Lite produktivt om innvandring
Det er betydelig tvil og uenighet om sammenhengen mellom innvandring og produktivitet, men de fleste mener det er en viktig del av debatten om produktivitet. Derfor er det både merkelig og synd at produktivitetskommisjonen nesten fullstendig ser bort fra problemstillingen, skriver Marius Doksheim hos Minerva.
Publisert: 23. februar 2015
Av Marius Doksheim, fagsjef i Civita.
Forut for at produktivitetskommisjonen la frem sin utredning nå nylig, har en av de hyppigst brukte forklaringene på den fallende produktivitetsveksten siden 2005, vært den økte arbeidsinnvandringen til Norge. Det høres i utgangspunktet intuitivt ut: Arbeidsinnvandrere får ofte jobber som er dårligere betalt og mindre produktive enn befolkningen for øvrig, blant annet fordi de ikke behersker språket like godt, og fordi de har mindre relevant erfaring å vise til. God tilgang på rimelig arbeidskraft kan også svekke incentivene til å rasjonalisere bruken av arbeidskraften. Blir det flere arbeidsinnvandrere, kan det derfor tenkes at det blir lavere produktivitet per arbeidstaker enn det ville vært uten innvandringen.
Samtidig er det mulig å tenke seg at man også får effekter som går i motsatt retning: Når arbeidsinnvandrere tar seg av de minst produktive arbeidsoppgavene, gjør det at andre kan bevege seg over i mer produktivt arbeid. Når du slipper å vaske kontoret ditt selv, kan du bruke arbeidstiden på mer innbringende aktivitet. Flere arbeidstakere gir økt spesialisering, som normalt gir økt produktivitet. Og ikke minst, at arbeidsinnvandrere bare tar lite produktivt arbeid, er feil. Det er selvsagt også mange høyt kvalifiserte arbeidsinnvandrere, som gjør høyproduktivt arbeid.
Derfor har dette spørsmålet vært oppe til debatt flere ganger de siste årene. Noen har ment at innvandringen bidrar til økt produktivitet: I NOU 2012:2, Europautredningen, er gjennomgangstonen at innvandringen fra Øst-Europa har bidratt positivt til den norske økonomien. Professor Victor Norman mener at man ved å øke størrelsen på Norges befolkning også kan øke produktiviteten kraftig. Fafo-forskerne Friberg, Rose Tronstad og Dølvik hevder i en OECD-rapport at ”increased access to cheap and flexible labour through temporary staffing agencies in the Norwegian construction industry has most likely increased the productivity and income of the permanent core staff of construction firms. Access to cheap seasonal labourers in agriculture and fishing industries has likewise increased the productivity and income of the Norwegian food producing sector, and in Norwegian shipyards substantial growth by means of low paid posted workers from new member states has secured jobs and wage growth for domestic yard workers” (Free Movement of Workers and Labour Market Adjustment, OECD 2012).
Andre har ment at innvandringen reduserer produktivtetsveksten. SSB spekulerer i dette i Økonomiske analyser 1/2014. LOs sjeføkonom Stein Reegård har hevdet det blant annet hos Minerva. Jon Hustad mener i boken Farvel, Norge at den fallende produktivitetsveksten i stor grad kommer av økt innvandring, og at dette er en av de største truslene mot velferdsstatens bærekraft. Til støtte for sitt syn siterer han blant annet sjeføkonom i Nordea, Steinar Juel: «Norge er ikke avhengig av arbeidsinnvandring. Det er produktiviteten til arbeidskraften som i det lange løp avgjør velstanden til et land, og det er ingen grunn til å tro at den generelle produktiviteten øker som en konsekvens av arbeidsinnvandringen».
Kort sagt: Det er betydelig tvil og uenighet om sammenhengen mellom innvandring og produktivitet, men de fleste mener det er en viktig del av debatten om produktivitet.
Derfor er det både merkelig og synd at produktivitetskommisjonen, som nylig la frem den første av sine to rapporter, nesten fullstendig ser bort fra problemstillingen. De gir ingen svar og ingen nye momenter til denne delen av diskusjonen.
Kommisjonens mandat var å se på årsaker til at produktivitetsveksten har vært svakere de siste årene. Innspillene kommisjonen har fått fra blant annet LO, YS, Fellesforbundet og Virke, peker alle på behovet for kunnskap om innvandringens betydning.
