Budsjettprosessen.  I verdens rikeste land.

Av Kristin Clemet

«Den som vet hvordan pølser og politikk blir laget, får aldri mer en rolig natts søvn,» sa Otto von Bismarck. Er det sånn med statsbudsjettet også? Hvordan blir egentlig statsbudsjettet til?

«Den statsråden som ikke kjemper for sin sak, er ingen god statsråd», sa Jens Stoltenberg til NRK 30.august, rett etter at Regjeringen var ferdig med sin siste ordinære budsjettkonferanse. Mens statsrådene pilte av gårde gjennom underjordiske gangveier, på vei tilbake til kontoret eller en regjeringsbil som sto klar for å frakte dem hjem, tok altså statsministeren på seg ansvarligheten og smilet og fortalte folket at alt hadde gått bra. Det blir budsjett i år også.

Vi som har vært der, vet hva han snakker om. Men hva vet folk flest? Fint lite.

Budsjettprosessen i regjeringskvartalet er en godt bevart hemmelighet som selv ikke drevne journalister forstår seg på. Det kom tydelig frem blant annet i forbindelse med den famøse sykelønnssaken høsten 2006. Da sjokkerte den rødgrønne regjeringen både LO og NHO, pressen og partiene med å fortelle at den ville kutte i sykelønnsordningen. Regjeringen ble beskyldt for løftebrudd og avtalebrudd og for et helt ubegripelig amatørskap. Hvem i all verden hadde foreslått at det skulle strammes inn i sykelønnsordningen? Kunne det være finansministeren fra SV, eller var det for fantastisk til å være sant? Hypotesene som ble fremsatt i og av pressen, viste at mange ikke vet hva som foregår når staten lager budsjett.

Uformelt og nervøst

Regjeringens budsjettkonferanser etterlater doble følelser hos de fleste statsråder. På den ene side er det gode dager. Det er nesten som å ha fri. Det er vanligvis ingen andre møter, ingen journalister, ingen pressgrupper og ingen møter i Stortinget. Man kan gå på kontoret i dongeri og genser, og store deler av dagen kan man tenke på helt andre ting enn regjeringens ve og vel. Det er en langdryg affære, men det er også en ganske deilig dag: Man er i prinsippet komplett utilgjengelig, og alle skjønner, naturligvis, at man er svært opptatt.

På den annen side er det nokså kjedelig – eller i hvert fall temmelig rituelt. Man sitter rundt det samme bordet, på de samme plassene og med det samme «fugleberget» som alltid er der når budsjettet behandles.

Det er spenning i luften. Noen er direkte nervøse, kanskje fordi de er nye, eller fordi ekstra mye står på spill. Men alle er spente og lurer på hva resultatet blir.

Regjeringens møterom er i 17.etasje i Høyblokka i regjeringskvartalet, en etasje over statsministerens kontor. Møtebordet er stort, grått og ovalt og ble første gang tatt i bruk av Syse-regjeringen. Den gangen satt jeg nederst ved bordet, fordi jeg var regjeringens yngste medlem. Man sitter nemlig etter rang i regjeringen. Statsministeren sitter øverst ved bordet, og deretter blir man plassert etter ansiennitet. De med lengst tid i regjeringen (uansett hvilken regjering) sitter øverst, mens de med kortest tid, sitter nederst. Har to eller flere statsråder samme ansiennitet, er det alderen som teller. Den eldste plasseres foran den yngre. Rekkefølgen er den samme også når det er statsråd på Slottet.

Men det «jukses» litt med reglene: Regjeringen kan nemlig selv bestemme at noen skal rangeres foran andre, selv om de ikke har ansienniteten i orden. Og slik blir det som regel i regjeringer med flere partier. I Bondevik II-regjeringen ble det bestemt at rekkefølgen skulle være Kjell Magne Bondevik, Jan Petersen (senere Erna Solberg), Valgerd Svarstad Haugland (senere Dagfinn Høybråten), Lars Sponheim og Per-Kristian Foss – og deretter fulgte vi andre etter vanlige regler. Slik ble jeg, som egentlig var den Høyre-statsråden som hadde lengst ansiennitet, skjøvet lenger nedover bordet. Tilsvarende er det nå: Kristin Halvorsen er nummer to i regjeringen, enda det er flere Ap-statsråder som har lengre ansiennitet enn henne. Men denne degraderingen er nok til å bære for de fleste.

Den norske regjeringen skiller seg ut internasjonalt ved å ha mange møter og fatte mange beslutninger i plenum. I tillegg til statsråd på Slottet hver fredag, er det vanligvis formelle regjeringsmøter to ganger i uken – mandag og torsdag. Da er det regjeringskonferanser, hvilket vil si at regjeringen diskuterer og bestemmer hva den skal mene i alle viktige saker som den skal foreslå og ha en mening om. I tillegg til regjeringen selv, er det bare noen få personer til stede: Det er statsministerens politiske medarbeidere, og det er noen meget få embetsmenn (hvorav mange er kvinner) fra Statsministerens kontor. De siste fører referat og holder orden på det formelle. Statssekretærene og de politiske rådgiverne leser stort sett aviser, men de har – som trente politikere flest – en ufattelig evne til å få med seg det viktige likevel.

Men slik er det ikke på budsjettkonferansene. Da er «fugleberget» mangedoblet. Da er alle de politiske medarbeiderne til finansministeren der – i tillegg til et titalls embetsmenn (og én kvinne) fra Finansdepartementet. Regjeringens møterom er fylt til trengsel. De sitter ikke ved regjeringens bord – men langs veggen, med noen mindre bord foran seg, nærmest som tilskuere til et teater. Og det er det jo nesten også. Mange av replikkene er i hvert fall nøye innøvd på forhånd.

