Finn på siden

Sirkulær økonomi – hva, hvorfor og hvordan?

Sirkulær økonomi er et ganske nytt begrep. Hva betyr egentlig sirkulær økonomi, og hva bør definisjonen være? Hvilke problemer er det den sirkulære økonomien forsøker å beskrive og løse, og hvilke virkemidler er de beste for å nå målene? Dette notatet forsøker å gi svar på noen av disse spørsmålene.

Gard Løken Frøvoll

Publisert: 4. april 2022

Civita-notat_Sirkulaer-okonomi-–-hva-hvorfor-og-hvordan pdf · 1 MB

Hva?

Sirkulær økonomi er et ganske nytt begrep, som, ifølge arkivtjenesten Retriever, ble nevnt i norske aviser for første gang i 2014. Siden den gang har bruken av begrepet økt hvert år, det dukker opp i debatter, samtaler og strategier om klima, natur, energi og ressursforbruk. Men hva betyr egentlig sirkulær økonomi, og hva bør definisjonen være? Hvilke problemer er det den sirkulære økonomien forsøker å beskrive og løse, og hvilke virkemidler er de beste for å nå målene?

Dette notatet forsøker å gi svar på noen av disse spørsmålene, ved å definere hva vi bør legge i begrepet sirkulær økonomi, få frem reelle problemstillinger, og foreslå løsninger på noen av problemene.

Definisjoner og avgrensninger

Det er fortsatt betydelig variasjon i hvordan sirkulær økonomi forstås og defineres. Geissdorfer et al. (2016) tilbyr en gjennomgang av noen av de opprinnelige definisjonene, og skriver at begrepet først ble brukt i internasjonal forskning i 1989.¹

“Based on these different contributions, we define the Circular Economy as a regenerative system in which resource input and waste, emission, and energy leakage are minimised by slowing, closing, and narrowing material and energy loops. This can be achieved through long-lasting design, maintenance, repair, reuse, remanufacturing, refurbishing, and recycling.” (Geissdorfer et al. (2016, side 6).)

En sirkulær økonomi skal altså være et regenerativt system som minimerer ressursforbruk, avfall, utslipp og energitap. Måten det skal gjøres på, er ved å bremse omløpshastighet, lukke og innsnevre material- og energikretsløp, ved å drive mer varig design, vedlikehold, reparasjon, gjenbruk, oppussing og resirkulering. Dette er en ganske omfattende definisjon, både i antall ord, og i ordenes innhold og betydning. La oss sammenligne den med noen definisjoner fra norske kilder.

Store norske leksikon skriver blant annet:²

“Sirkulær økonomi er et økonomisk system som bygger på prinsipper fra sirkulære kretsløp i naturen. et har som utgangspunkt at alle ressurser har en anvendelse, og at det dermed ikke skapes avfall. Den tradisjonelle markedsøkonomien har vært karakterisert ved at produksjon av varer følger en rett linje, uten gjenbruk og resirkulering. […] Sirkulær økonomi er motsvaret til en lineær økonomi. Lineær betyr ‘rett linje’, og i tradisjonell, moderne økonomi har produksjon og forbruk av varer vært tenkt og bygd opp som en rett linje: Vi tar råstoff fra naturen, produserer det til varer som forbrukes eller konsumeres, og til slutt blir deler av eller hele produktet til avfall.”

Denne definisjonen fremstilles også grafisk, ved hjelp av to figurer. Se figur 1, som viser den lineære økonomien, og figur 2, som viser den sirkulære økonomien.

Av Heidi Rapp Nilsen, forfatter av artikkelen «Sirkulær økonomi» hos SNL.

