Vil et kortvarig, stort løft virke i Afrika?

En «Marshall-plan» for Afrika har bedre forutsetninger for å lykkes enn noen gang tidligere. Men det egner seg ikke til bruk i sårbare stater.

Landgruppen G20 – som består av verdens 20 største økonomier – tok i sommer til orde for et nytt initiativ for å styrke økonomisk vekst i Afrika, kalt G20 Compact with Africa.I forrige uke tok utenriksminister Børge Brende til orde for noe lignende da han lanserte en «krisepakke til Afrika». Begge initiativene omtales som en «ny Marshall-plan» for Afrika, selv om G20 offisielt unngår det ordet.

Ideen til G20 er at rike land og internasjonale institusjoner skal inngå forpliktende samarbeid om investeringer i infrastruktur og industri i utvalgte afrikanske land, som igjen forplikter seg til å legge til rette for slike investeringer. Den norske ideen, slik utenriksministeren presenterte den i DN, later på sin side å være mer innrettet mot sårbare stater for å avhjelpe humanitære behov og redusere migrasjon og voldelig ekstremisme.

Marshall-hjelpen bidro til å løfte et Europa i ruiner etter andre verdenskrig. Den gikk blant annet ut på å gi lån til næringslivet i europeiske land, som skulle betale tilbake lånet til sine egne myndigheter – som deretter hadde forpliktet seg til å investere pengene i infrastruktur. Siden bistandens barndom har Marshall-hjelpen til stadighet blitt hentet frem som modell for statlig utviklingshjelp. Ideen var at et kortvarig stort løft (big push), etter modell av Marshall-hjelpen, skulle lede til industrialisering og varig økonomisk vekst i fattige land, og følgelig at bistanden skulle være kortvarig.

Den gang var det nok ingen mulighet å lykkes ved å kopiere Marshall-hjelpen i Afrika. Etterkrigstidens Europa lå riktignok i grus, men de grunnleggende sosiale, økonomiske og politiske institusjonene hadde overlevd krigen. Befolkningen var høyt kompetent, ikke minst når det gjaldt teknologi og industri. Statene hadde mulighet til å investere tungt i egen industri og det var nok kjøpekraft i befolkningen til å betale for varene. Disse forutsetningene var ikke til stede i afrikanske land, hvilket delvis kan forklare hvorfor den tidlige bistanden ikke virket som forventet.

I dag er situasjonen annerledes i en rekke afrikanske land. Om vi ser bort fra de kriserammede landene, som utgjør et mindretall, er forutsetningene for å lykkes med en kombinasjon av kapitaltilførsel og tilrettelegging for industri mye bedre i dag enn noen gang tidligere. Institusjonene er sterkere og de fleste land er politisk stabile, befolkningen er mye bedre utdannet, og teknologisk kompetanse og informasjon lar seg mye enklere føre over landegrenser.

G20-forslaget er derfor realistisk og godt gjennomtenkt. I enkelte land, der forholdene ligger til rette for det, kan et slikt initiativ utgjøre stor forskjell. Det vil i seg selv kunne bidra til viktige forbedringer, og under gitte forutsetninger kunne bidra til langvarig, bærekraftig vekst som kan bringe enkelte land i Afrika ut av fattigdom og bistandsavhengighet på sikt.

Men selv om vi ofte hører Marshall-hjelpen nevnt som modell for bistand, er strategien likevel nærmest som upløyd mark å regne etter at forutsetningene for å lykkes i Afrika ble dramatisk forbedret. Siden 1990-årene har vestlige giverland investert relativt lite i industrialisering sammenlignet med tiårene før. Langt på vei ble privat sektor delegert oppgaven å bygge industri og skape vekst – noe som også skjedde i mange asiatiske land, men i liten grad i Afrika – mens bistanden ble spredt utover en rekke andre sektorer og et bredt spekter av utviklingspolitiske formål. Det har utvilsomt ført til mye bra, men har naturlig nok ikke fungert på samme måte. Marshall-hjelpen var et tidsavgrenset big push for å løse ett problem én gang for alle, mens moderne bistand forsøker å oppnå mye forskjellig på én gang. Man kan ikke ta et big push i flere retninger samtidig.