Det er altså mange mennesker på en budsjettkonferanse, og det er enda mer papir. Statsrådene har nemlig med seg mye mer materiale enn de ellers pleier å ha. Vanligvis er det forbudt med saksdokumenter som overstiger to A4-sider i regjeringen. Men budsjettdokumentene er mye mer omfattende. Sakspapirene fra finansministeren ligger i én stor og én litt mindre ringperm – en blå og en rød – og alt er merket strengt fortrolig. I tillegg har statsrådene som regel en god del papir med seg fra sitt eget embetsverk; i enkelte tilfeller en hel ringperm til. Noen prøver seg også med en bunke aviser, men det blir som regel forbudt å lese dem. Mobiltelefoner er alltid bannlyst, bl.a. på grunn av avlyttingsfaren, så de ligger igjen utenfor.

Rituelt og forutsigbart

Konferansene følger et helt rituelt mønster. Først kommer det noen formanende ord fra statsministeren; om møtets gang, om behovet for å vise moderasjon og om behovet for å vise hensyn til hverandre. I en koalisjonsregjering, for eksempel, må alle partier føle at de har noe igjen for å samarbeide i regjering.

Deretter innleder finansministeren om den økonomiske situasjon og om hvilket økonomisk handlingsrom regjeringen har. Det er som regel mye mindre enn statsrådene ønsker seg, og det fremstilles som litt mindre enn det faktisk er. Finansministeren har lagt inn et lite forhandlingsrom. Og deretter deles diskusjonen i to: Først en generell diskusjon, som bl.a. betyr å ta stilling til de rammer finansministeren har foreslått (rød perm) – og deretter en mer spesifikk diskusjon om de respektive departementers budsjetter (blå perm).

Og det slår neppe feil noen gang: Statsministeren forteller at han er enig i finansministerens forslag til rammer (surprise!). Alle slutter seg deretter til finansministerens forslag. Ingen vil bruke mer enn det som er foreslått, ettersom alle, selvsagt, er veldig ansvarlige. Men det kan gå en kule varmt om de store prioriteringene: Hvordan skal profilen på budsjettet være? Hva er viktigst i år? I en trepartiregjering kan det være ulike syn på det, og disse fremføres nå, bl.a. av partilederne.  Det er kanskje også en statsråd eller to som drister seg til å stille spørsmål ved selve grunnlagsmaterialet fra Finansdepartementet, slik for eksempel Victor Norman kunne gjøre. Men helt umerkelig ender det likevel opp med at Finansdepartementets resonnementer og rammer gjelder.

Deretter er det er tid for pause, kaffe og kaker. Sannhetens øyeblikk nærmer seg.

For nå gjelder det departementene, i grunnen det eneste statsrådene er opptatt av. Alle vil forsøke å kjempe til seg mest mulig – akkurat slik Stoltenberg mener at det bør være. Men det skal ikke bli lett: En typisk innledning fra statsministerens side vil fortelle at statsrådenes ønsker til sammen overstiger den nå vedtatte ramme med flere milliarder kroner. Regnestykket går altså ikke opp.

For evnen til å prioritere er ikke imponerende stor. I den generelle diskusjonen fremfører bl.a. partilederne hvilke områder partiene deres prioriterer neste år. Det dreier seg om hjertesaker, om de løftene de har gitt til velgerne, om Lysebu-, Sem- eller Soria Moria-erklæringen og om de departementene de tilfeldigvis bestyrer. Man ser jo gjerne at egne statsråder lykkes. Men dermed er konklusjonen klar: Regjeringen ender med å prioritere nesten alt, og det er ingenting som skal prioriteres ned.

En del fagstatsråder (alle ministere utenom stats- og finansministeren kalles «fagstatsråder» av Finansdepartementet) interesserer seg også for andre departementers budsjetter. Men det er vanskelig: For det første appellerer statsministeren om å begrense taletrengtheten til et minimum. Hvis alle skulle mene noe om alles budsjetter, ville budsjettkonferansen ha vart i flere døgn. For det annet er det taktisk vanskelig: Ingen har råd til å tale for andre budsjetter når det aller viktigste er ens eget budsjett. Og hvem tør å foreslå at andre budsjetter skal kuttes? Det kan fort straffe seg i neste runde når ens eget budsjett skal behandles.

Det er, med andre ord, godt at det ikke er tid til snakke så mye. For øvrig er det heller ikke særlig inspirerende å tale: Alle holder på med sitt, og de færreste ser ut til å lytte. Mange forbereder sitt eget innlegg, og noen er nervøse. En gang i blant er argumentene så rabiate at statsministeren eller finansministeren våkner og argumenterer tilbake, men i bunn og grunn skal det mye til – i hvert fall når man har sittet i regjering noen år. Det blir, for de aller fleste, en følelse av déjà vu: Det er alltid krise, men utrolig nok går verden videre.

Humor og venting

Men konferansene er, heldigvis, ikke uten humor. Det sendes mange lapper, og det er mye latter. Alle er for eksempel veldig på jakt etter signaler om hva som skjer: Hva blir de viktigste temaene i underutvalget? Hvor mye har finansministeren (eller «fin-min» som han eller hun ofte kalles) egentlig å gå på? Hvordan kan man støtte og hjelpe hverandre for å oppnå noe av felles interesse?  De galgenhumoristiske kommentarene sitter ofte løst når det tærer på og utsiktene til å få et godt budsjett virker mørke.

Det er en generell oppfatning i regjeringskvartalet at folkene i Finansdepartementet er litt «sleipe». De hører bare det de må høre. Forslag fra en litt sleivete og uklar statsråd risikerer derfor ikke å bli registrert. De fleste er derfor påpasselige med å levere fra seg forslagene sine skriftlig, slik at de er helt sikre på at de blir vurdert.

Etter ca. 18 innlegg á 10 minutter og noen diskusjoner er det kanskje tid for middag – mens regjeringens overhus trekker seg tilbake og drøfter situasjonen. «Overhuset» er det man i koalisjonsregjeringer kaller underutvalg, og som ikke har noen som helst plass i vår konstitusjon og derfor formelt sett er litt betenkelig. Men de trekker seg uansett tilbake og sier at de skal bli raskt ferdig, hvilket de ikke blir.