Det er noen viktige forskjeller mellom SNLs og Geissdorfers definisjoner. SNL definerer en sirkulær økonomi som et system der det ikke skapes avfall, mens Geissdorfer beskriver et system der avfall (og annet) minimeres. Det har stor betydning om målet er å fjerne avfall helt, eller om det holder å (jobbe for å) minimere det. En nullvisjon for avfall, tolket bokstavelig, vil møte på store informasjons- og koordineringproblemer, fordi det vil kreve at absolutt alt inngår i et lukket kretsløp, uten noen utgang. Dette vil være et helt nytt system, mens å minimere «avfall, ressursforbruk, utslipp og energibruk», slik Geissforfer beskriver, er en forbedret versjon av dagens system. Vi har allerede en del «varig design, vedlikehold, reparasjon, gjenbruk, oppussing og resirkulering» i dag, men i mindre grad enn hva som kreves for å kalle økonomien for en sirkulær økonomi. Ifølge Circularity Gap Report har Norge en sirkularitet på 2,4 prosent, i betydningen at hele 97,6 prosent av de konsumerte materialene aldri sirkuleres tilbake til økonomien. Det globale gjennomsnittet er 8,6 prosent sirkularitet.³ Selv om graden av sirkularitet er lav, er den ikke null, slik den kan fremstå i SNLs enkle fremstilling av dagens økonomiske system, som de kaller den lineære økonomien.

Både dagens økonomi og en fremtidig mer sirkulær økonomi vil fungere som en hybrid av de to modellene i Figur 1 og Figur 2. Det vil være løkker («loops»), som symboliserer økt sirkularitet (ombruk, material-gjenvinning og energiutnyttelse), og det vil sannsynligvis måtte være en utgang, eller en endestasjon, til deponi av avfall, for eksempel farlig avfall som ikke bør brennes og energiutnyttes. En stilisert modell kan dermed se ganske lik ut som en modell over dagens økonomi, men størrelsesforholdene vil være annerledes. I en mer sirkulær økonomi vil løkkene i modellen være viktigere, og kanskje går materialene flere runder i systemet, før de får sin endestasjon i form av forbrenning og energigjenvinning, eller forbrenning og deponering uten energi-utnyttelse. At materialene holder seg lengre i systemet, og dermed brukes lenger og av flere, kan bidra til at færre materialer finner vei inn i modellen. Dermed kommer det også mindre ut i endestasjonene. En god modell for å illustrere dette er verken en rett linje eller en sirkel, men en omvendt pyramide. Se figur 3.

Avfallshierarkiet, eller avfallspyramiden (også kalt ressurspyramiden eller ressurshierarkiet), er en nyttig modell for å tenke rundt sirkulær økonomi. De ulike trinnene viser hvor ressurser til enhver tid befinner seg, og målet er å holde ressursene på et høyest mulig trinn i modellen. De mest virkningsfulle trinnene er de øverste, symbolisert ved bredden på trinnet. Det aller mest virkningsfulle er å forebygge avfall, altså å unngå at ressursene tas inn i den økonomiske aktiviteten. Det nest viktigste er å gjenbruke gjenstander, altså at man bruker den samme tingen igjen og igjen, eller at man gir bort eller selger til andre, slik at de kan bruke gjenstanden på samme måte. Deretter følger materialgjenvinning, der man bruker materialene i en gjenstand til å lage nye gjenstander. Nest nederst er det forbrenning for energiutnyttelse, der varmen for eksempel brukes til fjernvarme til bygg, og til slutt er det forbrenning uten energiutnyttelse og avfallsdeponi.

Avfallspyramiden er ikke noe nytt, og den kommer, som navnet gjenspeiler, fra avfallsbransjen. Pyramiden ble tatt i bruk av EU allerede i 1975, og den spiller fortsatt en sentral rolle i EUs rammedirektiv for avfall.⁴ Til forskjell fra modellene som ligner linjer eller sirkler, som figur 1 og figur 2, viser pyramiden en tydelig prioritering mellom de ulike stegene i den sirkulære tenkningen, og hvilke trinn som har størst effekt. Selv om den opprinnelig er laget for avfallsbransjen, er den relevant for hele saksfeltet sirkulær økonomi, slik sirkulær økonomi er definert av Geissdorfer et al.

