Handlekraft eller dømmekraft?

Torstein Ulserød og Nikolai Hegertun om UDs håndtering av ILPI-saken.

Publisert: 31. januar 2017

I oktober i fjor skrev VG i en serie store oppslag om Utenriksdepartementets bruk av såkalte bistandskonsulenter. Søkelyset ble særlig satt på samarbeidet med konsulentfirmaet International Law and Policy Institute (ILPI). VGs dekning av ILPI-saken belyste åpenbart kritikkverdige forhold knyttet til norsk bistandsforvaltning.

Det er likevel grunn til å spørre om vi fikk den debatten vi burde fått i lys av denne saken, og om oppfølgingen i etterkant har sørget for at vi nå har en bedre bistandsforvaltning enn vi hadde før ILPI-avsløringen.

ILPI er et privat selskap som driver med utrednings- og rådgivningsvirksomhet blant annet på bistandsfeltet. Saken i VG dreide seg, kort oppsummert, om at selskapet har mottatt store summer fra Utenriksdepartementet (UD) over bistandsbudsjettet, og at ILPIs eiere har hatt gode lønninger og utbytter fra denne konsulentvirksomheten. En betydelig del av midlene har blitt gitt gjennom såkalte tilskuddsavtaler, der man ikke følger reglene om offentlige anskaffelser. Dette er regler som skal sikre konkurranse om offentlige oppdrag og dermed mest mulig samfunnstjenlig ressursutnyttelse. Kontrakter med kommersielle aktører, som ILPI utvilsomt er, skal som klar hovedregel følge reglene om offentlige anskaffelser. Etter VGs omtale av saken har UDs sentrale kontrollenhet gransket et av ILPI-prosjektene (nedrustningsprosjektet «Nuclear Arms Project»). Rapporten konkluderte med at det ikke var anledning til å gi støtte til kommersielle aktører under den aktuelle tilskuddsordningen, at kontrakten med ILPI ”trolig burde fulgt regelverket for offentlige anskaffelser”, og at det ”uansett burde vært vurdert grundig og på en etterprøvbar måte før beslutningen om støtte til prosjektet ble fattet”, noe som ikke ble gjort.

Kjernen av problemet hadde med andre ord vært dårlig saksbehandling i UD. Det etterlatte inntrykket i offentligheten er nok likevel at problemene i denne saken handler om ”bistandskonsulentene” generelt, og ILPI spesielt. VG har i sin dekning først og fremst vært opptatt av å omtale de ”grådige menneskene” i ILPI, som har ”beriket seg på skattebetalernes penger”, og vist liten interesse for å undersøke om det foreligger større systemiske problemer i UDs bistandsforvaltning. Og VG har overhodet ikke forsøkt å finne ut om det faktisk er slik at ILPI-pengene har gått ”på bekostning av folk og land vi skal hjelpe ut av fattigdom”, som var en av de mest dramatiske påstandene i den opprinnelige reportasjen.

UD har på sin side fulgt opp saken på en måte som kan tyde på at ønsket om å reagere tydelig på en avsløring i henhold til medielogikken, har vært sterkere enn å drive langsiktig og faglig fundert forbedring av bistandsforvaltningen. Det kan også se ut til å vært en strategi å forsøke isolere problemet til ILPI og de saksbehandlerne som var involvert i denne saken i UD, og dermed unngå oppmerksomhet om andre, og potensielt større, problemer. Det ser ut til å ha lykkes.

Utenriksministeren reagerte hurtig og bestemt etter avsløringene, og opplyste til VG at han ville ”foreta en full gjennomgang av alle forhold knyttet til denne konkrete tild31elingen” (vår uthevelse). Denne tildelingen gjaldt altså det såkalte nedrustningsprosjektet. Brende kunne også fortelle at han som et strakstiltak hadde innført en ordning der alle avtaleinngåelser med kommersielle aktører skulle forelegges utenriksråden før de ble godkjent.

“Jeg har gitt tydelig beskjed internt i departementet om at det må bli færre utredninger, seminarer og konsulenttimer innenfor bistandsrammen,” sa utenriksministeren til VG.

”Full gjennomgang” og ”strakstiltak” skaper utvilsomt inntrykk av handlekraft. Og det høres intuitivt riktig ut med færre konsulenttimer og seminarer, til fordel for mer ”innsats på bakken”. VG så ingen grunn til å stille flere kritiske spørsmål til UD. Det var altså god mediehåndtering. Men er det også god ledelse og gode strategier for bistandsforvaltningen? Det er ikke like opplagt.