Ett unntak er satsingen på enkelte smittsomme sykdommer, der et big push ser ut til å ha lyktes: Både malaria, tuberkulose og hiv/aids har blitt slått kraftig tilbake og er ikke lenger en dominerende dødsårsak.

G20-initiativet vil være en svært interessant test på om dette er veien å gå når det gjelder industrialisering og vekst. Det forutsetter at initiativet lykkes i å mobilisere mye private ressurser, ettersom den offentlige bistanden alene ikke har tilstrekkelig volum (såfremt den ikke brukes bare til dette formålet og konsentreres til et fåtall land).

Det betyr ikke at en «Marshall-plan» for Afrika vil bety slutten på bistand. Selv om man nok kan lykkes i en solid håndfull land, med positive virkninger for nabolandene, er det mange afrikanske land der forutsetningene for å lykkes med industrialisering fremdeles ikke vil være tilstede på mange år. Selv der man lykkes, er det ikke grunn til å tro at vekst vil føre med seg alle de andre utviklingsmålene som bistand er tenkt å bidra til – for eksempel menneskerettigheter, demokrati, godt styresett, miljø og klima.

Det gjør ikke en «Marshall-plan» mindre meningsfull. Bistand blir ikke mindre viktig selv om den ikke skulle lykkes i å gjøre seg selv overflødig. Men ved å erkjenne nettopp dette, vil man kunne tenke mer langsiktig om bistandens plass i internasjonale relasjoner, framfor til stadighet å formulere ambisjoner som implisitt sier at bistanden snart skal ta slutt – senest i Bærekraftsmålene som tar mål av seg til å avskaffe fattigdom innen 2030.

Initiativet som utenriksministeren tar til orde for i DN, kan se ut som noe annet enn den «Marshall-plan» som G20 har tatt initiativ til. Slik det er presentert, kan det virke som om sårbare stater skal stå sentralt, mens G20-initiativet har pekt ut stater med mye bedre forutsetninger. Initiativet later også til å bygge på andre ambisjoner ved at det er begrunnet med sikkerhet, voldelig ekstremisme og migrasjon mot Europa, i motsetning til G20-initiativet som primært tar sikte på vekst.

I så fall har det norske initiativet betydelig lavere mulighet til å lykkes. Vestens mulighet til å skape stabilitet, dempe migrasjon og hindre ekstremisme i sårbare stater er svært usikker, og det er høyst uklart hvordan bistand kan brukes til dette. Utenriksdepartementet har ikke presentert noen konkret plan for hvordan det skal oppnås.

Bistand kan selvsagt bidra positivt også i sårbare stater, blant annet ved å avhjelpe nød, gi enkelte bidrag til sikkerhet og beskyttelse, hjelpe millioner av enkeltmennesker både til å klare seg gjennom krisen og forberede seg på et liv etterpå, og i noen tilfeller bidra til løsninger eller iallfall unngå forverring av kriser. Men det skjer ikke i form av en «Marshall-hjelp» i form av et tidsavgrenset stort løft som skal løse problemer en gang for alle.

Marshall-hjelpen er en god modell for enkelte former for bistand. Men den bør brukes i områder og i de sektorer der den har forutsetninger for å lykkes. Norge kan slutte seg til G20 sitt initiativ om en «ny Marshall-plan for Afrika», som vil ha rimelig gode muligheter for å lykkes i flere land. Men skal Norge utgjøre en forskjell i sårbare stater, fins ingen kortvarig løsning som skal gjøre bistand overflødig gjennom store løft. Her vil det være mye viktigere med langsiktig, forpliktende engasjement forankret i humanitære og utviklingspolitiske behov, basert på tilgjengelig kunnskap om hvor, under hvilke forutsetninger og til hvilke formål bistand har best mulighet til å lykkes.