En typisk sammensetning av underutvalget vil være statsministeren, finansministeren og partilederne. I Bondevik-regjeringen betydde det fem personer.  I Stoltenberg-regjeringen er det bare tre, siden både statsministeren og finansministeren selv er partiledere. De møtes mye i forbindelse med budsjettet, men også ellers. Når de behandler andre saker, inviteres som regel den angjeldende statsråd med, og det kan hende at dét også skjer for å drøfte budsjettet. For hva er egentlig viktigst for statsråden? Hvor går smertegrensen – egentlig?

Underutvalget i Bondevik II-regjeringen brukte ofte lang tid når det trakk seg tilbake for å diskutere – men det ser ut til å være enda verre i Stoltenberg II. Blant de røyksignalene som slapp ut fra Stoltenberg-regjeringens budsjettbehandling var det i hvert fall

mye som tydet på at behandlingen måtte skje på overtid, og at det var problemer og store forsinkelser i underutvalget. Mitt inntrykk var at forsinkelsene var så store at statsrådene like godt ble sendt hjem for å sove.

Men vanligvis går statsrådene rundt i små sirkler og venter mens underutvalget har møte. Det er satt frem kaffe og kaker, frukt og mineralvann, og det er i grunnen bare å håpe det beste. Man småprater litt med «gutta i Finans» og kollegene, tar telefoner og leser aviser, og så prøver man å plukke opp nyheter fra underutvalgets diskusjoner. Er det noen som vet noe? Når blir de ferdig, og hvordan ser tallene ut?

Dommen kommer når tiden er inne, og hva gjør man da? Hvis det blir skikkelig dårlig, skal man da bøye hodet og spise det i seg? Skal man åpne diskusjonen på ny? Skal man gi uttrykk for misnøye, gå til streik eller simpelthen (true med å) gå av?

Jeg har vært vitne til det meste. Mange har sagt at resultatet er «totalt uakseptabelt», og noen har sagt at det «ikke er til å leve med». Noen har gått i sinne, noen har blitt sittende og en har nektet å gå før han fikk et bedre budsjett. Av og til fører sterke reaksjoner til at man må gå enda en runde med budsjettet for å finne noen kroner til. Men som regel hjelper det med litt søvn. Når man bare har fått tenkt seg litt om, er det kanskje ikke så ille likevel.

Det er nemlig mange måter å regne på for å finne ut om man, som statsråd, har kommet godt eller dårlig ut av budsjettet. Har departementet fått mer enn i fjor? Er det en nominell eller reell vekst? Innebærer det en ny satsing, eller er det bare nok til å dekke allerede inngåtte forpliktelser? Hvordan er veksten i utgiftene, relativt sett? Og er kuttene små nok, relativt sett? Sagt med andre ord: Hvordan er situasjonen i forhold til de andre?

I departementene foregår det utrolig mye kreativt budsjettarbeid for å hjelpe statsrådene og «lure» Finansdepartementet. Ikke alle statsråder er like mottagelige, men embetsverket håper det beste og utarbeider en stor bunke notater og masse argumenter. Og mens statsrådene er i budsjettkonferanse, sitter spente byråkrater igjen og arrangerer veddekonkurranser på mail: Hva tipper du at statsråden greier å få? 100, 200 eller 300 mill. kroner? Det vanker rødvin, ære og intern berømmelse til den som tipper mest riktig. Byråkratene vil etterpå holde masken og, et stykke på vei, late som de ikke bryr seg. Men sannheten er at alle departementer vil ha mest mulig penger. Det er en alles kamp mot alle, og det kan derfor være en tung vei «hjem» til departementet for den statsråden som har fått dårlig uttelling. Professor og public choice-ekspert William Niskanen sa at byråkratiets fremste oppgave er budsjettmaksimering.

Budsjettprosessen i staten er på mange måter absurd. Knapt noen andre organisasjoner ville gjort det slik regjeringen gjør. Det er fremmet mange forslag om forandring, men det skjer svært lite. Det kan kritiseres, men det er også forståelig: Finansdepartementet har god erfaring for å hevde at det går ganske bra i Norge, og at det derfor er risiko forbundet med å foreta vesentlige endringer i budsjettprosessen. Men den burde gi grunnlag for diskusjon, bl.a. om forholdet mellom politikk og administrasjon og om regjeringens mulighet til å foreta reelle politiske prioriteringer.

Komplekst og langdrygt

Da budsjettet for 2007 ble lagt frem, uttalte en av de allerede innvidde, nemlig Senterpartiets parlamentariske leder, at budsjettet, til hennes store overraskelse, var bedre enn hun hadde trodd. Eller kanskje det er riktigere å si at det var bedre enn hun hadde skjønt? Det er nemlig vanskelig å skaffe seg oversikt over budsjettets profil før finansministeren omsider setter ord på de store linjer. Hele budsjettprosessen er veldig kompleks, og det er en lang og seig kamp om enkeltheter og detaljer. Sluttresultatet kommer derfor tidvis som en overraskelse også for dem som har vært med på prosessen.

Det alene reiser et par spørsmål: Er denne ugjennomtrengeligheten en bevisst taktikk fra Finansdepartementets side, eller i hvert fall noe departementet ser seg tjent med? Og er de politiske prioriteringene bare et litt tilfeldig resultat av de mange småkampene som føres mellom statsrådene og finansministeren, snarere enn en bevisst prioritering? Svaret er antagelig tja. Det er både – og.

Budsjettprosessen starter i Finansdepartementet allerede før den forrige er ferdig. For regjeringen starter den for alvor i mars når den første budsjettkonferansen holdes. Da er det fortsatt syv måneder igjen til budsjettet skal legges frem, og deretter bruker Stortinget to – tre måneder på behandlingen. Statsbudsjettet tar altså mye tid og oppmerksomhet i norsk politikk.