Ved å poengtere at det viktigste trinnet er avfallsforebygging, betones viktigheten av å minimere ressursforbruk, og dermed avfall. Jo mindre som kommer inn i systemet, dess mindre må komme ut. Ved å etter-strebe at ressurser holdes på ett trinn lengst mulig, og bruker lang tid gjennom pyramiden, ivaretas hensynene til å redusere utslipp, fordi materialer kan brukes lenger, som dermed reduserer blant annet prosessutslipp. Ved å utnytte energien i mer av avfallet som i dag går rett på deponi, unngår man energitap. Akkurat som i Geissdorfers definisjon, vil mer varig design, vedlikehold, reparasjon, gjenbruk, oppussing og resirkulering bidra til at ressursene holdes lengst mulig på høyest mulig trinn. Det sirkulære i sirkulær økonomi kan dermed forstås som at ressursene utnyttes lenger fra ressursuttak til deponi. Ressursene sirkulerer rundt på, og delvis mellom, de ulike trinnene over lenger tid, og omløpshastigheten synker, slik at det totalt sett kreves mindre uttak av jomfruelige ressurser, uten at det går utover menneskers levestandard og materielle behov. Om dette gjøres på en god måte vil det bli mindre avfall, mindre klimagassutslipp, mindre naturinngrep og bedre bevaring og bruk av energi.

Hvorfor?

Dersom vi greier å gjøre økonomien mer sirkulær på en samfunns-økonomisk lønnsom måte, kan vi oppnå mange fordeler. Et av fortrinnene med den sirkulære tankegangen, og tankene bak ressurs-pyramiden, er at den tilbyr en løsning på delvis motstridende problem-stillinger. Et eksempel er vind- og solkraft, som bidrar til å løse energi- og klimaproblemer, samtidig som det innebærer økte naturinngrep. Et annet eksempel er bygging av nye og bedre isolerte bygninger, som sparer på varme og energi, og dermed sparer oss for naturinngrep for energiformål på sikt, men som forårsaker prosessutslipp i byggefasen. Samtidig forventer folk velstandsvekst og høyere levestandard over tid, slik at redusert tilgang til materielle goder vil være upopulært. Tenkningen om sirkulær økonomi svarer på flere av disse utfordringene samtidig. Ved at man oppnår bedre ressursutnyttelse som sparer klima, energi og natur, og med redusert omløpshastighet og bedre kvalitet på varene, kan folk oppleve materiell velstandsvekst, uten at det skapes mer avfall.

Alle ønsker en god ressursutnyttelse som bidrar til å løse flere klima-, natur- og energiproblemer på én gang. Likevel har vi, ifølge Circularity Gap Report, en sirkulærandel på under ti prosent både i Norge og globalt. Hva står i veien for å skape en mer sirkulær økonomi, og hvordan kan vi løse det?

Hvordan?

Barrierer

Siden sirkulær økonomi er et bredt rammeverk som berører mange ulike næringer og aktiviteter, er det krevende å peke på én hoved-utfordring med én tilhørende løsning. Hver næring vil ha ulike barrierer og ulike løsninger. Som regel vil bedriftene selv ha best forutsetning for å finne forbedringspotensialet i retning økt sirkularitet i deres næring. Dersom vi ønsker en mer sirkulær økonomi, og samtidig anerkjenner at næringene som regel kjenner seg selv best, må det fra politisk hold foreslås noen generelle løsninger som fungerer på tvers av ulike næringer. For å lettere se hvilke typer løsninger som trengs, er det nyttig å se på hvilke barrierer som foreligger i dag.

