Hvordan skape flere «sørkoreaer» i Afrika?

I Erik Solheims argumentasjon for en sterk og kompetent stat blir det viktigste hengende i luften: Institusjonene som lenker staten til frihet og menneskelig utvikling, skriver Lars Peder Nordbakken i Bistandsaktuelt.

Lars Peder Nordbakken

Publisert: 4. desember 2020

I sitt innlegg 24. november hevder Erik Solheim det er temmelig naivt av vestlige land å tro at demokrati og åpenhet er det som sårbare stater i første rekke trenger for å komme på sporet til en bedre fremtid.

Ifølge Solheim er en robust stat og et kompetent styre langt viktigere, og han viser til Kina og Sør-Korea som talende eksempler. Dette eksempelparet antyder en annen form for mulig naivitet: idyllisering av en hvilken som helst form for «sterk stat».

Den tidligere utviklingsministeren treffer bedre når han hevder at utvikling av statskapasitet ikke er noe som et giverland kan levere, fra utsiden, men må komme innenfra, fra innbyggerne selv. Men her glemmer Solheim å nevne at noe av det samme gjelder forsøk på å bygge statskapasitet gjennom diktat fra oven, fra en innenlands autoritær ledelse.

Det er også lett å følge Solheim når han følger opp på denne måten: Vi kan «åpne våre markeder, bidra med investeringer og skape økonomisk vekst», samt bidra med hjelp til utdanning, og derigjennom bidra til å skape en middelklasse som kan gi et liberalt demokrati et realistisk fundament å stå på. Men allerede her blir det umiddelbart klart at eksemplet Kina ikke kan sies å passe helt inn i fortellingen, i hvert fall ikke så langt.

Stater og institusjoner

Vi er sikkert alle enige om at kvaliteten på et lands institusjoner er helt avgjørende for et lands menneskelige, politiske og økonomiske utvikling. Men her stopper ofte enigheten, kanskje nettopp fordi det er her de virkelig interessante spørsmålene dukker opp.

For hva mener vi med institusjoner? Solheims robuste stat med et kompetent styre er i egentlig forstand ikke en institusjon, i betydning spilleregler, men snarere en beskrivelse av en organisasjon som fungerer innenfor et sett av spilleregler. Det er den organiserte politiske makten og dens understøttende statsforvaltning Solheim egentlig beskriver med begrepene «en robust stat og et kompetent styre». Og denne staten kan ikke eksistere i et institusjonelt vakuum.

Det som henger i luften som ubesvart i Solheims innlegg, er nettopp denne institusjonelle rammen. Jeg velger å tolke den frie, liberale eller vestlige institusjonelle grunnutrustningen som et maktspredende og balansert samspill mellom følgende grunnleggende institusjoner: rettsstaten (the rule of law), demokratiet, markedsøkonomien og det uavhengige sivilsamfunnet. Uten å gå i detaljer bør det understrekes at dette samvirkende ensemblet av liberale institusjoner er legitimert nedenfra, og gjenspeiler det overordnede fellesgodet for et samfunn av frie borgere. I denne institusjonelle konteksten er den maktutøvende staten og dens kompetanse direkte underlagt rettsstaten og demokratiet, og ytterligere moderert av markedsøkonomien og sivilsamfunnet. Staten er med andre ord lenket til frihetens infrastruktur.

Grunnprinsippene bak de liberale institusjonene har dessuten vist seg å muliggjøre en liberal verdensorden tuftet på åpenhet og likhet.

Den kinesiske statens tynne legitimitet

Det moderne Kina, og den eventyrlige økonomiske utviklingen som Solheim beskriver i sitt innlegg, ville vært utenkelig uten økonomiske reformer og omfavnelse av globaliseringens muligheter. Paradoksalt nok har derfor en liberal verdensorden indirekte gjort det mulig for kommunistpartiet å holde på makten, siden det statsbærende partiets legitimitet i befolkningen er så tett knyttet til kontinuerlig økonomisk og sosial fremgang, samt en tusenårlang tradisjon med en fortsatt relativt meritokratisk preget statsforvaltning.

Dessuten har landet, og spesielt dets viktige finansielle relasjoner til resten av verden, lenge kunnet lene seg på den internasjonale tilliten til Hong Kongs rettsstatlige institusjoner. Samtidig har partiledelsen lært den despotiske kunsten å belønne innbyggernes lydighet med nasjonal stolthet.

Den sør-koreanske statens tykke legitimitet

Sør-Korea er en helt annen historie enn Kina, og forskjellene forteller også noe vesentlig som ikke kommer så lett til syne i Solheims korte visitt innom landet. Helt siden begynnelsen i 1948 har landets økonomiske modell vært gjennomgående åpen og markedsrettet, riktignok med vekslende perioder med strategisk eksportrettet næringspolitikk, og et mer nøytralt regime basert på åpen markedskonkurranse. Det er den sistnevnte retningen som har vunnet frem, og som har vist seg mest dynamisk.

