praksis forby dem, så har dessuten risikoen ved kommersiell barnehagedrift økt betydelig.

Når det gjelder dette med at noen aktører har hatt avkastning på investert kapital som tidvis har vært tre ganger gjennomsnittet på Oslo børs, er det isolert sett riktig. Men lønnsomhet beskrives best ved driftsmargin, ikke avkastning på egenkapital (jf. det store flertallet i Velferdstjeneste-utvalget).

Velferdstjenester krever lite egenkapital for å bli produsert, det er arbeidsintensive tjenester (fagkunnskapen til medarbeiderne er det viktige). Dette betyr at selv svært små overskudd kan gi enorm prosentvis avkastning på egenkapital. Fra et investorståsted er dette relevant, for offentlig sektor, som vil at penger skal gå til velferdsproduksjon, er det overskuddet i kroner som er viktig.

Kåre Hagen, leder av Velferdstjenesteutvalget, forklarer det slik: «Om man spiller lotto for 40 kroner og vinner 50, har man et overskudd på ti kroner og en avkastning på 25 prosent. Begge deler er akkurat like riktig».¹⁴ Mens folk flest vil si at å vinne ti kroner i lotto er en forholdsvis liten gevinst, vil Marsdal vektlegge at 25 prosent i avkastning er svært mye.

Påstand 4:

«Den kommersielle logikken og maktkonsentrasjonen undergraver framtida for de mindre private, frittstående og ideelle barnehagene.»

Svar:

Det er riktig at kjeder får større markedsandeler. Mens de fire største kjedene sto for om lag 20 prosent av de private barnehageplassene i 2013, sto de i 2019 for 32 prosent av de private plassene.

Læringsverkstedet, FUS-barnehagene, Espira og Norlandia driver i dag hver tredje private barnehageplass. Det at fire kjeder står for en tredjedel av det private markedet, altså en tredjedel av cirka halve det totale barnehagemarkedet, eller cirka en sjettedel av det totale markedet, er milevis unna monopolistiske tilstander. Det er fremdeles en rekke små private barnehager. Maksprisen i sektoren sikrer dessuten likhet, kommersielle aktører kan ikke skru opp prisene fordi de har vesentlige markedsandeler.

Lite tyder på at det er den kommersielle logikken som har ført til færre små, ideelle barnehager.

Det er heller slik at flere forskrifter og lover, samt ønsket om mer komplekse tjenester, har bidratt til et større innslag av kommersielle kjeder, fordi de har kompetanse og økonomiske forutsetninger for å kunne levere tjenester i tråd med kravene som blir satt av det offentlige. Det skyldes også bortfallet av fri etableringsrett. Utviklingen med flere kjeder skyldes altså nye reguleringer og økte krav, til både kvalitet og risiko, fra offentlige myndigheter.

Påstand 5:

Det er viktig å skille «tydelig mellom private ideelle barnehager og eiere med kommersielle motiver for barnehagedrift». «Det handler ikke om et nei til kommersiell drift og forretningsfolk. Det handler om å holde forretningslogikken unna de områdene hvor den ikke hører hjemme.»

Svar:

I praksis kan det være vanskelig å avgrense ideelle barnehageaktører fra kommersielle. En stiftelse, som ofte er organisasjonsformen som ideelle aktører bruker, må tilbakeføre overskuddet til formålet. Men ideelle aktører kan også være aksjeselskaper. For å være et ideelt aksjeselskap må det sosiale formålet komme tydelig til uttrykk i formålsbeskrivelsen, og vedtektene må inneholde bestemmelser om at det ikke kan utbetales utbytte. Et ideelt aksjeselskap registreres ikke som en egen organisasjonsform, men som et vanlig aksjeselskap.

Et slikt aksjeselskap kan selges. I barnehagesektoren er det ofte ved salg av virksomhet, eller deler av den, at eiere har tjent mest penger.

