Bistand og utvikling

Typisk norsk bistand

Norges finansiering av Clinton-stiftelsens bistandsprosjekter er ikke et unntak – det er typisk norsk. Nikolai Hegertun i Minerva.

Nikolai Hegertun

Publisert: 30. september 2016

«Norge kjøper seg innflytelse», kunne vi lese i Aftenposten før sommeren. En rekke medier har de siste månedene gravd i Norges finansiering av Clinton-stiftelsens bistandsprosjekter.

Kritikere hevder at bistandspenger brukes for å fremme norske interesser i amerikansk politikk, og vips er bistandens uangripelige moralske posisjon igjen svekket.

For en som har studert norsk bistand fra utsiden er det to spørsmål som melder seg:

Er dette egentlig så unikt eller nytt? Og er det egentlig så galt?

Svaret på det første spørsmålet må bli et «nei». Norsk bistandshistorie er full av eksempler på hvordan Norge har støttet både gode og dårlige bistandsprosjekter som tilfeldigvis også tjener andre norske interesser.

Det mest kjente eksempelet er «skipseksportkampanjen» fra slutten av 1970-tallet, der Norge utstedte lån til fattige land under forutsetning av at landene kjøpte norske skip for pengene. Denne «bistanden» var i realiteten et forsøk på å redde norsk verftsindustri, og førte i praksis til at de fattige landene ble enda mer gjeldtynget.

I nyere tid er det sjeldent at innslaget av norske interesser har direkte skadelige «bivirkninger» for mottakere, men det er selvsagt flere eksempler på at norsk bistand har styrket norsk næringsliv, eller passet veldig godt inn i norske strategier i enkeltland eller i multilaterale organisasjoner.

Bistand har alltid eksistert i spennet mellom politikk som fremmer utvikling, og politikk som fremmer norske interesser. Så lenge dette er tilfellet, vil vi aldri komme oss videre fra debatter som den rundt Clinton-bistanden.

Smører det diplomatiske maskineriet

Ta for eksempel norsk humanitær bistand. I 2013 lanserte Leger Uten Grenser en rapport der de i sterke ordelag kritiserte Norge for å la politiske hensyn overstyre rent bistandsfaglige vurderinger. Daværende statssekretær, Hans Brattskar, responderte befriende ærlig på kritikken og sa:

– En objektiv behovsindeks uten å ha blikket til internasjonale partnere, det som skjer her hjemme og de reaksjonene vi får her hjemme, blir for enkelt. Men det kan være et hjelpemiddel.

De fleste som har en viss innsikt i norsk bistand vil nemlig hevde at både humanitær og øvrig bistand også brukes politisk, for blant annet å smøre Norges diplomatiske ambisjoner. Ifølge Terje Tvedt skjøt integreringen av utviklingshjelpen i utenrikspolitikken virkelig fart mot slutten av 1980-tallet, og er i dag et av de nyttigste verktøyene Norge besitter i sine internasjonale relasjoner.

Det er i dag så mange og store humanitære kriser at Norge og andre givere trolig kunne brukt opp sitt relativt sett begrensede humanitære budsjett både raskt og effektivt, med god prinsipiell og bistandsfaglig forankring. Men i stedet ser man ofte at nødhjelpspengene «klattes» utover hele året på en rekke ulike tiltak, og sitter gjerne igjen med milliardbeløp som må brukes opp på slutten av året – noe som de fleste vet er oppskriften på lite effektiv forvaltning.

Hvorfor? Antageligvis fordi bruken av pengene ikke bare veiledes av bistandsfaglige vurderinger.

Norge har interesse av at de humanitære bistandsmidlene er fleksible og synes. Det betyr at de helst skal gå til kriser som nordmenn og våre allierte følger nøye med på. Norske diplomater tenker nok dessuten at det vil se dumt ut om det kommer en stor tsunami eller et jordskjelv, og Norge ikke kan sende ut sine penger, organisasjoner og redningshunder, fordi vi allerede har brukt opp alt på en glemt krise i et bortgjemt hjørne av verden.

Behovet for synlighet og fleksibilitet kan også ha betydelige nedsider når mange giverland følger samme oppskrift uten tilstrekkelig koordinering. Et eksempel på hvordan dette spiller seg ut kunne vi se under fjorårets jordskjelv i Nepal, da både medier og giverland flokket seg til landet. Den enorme oppmerksomheten, kombinert med giverlands ønske om å fremstå som handlekraftige, resulterte i et salig rot: over 80 internasjonale hjelpeteam gjorde sitt til at flyplassen i Katmandu holdt på å kollapse, mange hjelpeteam ble sittende fast på flyplassen, og enda noen måtte vende snuten hjem med uforrettet sak. Etter noen dager hadde regjeringen fått nok, og strammet inn på den internasjonale hjelpen. Trass i regjeringens ønske, fortsatte mange giverland å sende høyprofilerte, men ressurskrevende søk- og redningsteam som la sten til byrden.

Et interessant speilbilde var da Australia i 2011 opplevde en katastrofal flom, og tilsvarende mange tilbød sin hjelp. Utenriksminister Kevin Rudd takket pent nei, og sa i samme slengen at noe av det verste Australia kunne gjøre var å ta i mot et lass av ukoordinerte hjelpeinnsatser fra utlandet – og bekreftet slik sett at bistand ofte er lettere å gi enn å få.