Allerede før den første konferansen bør nye statsråder lære seg det mest elementære om budsjettprosessen. Og noe av det første man må lære seg, er handlingsregelen. Den forteller, kort sagt, hvor mye mer den norske regjeringen kan tillate seg å bruke enn alle andre regjeringer. Prinsipielt er det jo skatteinntektene som setter grensen for hva man kan bruke, men i Norge har vi altså litt mer å rutte med, fordi vi har store inntekter fra oljen. Og en del av disse ekstrainntektene bruker vi hvert år. For tiden er det ca. 70 – 80 milliarder kroner i året, og i årene som kommer, blir det enda mer.

Det er i hovedsak to grunner til at vi ikke kan bruke alt vi tjener på oljen: For det første ville det ha vært urettferdig overfor kommende generasjoner. Petroleumsinntektene kommer fra en ikke-fornybar ressurs, og det ville være umoralsk og ufornuftig dersom hele denne formuen ble brukt opp av et par generasjoner.

For det annet ville ikke økonomien vår tåle at vi brukte alt på en gang. Vi ville simpelthen ikke hatt nok arbeidskraft til å bruke så mye penger. Pøses det for mye penger inn i en økonomi som har mangel på arbeidskraft, vil resultatet bli dårlig: Vi får lønns- og prisstigning, renteøkning og svekket konkurransekraft – som igjen vil føre til gjeldsproblemer og ny arbeidsledighet. Det er for øvrig her Fremskrittspartiet skiller seg fra alle andre partier. FrP er uenig i handlingsregelen og mener at det er mulig å bruke mer penger enn denne regelen sier.

Kunsten er uansett å finne det balansepunktet som sørger for at vi kan bruke mye, men tross alt ikke for mye penger, og det er dette handlingsregelen skal hjelpe oss med.

Det andre begrepet man må lære seg, er budsjettramme. Det er den totale rammen som står til rådighet etter at man har regnet inn hva handlingsregelen tillater oss å bruke. For 2007 mener Regjeringen at vi, dvs. staten, til sammen skal bruke ca. 1000 milliarder kroner. Det er ca. 50 prosent av hele den økonomiske verdiskapingen i Norge.

Dette er selvsagt mye penger, men om det virker lite eller mye, avhenger av fjorårets budsjett. Det fungerer nemlig som et slags nullpunkt for alle poster på statsbudsjettet og legger grunnlaget for presentasjonen av neste års budsjett: Innebærer forslaget en økning, et kutt eller bare en videreføring av fjorårets budsjett? Det er ikke sikkert at svaret sier så mye om virkeligheten der ute, men det er en annen sak. Enhver regjering ønsker seg en budsjettramme som er høyere, helst mye høyere, enn fjorårets budsjett. Det er nemlig dette som er regjeringens handlingsrom.

Grunnen til at budsjettrammen bør være mye høyere enn fjorårets budsjett, er alle de automatiske utgiftsøkningene som kommer, enten regjeringen vil eller ei. Et eksempel: La oss tenke oss at budsjettrammen er 20 milliarder kroner høyere enn fjorårets budsjett. Regjeringen har altså 20 milliarder «nye» (eller «friske», som det heter på politikerspråket) kroner den kan bruke til det den vil – hvis det altså ikke hadde vært for de automatiske utgiftsøkningene. Politikerne har nemlig i tidligere år vedtatt en rekke ordninger som er såkalt regelstyrte, dvs. at det er rettigheter som enhver kan gjøre krav på i gitte situasjoner, med mindre man endrer loven: Den som blir arbeidsledig, har rett til ledighetstrygd. Den som blir ufør, har rett til uføretrygd. Den som blir syk, har rett til full lønn. Og når det da blir stadig flere trygdede, og stadig flere syke – ja, da stiger også utgiftene. Noen år er hele handlingsrommet brukt opp før den første budsjettkonferansen i mars! Dersom det skal satses på noe, må det derfor også kuttes.

Påplusninger og kutt

For sikkerhets skyld starter derfor budsjettprosessen alltid med en «kutte-runde». Alle departementer må gjennomgå budsjettene sine for å se om det er poster som kan kuttes eller reduseres. Hvert departement må i prinsippet fremme kutteforslag tilsvarende en andel av forrige års budsjett. Rett etter et regjeringsskifte behøver ikke dette å være så vanskelig, for da har kanskje den forrige regjeringen satset på noe man er uenig i. Å kutte i kontantstøtten eller friskolene, for eksempel, er isolert sett ikke vanskelig for de rødgrønne partiene. Men etter hvert som de «lette» kuttene er tatt, blir det vanskeligere, fordi man må kutte i egne forslag og prioriteringer. Øystein Djupedal, for eksempel, kan jo ikke kutte vekk kapitaltilskuddet til friskolene mer enn én gang.

I Bondevik-regjeringen fikk vi hvert år pålegg om å fremme forslag om å kutte fire prosent av budsjettet. Mitt tips er at dette også er beskjeden fra Kristin Halvorsen. Det høres lite ut, men på Utdannings- og forskningsdepartementets budsjett var det en og en halv milliarder kroner. Det er i slike stunder man håper at forslagene til kutt er så uspiselige at de uansett blir nedkjempet av de andre statsrådene i regjeringen.

Og det skjer ganske ofte: Et kutt, som Finansdepartementet mener at man skal ta, er så uspiselig at flere enn fagstatsråden selv gjerne vil unngå det. Men motsatt kan det nok også skje at ingen andre statsråder oppdager Finansdepartementets forslag før budsjettet fremmes og ubehaget blir akutt.

Jeg måtte for eksempel en gang legge frem forslag til kutt i bevilgningen til United World College i Fjaler i Sogn og Fjordane. Det kledde regjeringen svært dårlig, bl.a. fordi enkelte statsråder i sin tid hadde vært engasjert i å få skolen til Norge. Men dessuten har skolen en enorm pressgruppe, plassert rundt om på hele kloden. Den mobiliserte svært raskt og forårsaket en storm av protester mot departementet.