Solberg-regjeringen la frem sin strategi for sirkulær økonomi i juni 2021, kalt Nasjonal strategi for ein grøn, sirkulær økonomi.⁵ I forarbeidene til strategien, ble det pekt på fem hovedkategorier av barrierer.⁶

Regulatoriske og politiske barrierer:

Dagens regelverk er utformet for å regulere aktiviteter i en lineær økonomi fremfor en sirkulær, noe som påvirker eksempelvis hva som defineres som avfall, og hvem som har lov til å behandle og/eller nyttegjøre seg de ressursene som defineres som avfall.
Mangel på politiske målsetninger, krav og koordinering står i veien for å utløse et potensiale for mer sirkularitet, som ligger i og på tvers av næringer og verdikjeder.
Regnskaps-, skatte- og avgiftssystemet har flere utforminger som favoriserer «bruk og kast» fremfor økt utnyttelse av eksisterende ressurser.
Mangel på krav som kan fremme innovasjon og økt bruk av sirkulære produkter eller tjenester i offentlige anbud.
Manglende eller ikke tilstrekkelig ambisiøse nasjonale og bransjespesifikke krav til materialgjenvinning.

Økonomiske barrierer:

De sirkulære løsningene og forretningsmodellene må være økonomisk lønnsomme og konkurransedyktige i forhold til de lineære.
Manglende prissetting av samfunnets faktiske kostnader fra miljøpåvirkning knyttet til utvinning og prosessering av råvarer, produksjon, forbruk og avhending av produkter og konstruksjoner.
Ikke tilstrekkelig store markeder som vil nyttiggjøre seg av produkter som består av sekundære og sirkulære materialer.

Teknologiske barrierer:

Det trengs nye løsninger for å utnytte sekundære ressurser bedre, slik at ressursene holder seg lengre i økonomien. Noen teknologier er modne, men ikke økonomisk lønnsomme.
Manglende digital infrastruktur gjør at det er vanskelig å få informasjon om materialkvalitet og materialinnhold i avfall, og dermed blir ressursene vanskelige å utnytte.

Strukturelle barrierer:

Ulike og fragmenterte avfallssystemer er en barriere for økt sortering, materialgjenvinning og lønnsomhet i håndteringen av flere avfallstyper, som eksempelvis plastemballasje.
Et stort og langstrakt land med få mennesker gjør at et relativt lite avfallsvolum spres over et stort geografisk område. Dette gjør det vanskeligere å samle og utnytte avfallsressursene.

Manglende kunnskap og etablerte kulturer:

Manglende kunnskap om den totale miljøbelastningen av produkter hos både produsenter og forbrukere, som gjør sirkulære valg vanskeligere.
Etablerte holdninger og vaner som gjør at bedrifter og forbrukere i liten grad etterspør mer sirkulære varer.
Manglende bruk av livsløpsanalyser for beregning av produkter og prosessers totale miljøpåvirkning.

Vi ser at omleggingen til en mer sirkulær økonomi krever en rekke endringer og forbedringer hos mange ulike aktører. I noen tilfeller er det sannsynligvis kun et spørsmål om tid før politikerne har vedtatt endringer som muliggjør en mer sirkulær økonomi. Eksempler kan være regelverket for hva som defineres som avfall og hvem som får behandle det. Andre barrierer vil kanskje aldri løses fullt og helt, eksempelvis at Norge er tynt befolket, og dermed er avfallet spredt over et stort areal.

Løsningene som diskuteres i dette notatet fokuserer på økonomiske virkemidler for å tilrettelegge for en mer sirkulær økonomi.

Løsninger

Ressurspyramiden (se figur 3 tidligere i notatet) oppgir følgende livsløp fra en primær ressurs vurderes tatt i bruk for første gang, til den ender opp som avfall som forbrennes eller deponeres:

Avfallsforebygging.
Ombruk.
Materialgjenvinning.
Forbrenning med energiutnyttelse.
Deponi og forbrenning uten energiutnyttelse.