Mye avgjøres hjemme

Bistanden vil alltid være farget av andre interesser og agendaer. Ideen om en fri og uhildet bistand forblir ofte nettopp det, en idé. Det blir likevel for enkelt kun å se dette som en motsetning mellom utenrikspolitiske idealister og realister, slik mange ofte gjør. I Norge har også innenrikspolitiske interesser og incentiver mye å si for norsk politikk.

Norge har i en årrekke støttet et vell av norske organisasjoner som mest sannsynlig ikke er verdens mest effektive i sitt virke. Trolig finnes det en rekke lokale og internasjonale organisasjoner som både er bedre posisjonert, mer kunnskapsrike og som jobber mer effektivt mot de samme målene. Her har nok særnorske tradisjoner og innenrikspolitiske hensyn veid inn. Mange av organisasjonene har tette og historiske bånd til ulike politiske partier – bånd som går langt utenfor fagdirektoratet Norads innflytelsessfære. For små partier, som alltid sloss mot sperregrensen, representerer de norske organisasjonene dessuten noen tusen stemmer som kan være avgjørende for partienes fremtid. Ettersom det trolig finnes hundrevis, om ikke tusenvis av årsverk knyttet til det norske bistandsprosjektet, er dette et gjensidig skjebnefellesskap som utvilsomt preger prioriteringene i norsk bistandspolitikk.

Og slikt kunne vi fortsatt, med en rekke FN-organisasjoner som tidvis opplever krass kritikk i evalueringer, uten at dette fører til store endringer i Norges trofaste støtte. Selvsagt har dette mye har å gjøre med at Norge har klare interesser av å styrke FN og bevare Norges innflytelse i verdensorganisasjonen.

Kort sagt bruker norske politikere og diplomater bistandens fleksible verktøykasse til å skaffe seg tilgang, posisjonere seg, smykke seg osv.

Så nei: «Clinton-bistand» er ikke unikt.

Er det da galt?

Det kommer selvfølgelig an på hvor man står. Interesse-basert bistand vil være negativt hvis det innebærer engasjement som bryter med gode faglige prinsipper. Det er åpenbart en risiko for at bistanden blir mindre effektiv dersom den skal brukes til å oppnå andre formål. Det er også åpenbart klanderverdig om Norge – for å slå flere fluer i en smekk – bevisst velger bort andre og bedre måter å bruke bistanden på. Men ofte vet vi ikke om det finnes bedre alternativer, for slike utredninger gjøres sjelden. Utenriksdepartementet er nemlig unntatt den instruks som andre departementer er pålagt for å utrede alternative veivalg for å dekke et bestemt behov eller mål. Tvert imot er departementet av Utenrikstjenesteloven pålagt å hele tiden «ivareta og fremme Norges interesser overfor utlandet». Det er et pålegg som fort kan komme i strid med det samme departementets forpliktelse til å bruke bistanden best mulig opp mot de utviklingspolitiske målsetningene Stortinget har satt.

En underliggende utfordring er bistandens sprikende mål. Spørsmålet «hva gir utvikling» gir sjeldent gode eller klare svar. Og i kombinasjon med handletrengende politikere med dype lommer har denne jakten på svar og løsninger ført til at bistandspolitikk tidvis føres ad hoc og i mange retninger samtidig – fra regnskogsbevaring i en fremvoksende økonomier, via fredsforhandlinger i Midtøsten til jordbruk i Malawi. Det er nettopp bistandspolitikkens utydelige mål som har lagt grunnlaget for at kreative politikere har kunnet utnytte bistanden til hva enn de har funnet formålstjenlig. Ettersom budsjettet alltid har vokst, har dette fått pågå uten nevneverdig motstand fra noe hold – alle har jo fått sitt.

Den faglige usikkerheten heftet ved det å drive «utvikling» innenfor de fleste sektorer i omtrent hundre land gjør det vanskelig «å ta» norsk bistand på noe. Rundelig sagt produserer norske bistandsprosjekter stort sett ganske bra resultater sett opp mot sine egne mål. Og gitt den informasjon man har, er det derfor vanskelig å konkludere med noe annet enn at bistandsprosjektene til Clinton-stiftelsen også er ganske god bistand. Tross alt er det ikke kvaliteten på bistanden de fleste eksperter reagerer på. Det som derimot trekkes frem som problematisk er at «bivirkningene» muligens kan gi Norge en litt udefinerbar «utilbørlig fordel» i internasjonal politikk. Men ingen vet om de samme midlene kunne bli brukt på enda mer effektive måter for å oppnå tilsvarende utviklingspolitiske målsetninger. Fordi Utenriksdepartementet – så langt vi vet – ikke har vurdert det.

Om dette er galt er vanskelig å konkludere om. Det kommer an på hva en anser som «god bistand». Mange norske diplomater vil nok tenke at god norsk bistand dekker mange behov. Likevel er det, som tidligere fagdirektør i Norad, Øyvind Eggen, har skrevet på sin private blogg, «liten grunn til å anta at det er synergi mellom utviklingsbehovene for verdens fattigste og de nasjonale interessene til verdens rikeste land». Men så lenge bistanden er en del av Norges «integrerte utenriks- og utviklingspolitikk» – og ikke minst det hjemlige politiske spillet – vil det stadig dukke opp tilfeller der interesser og bistandsfaglige vurderinger enten krasjer eller smelter sammen. Dette er «business as usual», og ingen bør forvente noe annet.

Innlegget var publisert på Minervanett.no fredag 30. september 2016.

Publisert: 14. november 2023