Men det verste var likevel møtet med Dronningen. United World College er et av hennes hjertebarn. Jeg tror hun var rystet over at vi foreslo å kutte. Verken statsministeren eller jeg så veldig lyst på å treffe henne rett etter at vi hadde lagt frem budsjettet. Litt senere gikk det greit, fordi Stortinget, inkludert regeringspartiene, rettet opp kuttet og bevilget midler likevel

Det kan nok argumenteres for at det var riktig å kutte. Men det var verken ønskelig eller nødvendig «i verdens rikeste land». I ettertid må det innrømmes at det var en arbeidsulykke. Finansministeren kan i grunnen prise seg lykkelig over at forslagene derfra vanligvis ikke slipper like ukritisk igjennom.

Heldigvis foregår det en annen og langt morsommere prosess samtidig med kutte-runden. Departementene får nemlig også beskjed om å fremme såkalte satsingsforslag. Dette er forslag til nye budsjettposter – eller forslag om å øke de gamle. Og mens dette pågår, er det en lykkelig tid for departementet. Da kan man fantasere om alt man kan få til, bare Finansdepartementet og resten av regjeringen skjønner hvor viktig det er! Dessverre foregår den samme prosessen i alle departementer, og til sammen overstiger drømmene enhver fantasi.

En tredje prosess dreier seg om såkalte konsekvensjusteringer. Det er utgiftsøkninger som er beslektet med de automatiske utgiftsøkningene, men hvor man ikke er like bundet. Hovedregelen er at utgifter som skyldes «eksisterende politikk» skal konsekvensjusteres, mens utgifter som skyldes «ny politikk» må behandles som satsingsforslag. En annen, men mindre sikker regel, er at utgifter skal konsekvensjusteres når departementet ikke har noe annet valg enn å dekke dem inn. Typisk for denne prosessen er at fagdepartementene forsøker å argumentere for at mest mulig konsekvensjusteres, mens Finansdepartementet gjør det motsatte. Blir en budsjettpost konsekvensjustert, er den samtidig bragt ut av den videre budsjettprosessen. Da er den ikke lenger gjenstand for diskusjon.

De aller fleste budsjettposter og mesteparten av budsjettet blir konsekvensjustert – uten nærmere diskusjon. Regjeringens forhandlinger dreier seg derfor alltid om en ganske liten, men selvsagt politisk viktig, del av budsjettet: Noen få konsekvensjusteringer som det er strid om, dernest kuttene og sist, men ikke minst, satsingsforslagene.

Departementene fremmer sine forslag for Finansdepartementet, men det er Finansdepartementet som fremmer forslag for regjeringen. Og det er alltid knyttet spenning til dette: Hva har passert finansministeren, og hva er stoppet? Hvor tung blir kampen mot finansministeren i budsjettkonferansen? Hvor mange saker må man ta opp, og hvor store beløp må man be om?

Enhver budsjettbehandling ender med at alle statsråder både må ta noen kutt og får fremme noen forslag til satsing. Det er likevel en entydig erfaring at ingen statsråder får det akkurat som de vil. Samtidig er det en like entydig erfaring at alle budsjettkonferanser fører til at finansministeren må gi noe. Alle fagstatsråder vet derfor at de vil være bedre stilt etter budsjettkonferansen enn de er på forhånd – det er bare ikke mulig å si hvor mye bedre det blir. Det avhenger bl.a. av hva man argumenterer for og hvor god man er til å argumentere. Hvilke konsekvensjusteringer skal man forlange, hvilke kutt må bekjempes, og hvilke satsinger «må» man ha? Dersom ikke finansministerens forslag eksplisitt blir endret, så er det de som gjelder – og det er som regel svært vanskelig å få til en omkamp senere i budsjettprosessen. De vedtak som er gjort, er gjort. Derfor gjelder det å passe på og være våken i budsjettkonferansene.

Noe kan man likevel komme tilbake til senere, for også regjeringen skyver enkelte problemer foran seg. Det skjer dels fordi det er umulig å få regnestykket til å gå opp – og fordi man ikke vet hvordan økonomien utvikler seg resten av året – til budsjettet skal legges frem i oktober. Handlingsrommet kan bli mindre, for eksempel fordi sykefraværet øker – eller det kan bli større, fordi oljeprisen er høy. Alle håper det siste og innretter seg mest etter det for ikke å miste humøret.

I mellomtiden settes det av masse (delvis fiktive) midler til såkalte «profilpotter» som skal fordeles senere i prosessen, dersom handlingsrommet tillater det. Innen man kommer dit, kan potten ha blitt kraftig redusert, eller den kan ha forsvunnet helt, og finansministeren må kanskje foreslå nye kutt.  Men potten kan også bli større eller være intakt, dersom alt går regjeringens vei.

Slike potter er som regel tematiske og gjelder flere departementer: Det kan være en forskningspott, en fattigdomspott eller en distriktspott. Fiskeriminister Svein Ludvigsen mente en gang at hans departement hadde tatt så mange kutt at han like gjerne kunne legge hele departementet inn under fattigdomspotten.

Det er ikke likegyldig hvordan man argumenterer eller hvilken strategi man legger i møte med et svært kompetent og følelseskaldt Finansdepartement. Menneskene i Finansdepartementet er naturligvis like menneskelige som alle andre, men som profesjonelle byråkrater er de ikke lette å bevege. Det sies at de sier «nei» før de sier «hei» når man treffer dem.

Men samtidig skjeles det til substansen og resultatet, som bør være rimelig balansert. Finansministeren selv og underutvalget vil bl.a. være opptatt av balansen mellom statsråder, sektorer og partier. En statsråd som taler sin sak svært dårlig, vil som regel få litt hjelp fra partilederen sin, statsministeren og regjeringens underutvalg. Særlig partilederne vil være opptatt av hvordan helheten ser ut og kanskje legge inn et godt argument for den statsråden som ikke selv har greid å argumentere overbevisende nok.