Men det er ikke mange av avsnittene i rapporten som omhandler innvandringens betydning, og disse to korte utdragene inneholder nær sagt alt utredningen (som er på nesten 550 sider) sier om dette:
”Internasjonalt trekkes gjerne arbeidsinnvandring fram som en viktig faktor for økt produktivitetsvekst og økt innslag av nyskaping og innovasjon. … Det er imidlertid først og fremst tjenesteytende næringer med lav produktivitet som har vokst etter at tilgangen på arbeidskraft fra de nye EU-landene startet å øke. Innenfor enkelte næringer kan språkproblemer og manglende kompetanse blant arbeidsinnvandrere om norske regler og metoder ha bidratt til å trekke produktivitetsveksten ned. På den annen side kan det være grunn til å tro at produktiviteten for innvandrere stiger raskere enn for innfødte etter hvert som de blir kjent med det norske samfunnet.”
Og:
”Mobilitet i arbeidsmarkedet er også kilde til kunnskapsspredning mellom bedrifter. I internasjonale analyser finner man stort sett at økt tilgang på utenlandsk arbeidskraft øker produktiviteten … Norge skiller seg i denne sammenheng fra mange andre OECD-land, fordi innvandringen hos oss har hatt en tendens til å føre til at flere går på ulike trygdeytelser og økende lavlønnskonkurranse for arbeidstakere med relativt lav utdanning, jf. kapittel 6 i Holden III-utvalgets rapport. Men også i Norge er det eksempler på immigrasjon av høykompetent arbeidskraft …”
Oppsummert: Den internasjonale forskningen tyder på at migrasjon øker produktiviteten. Dette er ikke undersøkt i denne utredningen. Det kan stemme også for Norge – men det kan like gjerne vise seg ikke å stemme.
Henvisningen til Holden-utvalget, som så på blant annet arbeidsinnvandringens betydning for lønnsdannelsen, er for øvrig illustrerende. For også Holden-utvalget hadde stort sett bare spekulasjoner på dette området, og viste for øvrig til den kommende produktivitetskommisjonen. Totalt sett er vi ikke blitt så mye klokere.
Ikke engang når man går spesielt inn på bygg- og anleggsbransjen, som har hatt svært høy arbeidsinnvandring og lav produktivitetsvekst, legges det noen særlig vekt på koblingen mellom innvandring og produktivitet. I stedet er det reguleringer som er hovedforklaringen. Og, uten at kommisjonen sier det: At produktivitetsveksten har vært lav i denne sektoren siden midten av 1990-tallet, altså før åpningen mot øst i 2004-2005, tyder på at innvandringens betydning nok er overdrevet i de mest negative uttalelsene om produktivitetsvekstfall og innvandring. Kanskje kan det snarere være slik at reguleringene er årsaken både til lavere produktivitetsvekst og en del av innvandringen: Regulering gir høyere kostnader, som gir behov for å spare der man kan, som gir insentiver til å skaffe billigere arbeidskraft, som gir arbeidsinnvandring. Dermed kan reguleringene muligens også være med på å forklare hvorfor lønnsveksten blant nordmenn i bransjen har vært relativt lav, slik Bratsberg og Raaum viser (og hevder kommer av innvandringen).
For øvrig: Når innvandringen først nevnes i utredningen, er det hovedsakelig fordi den har gitt seg utslag i sosial dumping og arbeidslivskriminalitet. Men dette er, til tross for oppmerksomheten det har fått, bare én (tross alt liten) del av bildet av arbeidsinnvandringen. Det meste av arbeidsinnvandringen bidrar ikke til ”utfordringer med svart arbeid, brudd på lønns- og arbeidsbetingelsene og annen kriminalitet”, som kommisjonen legger vekt på, men helt lovlig og positiv næringsvirksomhet.
Det kan være flere forklaringer på at man ikke ser nærmere på innvandringen. Én forklaring kan være at man ikke mener det er relevant for å forklare den lavere veksten i produktiviteten – altså at arbeidsinnvandringen ikke er en av årsakene. For en som undertegnede, som har argumentert for innvandringens positive effekter på norsk økonomi, kunne dette være en behagelig konklusjon.
Denne forklaringen styrkes også av at kommisjonen ser svært positivt på internasjonal og intern handel og konkurranse, at bedrifter og arbeidsplasser utkonkurreres og erstattes av nye, innovasjon, arbeidskraftmobilitet og urbanisering, og legger stor vekt på vårt fremtidige behov for arbeidskraft. Innvandring gir konkurranse, omstilling og nyskaping, og har derfor mange av de samme effektene. Det er viktig for å ha nok arbeidskraft, også i mindre produktive yrker som i helse- og omsorgssektoren, i årene fremover.
Men dessverre gir ikke utredningen noen forklaring. Det er synd, for Norge må tilpasses til en virkelighet med relativt høy arbeidsinnvandring. Vi trenger mer kunnskap og empiri om innvandringens betydning for produktiviteten i Norge.