Tvert imot etterlater håndteringen av ILPI-saken inntrykk av reaktivt snarere enn strategisk ledeeskap, der medieoppslag ble viktigere beslutningsgrunnlag enn faglige analyser og prinsipper.

UDs håndtering av ILPI-saken er nemlig oppsiktsvekkende av flere grunner.

ILPI-avsløringene i VG var ikke første gang UDs nåværende politiske ledelse har blitt gjort oppmerksom på konsulentoppdrag som er tildelt på tvilsomt rettslig grunnlag, og med store utbytter som resultat. Bare noen måneder før VG skrev om ILPI, i februar 2016, skrev Bistandsaktuelt om konsulentselskapet Abyrint, som hadde fått utbetalt nær 35 millioner for en konsulentjobb tilknyttet en norsk bistandssatsing i Afrika. Med UD som eneste oppdragsgiver gikk selskapet i 2014 med 9,4 millioner i overskudd, og de to eierne tok ut til sammen 6 millioner i utbytte. Også i denne saken var det god grunn til å stille spørsmål ved saksbehandlingen i UD. To advokater med ekspertise innen offentlige anskaffelser uttalte til Bistandsaktuelt at ”det er alvorlige mangler i UDs argumentasjon og dokumentasjon og anskaffelsen som førte til at Abyrints to eiere tok seks millioner kroner i utbytte kan ha vært ulovlig.” UD nøyde seg med å svare Bistandsaktuelt ved en kommunikasjonsrådgiver gjennom en e-post. Her ble enhver kritikk blankt avvist. Utenriksministeren så ingen grunn til personlig å gå ut å forsikre at han tok denne saken alvorlig. Her var det ingen granskning eller strakstiltak. Så hva var den store forskjellen på Abyrint-saken og ILPI-saken, bortsett fra at det var langt større utbytter i Abyrint-saken? Umiddelbart ser det ut til å være flere likheter enn forskjeller mellom sakene. Men mediemessig er det selvsagt langt enklere å ignorere en sak i Bistandsaktuelt enn et oppslag i VG. Det etterlater et inntrykk av at det først reageres på mistanker om kritikkverdige forhold når landets største avis lager bråk.

Da reageres det til gjengjeld så resolutt og voldsomt at man kan undres over hvilke prinsipper og strategier som egentlig ligger til grunn for beslutningsprosessene.

Allerede 14. oktober, en drøy uke etter det første ILPI-oppslaget i VG, ble det gitt en instruks til hele UD-systemet, inkludert Norad. Her ble det gitt beskjed om at «konsulentbruk avvikles, med unntak for visse IT-, arkiv og revisjonstjenester.» Og at «avviklingen må skje så raskt som mulig innenfor det det er juridisk rom for». Det fremgikk også at «det generelt skal vises stor tilbakeholdenhet med bruk av kommersielle aktører også ved anskaffelser.»

Et oversendelsesbrev som fulgte instruksen til Norad starter med å vise ”til den senere tids offentlige debatt”, som naturligvis er ILPI-oppslagene i VG. Dette er også den eneste begrunnelsen som gis. Å avvikle konsulentbruk i hele UD-systemet, så raskt som mulig, er en drastisk reform med store konsekvenser for forvaltningen. At slike endringer tilsynelatende vedtas på bakgrunn av et enkelt medieoppslag, er lite tillitvekkende.

Og dette er i alle tilfeller en merkelig instruks. For det første er den merkelig fordi Brende to dager før instruksen kom hadde uttalt til VG at han ikke ville trekke konklusjoner på det nåværende tidspunkt, med henvisning til granskningen han hadde bedt om. Likevel ble det altså trukket dramatiske konklusjoner. Og ikke bare med hensyn til ILPI-saken, men med hensyn til all konsulentbruk.

For det andre er instruksen mildt sagt en merkelig reaksjon fra en Høyre-statsråd. Høyre gikk i 2013 til valg på å ”slippe alle gode krefter til, for å få til bedre løsninger” i offentlig sektor. Og partiet har vanligvis få prinsipielle motforestillinger mot kommersielle aktører. Men basert på ett kritisk oppslag i VG konkluderer altså en utenriksminister fra Høyre med at det, så langt det er mulig innenfor lovens grenser, skal være full stopp i bruken av kommersielle aktører.