Har så statsrådene overhodet noen innflytelse over eget budsjett? Å ja. Det spiller en ganske stor rolle hvordan man går frem i budsjettprosessen. Min erfaring er at en dyktig statsråd kan oppnå mye, men at en svak statsråd kan tape mer. Men i tillegg har man som regel en viss handlefrihet til å prioritere innenfor eget budsjett. Regjeringen må riktig nok være enig, for hele regjeringen står bak hele budsjettet, men man har stor frihet til å fremme slike forslag og store muligheter til å få gjennomslag for dem.

Hovedroller og biroller

Finansdepartementet spiller hovedrollen i budsjettprosessen. Alle forslag til påplusninger og kutt fremmes av finansministeren. Finansdepartementet har riktig nok fått hjelp av fagdepartementene på forhånd: De har blitt tvunget til å legge frem en liste med mulige kutt, og de har blitt bedt om å legge frem forslag til satsinger. Men det er finansministeren som deretter tar stilling til hva som skal foreslås for regjeringen.

Det er også Finansdepartementet som fremmer forslag om skatte- og avgiftsopplegget.

I tillegg spiller det en aktiv rolle i arbeidet med å finne frem til store strukturtiltak som kan gi langsiktige innsparinger og dempe den fremtidige utgiftsveksten.

Her er innstramninger i sykelønnsordningen er en klassiker. Det foreligger alltid som en mulighet, det har vært drøftet i mange regjeringer, og alle har visst at det ville føre til bråk. Stoltenberg II-regjeringen undervurderte nok bråket sterkt, og den begikk formelle feil i forhold til den såkalte IA-avtalen. Men isolert sett var den villig til å ta ubehaget med å kutte 2,5 milliarder kroner i sykelønnsordningen. Alternativet var nemlig å ha et handlingsrom som var 2,5 milliarder kroner mindre. Det hadde betydd 2,5 milliarder kroner mindre til veier, barnehager og andre gode formål, og det hadde antagelig vært enda vanskeligere å bære enn sykelønnskuttet var. Hver enkelt minister greier nok å peke på områder som kan kuttes, men det ville vært andres områder og ikke ens eget, og derfor greier de ikke å bli enige.

Også de andre departementene har ulike roller. Det er nemlig stor forskjell på departementene. Noen er «tunge», og noen er «lette», og ett er så lett at det har fått tilnavnet Bittelille-departementet.

Det sies at et departements og en statsråds betydning er direkte avhengig av budsjettets størrelse. Det er ikke helt riktig; for eksempel er Utenriksdepartementet viktig til tross for et ganske uinteressant budsjett (utenom utviklingshjelpen). Men ellers er det riktig at noen departementer fremstår som tunge og viktige i kraft av budsjettene sine – mens andre er mindre viktige.

Eksempelvis er Arbeids- og inkluderingsdepartementet en mastodont og den sannsynlige budsjettvinneren hvert eneste år, fordi de store automatiske utgiftsbindingene ligger her. Andre tunge departementer er Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Forsvarsdepartementet, Samferdselsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet.

Departementer som betyr lite i budsjettsammenheng er Barne- og likestillingsdepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet, Kultur- og kirkedepartementet, Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Fornyings- og administrasjonsdepartementet. I en del land ville ikke ministrene for disse departementene deltatt i budsjettarbeidet i det hele tatt.

I en rekke land er det nemlig mer vanlig med bilaterale drøftelser mellom finansministeren og ministrene for de utgiftstunge departementene. I andre land bestemmer finansministeren ganske alene. Jeg har selv sett den sørafrikanske helseministeren juble og klappe da hun for første gang hørte finansministeren legge frem budsjettet hennes i parlamentet. Han ville satse mer på helse, og det likte hun. Andre ministere var ikke like fornøyd og viste det med små mishagsytringer.

I tillegg til de to regjeringskonferansene med forutgående lunsj hver uke, møtes også regjeringen til lunsj etter statsråd hver fredag. Her kan man drøfte og koordinere regjeringens arbeid på en mer uformell måte og ta opp saker som ikke kommer til formell behandling. Man kan også lufte sakene før de skal behandles, slik at man unngår unødig strid og omkamper i selve regjeringsmøtene. Man drøfter for eksempel utnevnelser og ansettelser, slik at de i realiteten er klare når de kommer til formell behandling i regjeringskonferansen eller i statsråd. Og man får som regel også høre litt mer om hvordan den økonomiske situasjonen, og dermed handlingsrommet, utvikler seg – før regjeringen skal samles til sine siste budsjettkonferanser. Og for å si det slik: Finansministeren er sjelden veldig optimistisk.

Vinnere og tapere

Da Stoltenberg kom ut etter Regjeringens siste budsjettkonferanse, hadde det gått et halvt år siden Regjeringen møttes til budsjettmøte for første gang. I mars var det en todagers konferanse, og da dro regjeringen på landet. Før hadde statsrådene på seg buserull eller kofte på disse konferansene, men det er det slutt på nå. Man stiller i fritidsklær og sitter atskillig trangere enn i regjeringens vanlige møterom, men man reiser bort likevel. Det gir i hvert fall anledning til litt sosialt samvær.

Siden har regjeringen møttes til budsjettdrøftelser ytterligere et par dager før endelig punktum settes, som regel i august. I mellomtiden har regjeringen også revidert inneværende års budsjett i en lignende konferanse om våren, og det har pågått et intenst arbeid – for ikke å si dragkamp – mellom Finansdepartementet og de andre departementene, der statsrådene i varierende grad selv har tatt del.

Budsjettprosessen er altså lang, rituell og nokså traurig. Likevel byr den på store emosjonelle opplevelser. Det ryktes at statsråder har grått i fortvilelse, jublet av glede, kjeftet og kranglet, mast og tryglet – og alt i den gode saks tjeneste. En statsråd blir nemlig, nesten i foruroligende stor grad, knyttet til «sin» sektor og «sitt» departement og er derfor veldig opptatt av å få et størst mulig budsjett. Regjeringens sjåfører har nok både hørt og sett mye som ville fått enormt stor oppmerksomhet, dersom de hadde kunnet si noe om det. Men det kan de ikke. Og de er, heldigvis for statsrådene, potte tette.