Ett eksempel: Filadelfia-menigheten i Kristiansand kjøpte sin første barnehage i 2001 for 1,6 millioner kroner, og den overtok samtidig et lån på 9,4 millioner kroner. Senere ble barnehagen utvidet, og det ble bygget tre nye barnehager. Da virksomheten ble solgt i 2016, fikk menigheten en gevinst på om lag 90 millioner kroner for de fire barnehagene – deler av inntektene ble investert i et 23.000 kvadratmeter stort bygg i Kristiansand sentrum, som blant annet omfattet et kongressenter, leiligheter, hotellrom, næringslokaler og kontorer.¹⁵

Ideelle aktører kan være organisert som store konserner, med flere selskaper som opererer innenfor en rekke forskjellige områder. Et slikt eksempel er kirken. I Bergen la Den norske kirke alle barnehagene inn i et aksjeselskap som drev med fortjeneste. Overskuddet fra barnehage-driften ble deretter brukt til å dekke kirkelig aktivitet i byen.¹⁶ Deler av de offentlige midlene til barnehage-drift ble altså brukt til kristne formål.

Eksemplene viser hvordan ideelle aktører, som har skattemessige fordeler, kan opptre kommersielt, det vil si med mål om å tjene penger. Ideelle kan ha kommersiell aktivitet i andre deler av virksom-heten. Ideelle kjøper kommersielle kontrakter, og de kan være underleverandører til kommersielle aktører.

De glidende overgangene mellom kommersiell og ideell drift er altså mange. Uansett eierform, ideell eller kommersiell, må barnehageaktører også drive forsvarlig. De må drive med marginer som sikrer god drift, arbeidsplasser og kompetanseutvikling. Marsdal problematiserer ikke at slik forretningslogikk også finnes i ideell sektor.

Det er heller ikke slik at forretningslogikk trenger å være negativt innenfor barnehagesektoren.

Det kan faktisk bidra til bedre kvalitet. Fortjeneste er en drivkraft som gjør at vellykkede løsninger spres, fordi fortjenesten premierer de som er innovative og lykkes. Det finnes ingen generell, innebygget motsetning mellom fortjeneste og barnas beste. Overskudd er et tegn på at man på en effektiv måte lykkes med å tilby noe folk vil ha.

Fortjeneste fører til vekstevne til å produsere tjenester som befolkningen ønsker. Overskudd fører til at man får mer egenkapital til å investere i nye og bedre tilbud. Siden investorer får mulighet til å få utbytte, er det lettere for dem å skaffe kapital til utvidelse av virksomheten, nødvendige omorganiseringer og generell innovasjon, enn det som er tilfellet for ideelle aktører. Ideelles kapitaltilgang består kun av de overskuddene de opparbeider seg, foruten lån – ideelle aktører kan også ofte ha vanskeligere for å få lån enn kommersielle aktører.

Muligheten til fortjeneste skaper et incentiv til innovasjon, kvalitetsheving og allokering av ressurser på den mest hensiktsmessige måten. Kommersielle leverandører har derfor lettere for å både sentralisere og desentralisere, og de kan lettere ta ut synergier, altså mereffekt som oppnås ved at to eller flere tiltak til sammen gir større eller bedre resultater enn summen av tiltakene hver for seg, og stordriftsfordeler der det er mulig, enn tilfellet er for ideelle aktører.

Konklusjon

Vår gjennomgang i dette notatet viser hvordan Magnus Marsdals påstander ikke egner seg som et beslutningsgrunnlag når fremtidig organisering og finansiering av private barnehager fremover skal diskuteres.

Barnehagesektoren er i det store og hele en svært vellykket velferdssektor, og de private aktørene, både ideelle og kommersielle, er helt avgjørende for denne suksessen. Det trengs trolig oppdaterte reguleringer og finansieringsmodeller, fordi dette er en sektor i endring. Men radikale forslag av den typen som Rødt, SV og Marsdal skisserer, kan få store negative, utilsiktede konse-kvenser for norske barn og foreldre.

Civita er en liberal tankesmie som gjennom sitt arbeid skal bidra til økt kunnskap og oppslutning om liberale verdier, institusjoner og løsninger, og fremme en samfunnsutvikling basert på respekt for individets frihet og personlige ansvar. Civita er uavhengig av politiske partier, interesseorganisasjoner og offentlige myndigheter. Den enkelte publikasjons forfatter(e) står for alle utredninger, konklusjoner og anbefalinger, og disse analysene deles ikke nødvendigvis av andre ansatte, ledelse, styre eller bidragsytere. Skulle feil eller mangler oppdages, ville vi sette stor pris på tilbakemelding, slik at vi kan rette opp eller justere.

Ta kontakt med forfatteren på [email protected] eller [email protected].

PDF-versjon av notatet kan lastes ned her: