Institusjoner og forvaltning

Hent inn eksterne ekspertråd om UD og Norad

Hvordan bør utviklingspolitikkens administrative apparat organiseres? Alle statsråder i Utenriksdepartementet etter 2005 har hatt dette spørsmålet på sitt bord. Men uten å konkludere, skriver Øyvind Eggen.

Øyvind Eggen

Publisert: 9. oktober 2017

Norsk utviklingspolitikk er organisert etter en modell etablert i 2004. Den innebærer at alle viktige beslutninger og størstedelen av bistandsforvaltningen skjer i Utenriksdepartementet (inkludert ambassadene), mens Norad er delegert enkelte oppgaver for å støtte eller avlaste UD.

Dette er en hybridløsning som åpner for dobbeltarbeid, dårlig ressursutnyttelse og uklare roller.

Slik er ordningen i dag:

UD står for overordnede politiske og strategiske føringer og tar seg av det meste av støtten til de multilaterale organisasjonene (som FN og Verdensbanken), stat-til-stat-samarbeid og humanitær bistand.
Norad jobber med helse, utdanning, sivilsamfunn, forskning og høyere utdanning, miljø og energi, faglig rådgivning innenfor enkelte andre tema, og evaluering.
Begge organisasjonene jobber parallelt med forvaltning, resultatarbeid og kommunikasjon, og de forvalter hver sine tilskuddsordninger.
Klima- og Miljødepartementet (KLD), Norfund og Fredskorpset er også delegert bestemte oppgaver.

Organiseringen var et kompromiss mellom to alternativer lagt fram for UD av analyseselskapet Econ i 2003. Econs primære forslag var enten å styrke eller å legge ned fagdirektoratet.

Analyseselskapet frarådet den mellomløsningen som til slutt ble valgt. Begrunnelsen var at den ikke ville løse problemene som omorganiseringen var tenkt å løse, problemer som krevde “tøffe beslutninger med en klar retning”.

Ettertiden synes å bekrefte at Econ hadde rett. To bistandsfaglige miljøer med lignende arbeidsoppgaver utgjør neppe effektiv ressursbruk, og er dårlig bruk av hver organisasjons komparative fortrinn: UD har en kompetanseprofil dominert av diplomatiets krav om å kunne “litt om alt”, mens bistand ofte krever spisskompetanse på relativt smale felt.

Norad får på sin side ikke utnyttet den rollen et fagdirektorat ellers kunne hatt i å være et faglig korrektiv til UDs mer politikkdrevne dynamikk. Direktoratet har liten innflytelse på hvordan størstedelen av bistanden forvaltes.

På hjemmesidene står det at “vi skal sikre kvalitet i norsk bistand”, men det er mer uttrykk for et ønske enn en beskrivelse av praksis. Det er stort sett bare sin egen portefølje Norad har mulighet til å kvalitetssikre. Fagdirektoratet blir nemlig ikke involvert i de fleste viktige beslutninger eller i forvaltningen av størstedelen av bistandsbudsjettet.

De siste årene har mange andre giverland landet på mer rendyrkede organisasjonsmodeller. Noen har delegert størstedelen av ansvaret for utviklingspolitikk til et stort direktorat (som Sverige) eller et eget departement (Storbritannia), eller til flere statlige organisasjoner med ulike mandat (Tyskland og USA).

Andre land (som Danmark) har integrert utviklingspolitikken helt i Utenriksdepartementet, men da gjerne med tydelig intern rollefordeling og investering i nødvendig spisskompetanse. Ingen av modellene er perfekte, men begge ytterpunktene synes å gi bedre mulighet til god ressursutnyttelse og ryddige roller.

En revurdering av organiseringen av norsk utviklingspolitikk har da også stått på den interne dagsorden i lang tid. Alle statsråder i UD etter 2005 har på ulike måter hatt spørsmålet på sin dagsorden. Men ulike prosesser har ikke ledet til noen egentlig konklusjon der man systematisk vurderer ulike alternativer før man lander på hvilken modell som er best, og går for den.

I stedet har man gjort enkelte endringer – som delegering av klima- og skogsatsingen til KLD og noen endringer i Norads forvaltningsansvar – innenfor dagens modell.

Om kort tid skal en ny statsråd (muligens to) overta ansvaret for utenriks- og utviklingspolitikken, og spørsmålet vil ganske sikkert ligge på bordet. Om ikke straks, så vil det bli naturlig når UD får oversendt en evaluering initiert av Norad som ser på konsekvensene av forrige omorganisering på stat-til-stat-bistanden.