Men så er det endelig slutt, og statsrådene kan bruke de siste ukene på å forberede seg mentalt på presentasjonen. Også den planlegges i minste detalj – med pressemeldinger og en enorm mengde notater som argumenterer, forsvarer, forklarer og bortforklarer hvorfor budsjettet ble slik det ble. En del gode budsjettsaker lekkes til pressen – i trygg forvissning om at verken pressen eller opposisjonen foreløpig kjenner medaljens bakside. Høsten 2006 ble for øvrig den dårligste saken, nemlig sykelønnssaken, «lekket» først, og det var en ny og ganske smart vri. Dermed var baksiden av medaljen praktisk talt glemt da Regjeringen omsider presenterte resten.

Og når budsjettet er lagt frem og opposisjonen og pressen har sagt sitt – ja, så fremstår sannsynligvis noen som budsjettvinnere og andre som tapere. Det er kanskje ikke de samme som man internt hadde tippet eller trodd, men så er det heller ingen objektiv kåring som finner sted.

De fleste statsråder er nok mentalt forberedt på å få kjeft. Pressgruppene og særinteressene er ofte lynraske med å sende ut pressemeldinger og kommentarer der statsbudsjettet dømmes nord og ned. Men overdrivelsene står i kø, særlig når det er mindretallsregjering. Da er det viktig å gjøre inntrykk på Stortinget, slik at opposisjonen fremtvinger enda større bevilgninger.

De positive reaksjonene er både sjeldnere og mindre høylytte. Men jeg har opplevd begge deler. En gang sendte Universitets- og høyskolerådet ut en så positiv pressemelding at det i seg selv ble en sak i Aftenposten. Avisen skrev at det oppsiktsvekkende nok hadde tikket inn en positiv pressemelding i redaksjonen. Noen var fornøyd med statsbudsjettet og mente at de foreslåtte bevilgningene var tilstrekkelige! Det var ikke til å tro.

Jeg har også opplevd å få mild kritikk i det offentlige rom – og blomster og hilsen hjem med den egentlige sannheten på et kort: Budsjettet var meget bra, det – men det kan man jo ikke si! I verste fall vil noen finne på å kutte i budsjettet.

Et forsøk på «objektiv kåring» av budsjettvinnere foregår antagelig bare på det årlige julebordet til finansavdelingen i Finansdepartementet. Da deles nemlig Big Spender-prisen ut. Alle departementer har en slags oppmann i Finansdepartementet; en som passer spesielt godt på og kan alt om «sitt» fagdepartement. Blant de viktige oppgavene er å sørge for at utgiftsveksten ikke blir for høy og å avsløre alle forslag på å snike i køen. For det er det mange statsråder som prøver seg på: De tar «tilfeldigvis» opp budsjettsaker midt i året og håper at regjeringen skal binde seg til å prioritere saken når budsjettet skal behandles. Dette kalles forsøk på «forkantprofilering» i Finansdepartementet, og det er ikke positivt ment.

Big Spender-prisen går til den medarbeideren i finansavdelingen som har lyktes dårligst med dempe utgiftsveksten og dermed har ansvaret for en av budsjettvinnerne i regjeringen. Å få denne prisen er en tvilsom ære i Finansdepartementet, mens det anses som en stor anerkjennelse i vedkommende fagdepartement. Jeg hørte en gang rykter om at den som var ansvarlig for Utdannings- og forskningsdepartementet, fikk prisen. Det gledet meg naturligvis stort.

Behov for reformer?

«Den statsråden som ikke kjemper for sin sak, er ingen god statsråd», sa Stoltenberg og traff jo i og for seg spikeren på hodet. Det er slik det er. Men bør det være slik?

Jeg mener det er uheldig. Ideelt sett bør regjeringen foreta en helhetsvurdering som gjør det mulig med mer reelle og mindre tilfeldige politiske prioriteringer. Det gjelder både store strukturtiltak som kan bidra til å dempe den fremtidige utgiftsveksten (altså kutt) – og større satsinger på områder som er prioritert. Det ville bidra til større langsiktighet og forutsigbarhet, bedre samsvar mellom budsjett og behov og, kanskje, større respekt hos velgerne.

Men en slik helhetlig tilnærming vil ikke fungere hvis det innebærer at statsrådene ikke lenger er «gode statsråder», fordi de taper ansikt både i statsministerens øyne og i sitt eget embetsverk. Skal det fungere, må man beholde respekt og autoritet også når man eventuelt nedprioriterer sitt eget område til fordel for et annet som har høyere prioritet. Slik sett er statsministerens utsagn, i den grad det ligger noe normativt i det, meget uheldig. Det betyr jo i praksis at det nesten er umulig for en regjering å føre en politikk med robuste politiske prioriteringer som holder over tid, ettersom den som ikke vinner i år, må vinne neste år. Liv Signe Navarsete sa det for øvrig akkurat slik høsten 2005: Hun hadde ikke vunnet i år, men nettopp derfor var det hennes tur neste år – hvilket det også ble. Men ut fra et helhetsperspektiv: Bør ikke en statsråd som «ofrer» seg til fordel for en prioritering som regjeringen samlet sett mener er den riktige, anses som minst like «god» som en statsråd som utelukkende tenker på seg og sitt?

Budsjettprosessen er også så kompleks og detaljrik at det er vanskelig å overskue resultatet før budsjettet legges frem.  Den kan få mange statsråder til å bruke uforholdsmessig mye tid på å bekjempe finansministerens forslag til kutt fremfor å konsentrere seg om de store og lange linjer.

Langsiktighet er nemlig i seg selv et viktig spørsmål. Mange som er avhengig av statsbudsjettet, ønsker seg større forutsigbarhet og vil gjerne vite hva de kan forvente noen år frem i tid. Ett spørsmål som er reist, er derfor om det kan innføres flerårige budsjetter, i det minste på noen områder. Det har vært drøftet mange ganger, uten at det har ført til store endringer. Fortsatt er som regel horisonten ett år av gangen.