For det tredje er det vanskelig å se for seg at beslutningen om å avvikle konsulentbruken i UD-systemet kan være særlig godt utredet rent praktisk og administrativt. Hvordan dette skal håndteres, og hva som blir konsekvensene av beslutningen, virker ikke å være drøftet overhodet. Instruksen gir grunn til å være bekymret for måten forvaltningen i Norges største departement ledes – og hva det potensielt medfører av ineffektiv ressursbruk og dårligere resultater. På et forvaltningsområde som årlig bruker rundt 35 milliarder av skattebetalernes penger på nær sagt enhver sektor i nær 90 land, er dette ingen ubetydelig sak.

De mest håndfaste konsekvensene av ILPI-saken til nå, er at UD har avsluttet eller satt på hold alle avtaler med ILPI. Også den beslutningen ble tatt lenge før granskningsrapporten forelå, hvilket vil si svært kort tid etter at det angivelig ”ikke var riktig å konkludere”. Som en følge av dette har ILPI måttet si opp store deler av staben. Her er det verdt å minne om at ILPIs ansatte og eiere ikke har vært i nærheten av å gjøre noe ulovlig eller kritikkverdig, selv om VG ser ut til å mene at det er umoralsk å tjene penger gjennom et privat foretak på å ”utnytte sin kunnskap om statsapparatet”. Selv om det kritikkverdige knyttet til ”ILPI-bistanden” altså handler om uforsvarlig saksbehandling i UD, er resultatet av VGs avsløringer likevel at ILPI og selskapets eiere og ansatte ser ut til å bli de eneste som vil merke noen direkte negative konsekvenser av det som er avdekket.

Poenget her er ikke å forsvare ”bistandskonsulentenes” interesser. Men spørsmålet man bør stille seg, er om håndteringen av denne saken vil føre til bedre eller dårligere bistandsforvaltning.

Et sentralt spørsmål saken reiser, er om konsulentbruken i bistandsforvaltningen generelt sett er et problem, eller noe som alt i alt bidrar til bedre resultater. Det var dette åpenbare spørsmålet VG aldri stilte. Det offentlige kjøper konsulenttjenester i stort omfang på en rekke områder. Det er ingen tvil om at det ofte kan være mer rasjonelt enn å ansette mennesker i egen organisasjon for å løse alle oppgaver. Samtidig er det klart at man kan diskutere konsulentbruk med utgangspunkt i om det er optimal bruk av offentlige penger i hvert enkelt tilfelle. Men det krever en nyansert tilnærming.

Bistand er en kunnskapsintensiv bransje, med komplekse problemer som skal løses. Norge bruker enorme beløp på bistand hvert år, og det er til og med et selvstendig politisk mål med bred oppslutning at vi nettopp skal bruke mye penger. Vi har dessuten enorme ambisjoner om hva som skal utrettes med disse pengene.

Ingen kan tro at det er mulig å forvalte slike midler på en forsvarlig måte uten at mange høyt kvalifiserte mennesker jobber med dette. UD har mange ansatte, men forvaltningen har ikke økt i takt med økningen i bistandsbudsjettene. Tvert i mot er det en uttalt ambisjon å redusere antall byråkrater. Når man i tillegg har redusert midlene til forskning og tatt på seg stadig nye og krevende oppgaver i bistandens navn, er det vanskelig å se for seg hvordan man skal løse dette uten en betydelig bruk av konsulenter.

Et alternativ til å ansette flere eller bruke konsulenter, kan selvsagt være å prøve å få mer ut av den forvaltningen man har gjennom bedre organisering eller en konsentrasjon av porteføljen. Å løfte stadig flere krevende saker opp til behandling hos toppledelsen, slik strakstiltakene til Brende går ut på, er imidlertid neppe et eksempel på et organisatorisk grep som øker produktiviteten. Men det kan finnes andre muligheter.

Det er godt kjent at saksbehandling har lav status blant UDs ansatte. Det er i så fall et grunnleggende kulturproblem som det er et lederansvar å ta tak i. Ettersom ILPI-saken fremfor noe annet illustrerer problemer med saksbehandlingen i UD, kan et forsøk på å gjøre noe med denne organisasjonskulturen være et sted å starte. Det krever imidlertid et mer strategisk ledelsesarbeid enn å sende ut instrukser som skal svare på medieoppslag.

Kronikken var publisert i Dagbladet søndag 29. januar 2017.