En ny statsråd har veldig mye å sette seg inn i, og en organisatorisk reform vil ta mye av statsrådens tid og organisasjonens kapasitet, og kanskje forstyrre andre prosesser. Gevinsten kan nok ikke høstes før i neste periode. Om det ikke foreligger eksternt press eller klare forventninger, er det derfor fristende å la oppgaven ligge enda en stund til, kanskje til neste statsråd. Embetsverket burde forventes å tenke mer langsiktig, men også her er det spørsmål om kostnad og nytte, og det skjer nok ikke noe uten at statsråden tar initiativ.

Det fins imidlertid en bedre løsning, og det er å delegere oppgaven til andre, for eksempel en ekspertgruppe eller utvalg.

Oppgaven vil ikke bare være å se på arbeidsfordelingen mellom Norad og UD, men å gå bredere til verks på hvordan norsk utviklingspolitikk kan organiseres og forvaltes best mulig. Gruppen kan se på hvordan bistandsbudsjettet utformes (som Stortinget har klaget over flere ganger), hvordan beslutninger kvalitetssikres og bistanden forvaltes, hvordan evalueringer og andre aktiviteter kan brukes til på holde beslutningstakere ansvarlig, og annet, kort sagt: hvordan vi kan bli trygge på at bistanden forvaltes best mulig. Man kan også se på spørsmålet om hvordan bistanden kan bli mest mulig effektiv, og om dagens “byråkratiske” måte å håndtere resultater på er den beste.

En ekstern gruppe eller utvalg vil kunne ta i bruk et mye bredere tilfang av erfaring og ekspertise enn om jobben gjøres internt, og kan invitere inn flere ved å organisere høringer og ekspertuttalelser. Det vil også sikre en nødvendig offentlig oppmerksomhet og kanskje noe debatt om spørsmålet, og ikke minst øke sannsynligheten for at anbefalingene blir fulgt opp.

Hvordan bistanden forvaltes, er nemlig ikke et internt anliggende. De fleste andre departementer er relativt små, men jobber i samspill med en “underskog” av etater og andre organisasjoner. Det sikrer at flere fagmiljøer og interesser blir involvert i beslutninger, og det gir et visst innsyn gjennom postjournalene.

UD er på sin side det desidert største departementet og tar de fleste beslutninger innomhus. Normalt er ingen andre fagmiljøer (heller ikke Norad) involvert i beslutninger, og normalt skjer ingen eksterne vurderinger som kan bidra til kvalitetssikring og ansvarliggjøring bortsett fra Riksrevisjonen og sporadiske evalueringer – oftest mange år i ettertid.

Dette en særlig utfordring fordi UD forvalter to forskjellige politiske mandater. Utenrikspolitikkens hovedmål er å fremme norske interesser i utlandet, mens utviklingspolitikken skal fremme utviklingspolitiske mål til nytte for fattigere land.

Disse to mandatene kan være i konflikt: Det er ikke gitt at det som er bra for verdens fattige, også er bra for Norge. Det er i seg selv ikke et problem, men når balansen mellom de to er delegert til en organisasjon som har organisatoriske egeninteresser i å bruke bistand også til andre formål, er det et offentlig anliggende hvordan oppgaven løses.

Løsningen kan være et sterkere Norad, men også nedlegging av Norad vil kunne bidra til å løse utfordringene. Da vil UD måtte ta selvstendig ansvar for å bygge egen spisskompetanse og forvalte bistanden best mulig. Det vil kanskje også føre til en debatt om kvalitetssikring av all bistand, siden det vil være åpenbart for alle at det ikke ivaretas av et fagdirektorat. Det kan igjen åpne for spørsmålet om UD bør ansvarliggjøres på andre måter enn i dag. Det er også flere andre måter å løse dagens utfordringer på enn disse to ytterpunktene, noe vi kan lære av andre land som har gått gjennom lignende prosesser.

Men dette forutsetter at spørsmålet om organisering av utviklingspolitikken kommer til en endelig konklusjon, framfor å bli skjøvet fra statsråd til statsråd, fra periode til periode.

Den jobben vil bli enklere, bedre, åpnere og bedre informert om den settes ut framfor å gå gjennom enda en runde internt. Det kan kanskje oppleves risikabelt å delegere jobben til andre, men på sikt vil det antakelig bidra til en bedre løsning med mer legitimitet, som også vil gi mer troverdighet og bedre arbeidsforhold for bistandsforvaltningen.

Artikkelen er publisert hos Bistandsaktuelt 5.10.17.