Det kan reises spørsmål om hvorvidt størrelsen på regjeringen er til hinder for en mer helhetlig og overordnet tilnærming til budsjettet og andre saker. Norsk sentralforvaltning er blant de beste i verden. Den er mer effektiv, lojal, kompetent, åpen og ukorrupt enn forvaltningen er i de aller fleste andre land. Men den har også noen svake sider, og en av dem er en meget sterk sektorisering. Med sterke sektorinteresser og hele 18 statsråder er det vanskelig å være en enhet eller et reelt team. Enhver annen leder, i en hvilken som helst annen virksomhet, ville betakke seg for å ha en ledergruppe på 18 personer.

Den sterke sektoriseringen skyldes bl.a. at vi Norge har en tradisjon med sterke fagdepartementer, et meget sterkt finansdepartement og et relativt svakt statsministerens kontor (SMK). Også dét legger føringer på budsjettprosessen. Vilje og evne til å prioritere krever sterkt lederskap, ettersom departementene hver for seg har en meget sterk posisjon.

Dette er for øvrig også årsaken til at alle gode ideer om å legge mer overordnende oppgaver til Statsministerens kontor sjelden lykkes, selv om hensikten er god. Torbjørn Jagland lyktes ikke da han forsøkte å plassere Terje Rød Larsen på SMK, og de fleste utvalg under statsministerens ledelse har endt opp som «supperåd». Mange ser med misunnelse på andre land, som for eksempel Finland, Danmark, Irland eller England, der statsministeren av og til «tar grep». I Norge har slike «grep» en tendens til å renne ut i sanden, eller mer presist; til et departement.  Det skal bli spennende å se hva Regjeringen gjør med NHOs ferske forslag om et «globaliseringsråd» under statsministerens ledelse – etter mønster fra Danmark. Sier Regjeringen ja, og vil arbeidet i så fall, reelt sett, bli ledet av statsministeren eller overlates til et departement?

I enkelte andre land er regjeringen delt i to – med et A-lag eller indre kabinett av noen få overordnede ministere («cabinet») og et B-lag av mange flere, mer underordnede ministere («government») som møtes langt sjeldnere. Men en slik løsning ville antagelig stride mot den norske likhetskulturen, selv om ordningen – et stykke på vei – faktisk er innført uformelt også i Norge gjennom stadig mer utstrakt bruk av det såkalte underutvalget. Dette utvalgets eksistens er jo indirekte en slags erkjennelse av at regjeringen er for stor til å greie å samordne seg og konkludere på en effektiv måte.

I Norge har vi hatt mange år med mindretallsregjering. De rødgrønne kom til makten i 2005 bl.a. fordi mange var lei av bråk, krangling og uforutsigbarhet og nå ønsket seg et stabilt flertallsstyre. Det kan diskuteres om vi har fått det, men mer interessant i budsjettsammenheng er kanskje dette:

Vi har hatt flere mindretallsregjeringer som egentlig har vært enige om at det burde foretas kutt i flere av de såkalte automatiske utgiftsbindingene, dvs. regelstyrte velferdsordninger. Det er nødvendig for å skaffe handlingsrom til andre og viktigere oppgaver – og det er nødvendig for å bedre økonomiens virkemåte og bl.a. få flere i arbeid. Men samtidig har det vært en utbredt oppfatning at disse kuttene ikke har blitt gjennomført fordi vi har hatt mindretallsregjeringer. Det ville bli for mye bråk, og det ville bli nedstemt i Stortinget.

Interessant nok ser det ikke ut til å være mulig nå heller, til tross for at regjeringen har flertall. Enten vil den ikke – eller så orker den ikke i møte med mindretallet, mediene og LO.

Men det konstante presset for å øke utgiftene er erkjent av politikerne selv. Derfor har de innført enkelte mekanismer som skal beskytte dem mot deres egne feilgrep. To historiske høydepunkter i selverkjennelse var etableringen av oljefondet og senere handlingsregelen. På NHOs årskonferanse i januar ble det også foreslått å lage en handlingsregel for å begrense veksten i helseutgiftene. Dette er mekanismer Finansdepartementet liker.

Andre teknikker, som også tar sikte på å beskytte politikerne mot dem selv, er ikke like populære i Finansdepartementet. Det gjelder bl.a. Forsknings- og nyskapingsfondet. Det skal sikre at forskningen får penger, selv om det ikke er et krav fra «folk flest». Politikerne vet altså at forskning er viktig, men de vet også at det er vanskelig å prioritere, og derfor oppretter de et fond. Men slike fond er mislikt i Finansdepartementet, fordi det binder opp midler og innebærer en form for «forkantprofilering». Det er også årsaken til at Kristin Halvorsen nesten umiddelbart avviste NHOs idé om å etablere et «verdiskapingsfond». Hun hørtes ut som et ekko av Finansdepartementets embetsverk.

Materialistisk politikk

Statsbudsjettet og spørsmålet om å bevilge mer penger til all verdens gode og mindre gode formål får etter min oppfatning altfor stor oppmerksomhet i Norge. Det foregår en nesten kontinuerlig budsjettkamp – i regjeringen, på Stortinget og blant alle dem som har eller ønsker seg en plass på statsbudsjettet. Jeg spør meg av og til: Hvem er egentlig tjent med at det er slik?

Det fortrenger andre og mer prinsipielle spørsmål, og det bidrar til å forflate den politiske debatten. I tillegg fører det til at altfor mye av den politiske debatten føres på venstresidens premisser, siden venstresiden tradisjonelt har mest tro på at mer penger kan løse problemer.

Det enorme fokuset på statsbudsjettet i Norge fører i bunn og grunn til at politikken fremstår som mer materialistisk enn den bør være. Og det er synd, selv i verdens rikeste land.

Artikkelen har stått på trykk i Samtiden.