Den internasjonale forskningen på innvandring og produktivitet er omfattende og variert, men kan, som kommisjonen er inne på, oppsummeres med at man ”stort sett (finner) at økt tilgang på utenlandsk arbeidskraft øker produktiviteten.”
Noen eksempler:
- Giovanni Peri finner, i flere ulike artikler, en positiv påvirkning fra innvandring til produktivitet i USA, som han forklarer med at mindre produktive innvandrere frigjør arbeidskraft til mer produktivt arbeid for resten av befolkningen, og at man dermed får en mer effektiv matching mellom evner/erfaring og arbeidsoppgaver (bl.a. Journal of Economic Geography 2006).
- Huber, Landesmann, Robinson og Stehrer finner ikke noen generell økning i produktiviteten som følge av innvandring til EU-landene, men at innvandring bidrar til produktivitetsvekst i kunnskapsbaserte (skill intensive) sektorer (National Institute Economic Review 2010).
- Kangasniemi, Mas, Robinson og Serrano finner at innvandring har hatt en positiv virkning på produktiviteten i Storbritannia, men negativ virkning på produktiviteten i Spania. De peker på ulik innvandringspolitikk og hvilke sektorer innvandrerne kommer til (National Institute of Economic and Social Research 2013).
- Max Nathan finner at innvandrere med høy kompetanse bidrar til forskning, innovasjon og entreprenørskap, og at dette gir økt produktivitet i mottakerlandet (IZA Journal of Migration 2014).
- Stephen Glover viser at ”there is considerable support for the view that migrants create new businesses and jobs and fill labour market gaps, improving productivity and reducing inflationary pressures” (Migration: An Economic and Social Analysis, 2001).
- George Borjas finner at innvandrere bidrar til økt mobilitet, og dermed til raskere og mer effektiv omstilling i økonomien (Brookings Papers on Economic Activity, 2001).
Kommisjonen bringer ingen nye tall som kan bekrefte eller avkrefte de samme mekanismene i en norsk kontekst. I stedet viser man til tidligere forskning, fra Bratsberg og Raaum, som viser at økt innvandring gir noe redusert lønnsvekst og lavere priser. Men, som kommisjonen skriver: ”Det er imidlertid usikkert hva som skjedde med produktiviteten.” Nettopp. Og det burde kommisjonen ha undersøkt. I stedet henfaller den dessverre til relativt synsete utsagn om mulige positive og negative effekter, uten å konkludere om hvilke som har vært viktigst.
Det bør også legges til at teoriene utvalget presenterer for hvorfor vi kanskje ikke har opplevd de samme, positive effektene som i andre land, virker noe underlige.
Første grunn er at innvandringen har kommet til mindre produktive sektorer og yrker. Men det er tilfellet også i andre land. Likevel ser man en produktivitetsvekst totalt, fordi innvandrerne da frigjør arbeidskraft til andre, mer produktive oppgaver.
En annen grunn som luftes, er at innvandring til Norge gjør at flere faller ut av arbeidslivet. Men andre steder i utredningen, og i debatten mer generelt, fremheves det at vi i Norge er ganske gode på omstilling. Det er uklart hvorfor vi tåler at arbeidsplasser blir utkonkurrert av handel eller ny teknologi, men ikke at de utkonkurreres av migrasjon.
En siste grunn er at innvandringen til Norge gir lavlønnskonkurranse, som går ut over de arbeidstakerne med lavest kompetanse. Også dette er tilfellet internasjonalt, og sannsynligvis er konkurransen sterkere mange andre steder, enn i det regulerte og koordinerte norske arbeidsmarkedet. Man finner likevel at det totalt sett er en produktivitetsgevinst ved innvandringen.
Det kan hende man ikke har utredet dette mer, fordi innvandringen ikke har hatt stor betydning for produktiviteten. Men produktivitetskommisjonen burde ha gitt oss bedre grunnlag for å diskutere videre.
Artikkelen er publisert hos Minerva 23.2.15.
Relatert
En gründermelding uten problemanalyse og retning
Folkeavstemningen om EU i 1994
I disse dager for tredve år siden, holdt Norge sin andre folkeavstemning om norsk medlemskap i EU. Situasjonen i Norge, Europa og verden i 2024 er nokså forskjellig fra den i 1972 og i 1994. Viktige argumenter fra de to tidligere valgkamper vil nok likevel være med i en kommende valgkamp om norsk EU-medlemskap.
Irrasjonalitet satt i system
Offentlig sektor må levere bedre, om arbeidstakerne skal få høyere lønn
Hvorfor reduseres ikke skattene?