Det politiske regimet i Sør-Korea var i lange perioder autoritært, med sterke tendenser til en sammenvevd maktkonsentrasjon innen politikk og næringsliv. Men i skarp kontrast til Kina vokste det i Sør-Korea frem et gradvis sterkere sivilsamfunn, som blant annet kan spores tilbake til 1950-tallets radikalt maktspredende jordreform og en voksende uavhengig fagbevegelse innen industrien. Et stadig mer selvbevisst sivilsamfunn stod bak masseprotestene mot militærregimene på 1970- og 80-tallet, som til slutt ledet til innfrielse av kravet om demokratiske valg i 1987. Siden 1987 har landet vært demokratisk styrt, med en stadig sterkere befestet rettsstat og åpen markedsøkonomi.

I dag fremstår Sør-Korea som et av verdens mest innovative og høyteknologiske land, og ingen land i verden kan måle seg med landets industrielle robottetthet, ei heller med landets rekordraske utvikling og produksjon av covid-19 testutstyr for en hel verden.

Frihetens smale korridor

Institusjonelt er det trolig viktigere å reflektere over hvorfor den sør-koreanske staten økte sin legitimitet i befolkningen og ble mer kompetent styrt, samtidig som sivilsamfunnet ble sterkere, mer frihetssøkende og mer selvhevdende. Alle som har lest Daron Acemoglu og James Robinsons Why Nations Fail (2013), og oppfølgeren The Narrow Corridor (2019), vil dra kjensel på at Sør-Koreas vei fra fattigdom til å bli et av verdens rikeste land ikke er helt enestående. Det er nok å tenke på Storbritannia etter The Glorious Revolution (1688) og Norge etter 1814. Når både statens og sivilsamfunnets makt styrkes gjennom en balansert vekselvirkning over tid, slik at staten og sivilsamfunnet fungerer gjensidig kontrollerende og balanserende, blir det mulig å videreutvikle frihetens institusjonelle forutsetninger.

Uten aksept og legitimitet i et frihetsbevisst sivilsamfunn blir staten enten despotisk, som i Kina, eller svak, som i mange av de afrikanske landene som Solheim nevnte i sitt innlegg. Det Solheim ikke nevner, og som på sett og vis oppsummerer det institusjonelle tomrommet jeg opplever at hans innlegg etterlater seg, er nettopp dette ordet: Frihet. Siden all ekte og varig utvikling må komme innenfra, blir den individuelle friheten desto viktigere. Uten frihet er det vanskelig å forestille seg menneskelig, økonomisk og sosial utvikling, og helt umulig å forestille seg risikofylt eksperimentering med forandring og innovasjoner.

Utviklingsøkonomen og nobelprisvinneren Amartya Sen trakk selv denne konklusjonen i boken Development as Freedom (1999): «Development is indeed a momentous engagement with freedom’s possibilities». Når Sen skrev om frihet mente han alltid en udelelig frihet. Denne friheten skulle være reell og inkluderte alltid den politiske dimensjonen, selv om det i begynnelsen kanskje bare kunne være realistisk å snakke om spirer til et reelt demokrati, gjennom ulike former for «government by discussion».

Rettsstatens betydning og forrang

Selv om jeg sympatiserer aldri så mye med Solheims interessante refleksjoner og gode hensikter, er jeg redd vi kommer til kort hvis vi tror at det største håpet for fremveksten av flere «sørkoreaer» i Afrika, eller i andre verdensdeler for den saks skyld, ligger i «en robust stat og et kompetent styre» i seg selv. Veien dit er nemlig brolagt med institusjonell prøving, feiling og mestring, med klangbunn i de grunnleggende liberale institusjonene, samt med ytringsfrihet og fordragelige former for samfunnsdebatt og meningsbrytning – med demokratiske kjennetegn.

Som sosiologen Ralf Dahrendorf har minnet om, er det også et historisk faktum at rettsstaten, det vil si generelle lover, rettsikkerhet, uavhengige domstoler og garanterte rettigheter, kom før demokratiet i alle land som vi regner som stabile og sterkt forankrete liberale demokratier. Det er ingen tilfeldighet. Rettsstaten har bidratt til å begrense den politiske makten gjennom checks and balances som binder maktutøverne til alminnelige spilleregler som gjelder likt for alle – også for statsledere. Som en ekstrabonus er en begrenset stat lettere å styre, mer transparent, mer fokusert på det viktigste, og kanskje nettopp derfor også mer effektiv og legitim sett fra innbyggernes side.

Glem Kina

Det er derfor vanskelig å forestille seg en robust stat og et kompetent statsstyre uten den grunnleggende legitimiteten og tilliten som rettsstaten muliggjør. Og uten the rule of law er det også vanskelig å forestille seg en velfungerende markedsøkonomi som utviklingsmotor.

Dette betyr ikke at demokrati er av underordnet betydning, slik det er lett å tolke Solheim til å mene. Snarere betyr det at demokratisk legitimert institusjonsbygging krever et rettsstatlig fundament for å bli bærekraftig. Det er en vestlig erfaring som fortjener å bli løftet frem, også i bistandssammenheng. Glem Kina. Se heller til Sør-Korea for inspirasjon.

Innlegget var publisert i Bistandsaktuelt 2. desember 2020.