I en sirkulær økonomi er målet å redusere mengden nye ressurser, inklusive energi, inn i modellen, og at når de først er inne, skal de bli der lengst mulig, slik at folk får nytte av ressursene over lengre tid. Når de er ved enden av livsløpet for sitt opprinnelige bruksområde, er det best om mest mulig behandles på trinn 3, og minst mulig på trinn 5. Tiltakene som foreslås, bør reflektere dette.

Hierarkisk avfallsavgift

Det fremste økonomiske virkemidlet for å gjøre økonomien mer sirkulær, er å innføre en hierarkisk avgift på avfall. Avgiften skal være hierarkisk ved at den er høyere jo nærmere avfallet som leveres er bunnen av avfallshierarkiet. Dersom man leverer avfall som må til deponi (trinn 5), er avgiften høyere enn dersom man leverer avfall som kan forbrennes og energiutnyttes (trinn 4), og enda lavere om det kan materialgjenvinnes (trinn 3) eller ombrukes (trinn 2). Hvert trinn har sin pris, og man betaler for mengden avfall man leverer til hvert trinn.

En slik hierarkisk avgift vil inneholde flere positive insentiver. Ettersom avgiften reduseres dess høyere i hierarkiet avfallet befinner seg, motiveres folk til å holde mest mulig av ressursene på et høyest mulig nivå. Dette kan også endre folks etterspørsel i retning av varer som kan brukes lenge, og som kan materialgjenvinnes når brukstiden er over. Etterspørselsendringer fører til tilbudsendringer, og dermed produseres varer på en måte som holder ressursene på et høyest mulig nivå lengst mulig. I forlengelsen av dette kan det komme forbrukerkrav om tydeligere merking av resirkulerbarhet og forventet varighet, slik at forbrukerne i større grad kan velge produkter som varer lenger og er billigere å kaste. Produkter med mer varig kvalitet og bedre produkt-informasjon kan også bedre bruktmarkedet for flere typer varer.

Avgiften bør innbetales av avfallsselskapene. Kostnaden vil i hovedsak lempes over på forbrukerne som leverer inn avfallet, men det skapes likevel noen viktige insentiver for avfallsselskapene. Ved å legge avgiften på det siste leddet, vil også sisteleddet ha økonomisk motiv til å påvirke hvor mye avfall de til slutt må deponere eller energigjenvinne. Det kan føre til av selskapene driver mer utsortering av innlevert blandet avfall, og dermed skiller ut de komponentene som faktisk er ved enden av livsløpet, og de som kan gjenbrukes eller materialgjenvinnes. Det kan finnes verdier i innlevert avfall, og en hierarkisk avgift på sisteleddet gjør at selskapene motiveres til å finne og sortere ut disse verdiene.

Nivået på avgiften bør reflektere de negative eksternalitetene som forårsakes av avfallsproduksjonen og behandlingen av avfallet. Mye av eksternalitetene består av klimagassutslipp fra forråtnelsen på deponiet eller fra forbrenningen. Andre typer eksternaliteter kan være giftutslipp fra farlig avfall, beslagleggelse av plass til fyllingen, lokal luftforu-rensning av forbrenningen, ødeleggelse av natur ved ressursutvinning, og så videre. Merk at negative virkninger av ressursbruk og avfalls-produksjon bare er eksternaliteter dersom virkningen ikke er hensyntatt tilstrekkelig i avgjørelsen eller handelen, og at én eksternalitet bør avgiftsbelegges kun én gang, gitt at avgiften er på riktig nivå. Dersom den økende norske karbonavgiften legges på avfallsselskapene med samme nivåer som ellers i økonomien, vil den ta hånd om de klima-relaterte eksternalitetene, og avfallsavgiften bør reduseres i tråd med dette. Eksternaliteter utover klimavirkningene må synliggjøres og prissettes, og eventuelt legges på toppen av karbonavgiften, som en særavgift for å rette opp de markedssviktene som ikke dreier seg om klimagassutslipp.

Materialavgift på primære råvarer

Der avfallsavgiften inntreffer ved slutten av livsløpet og forplanter seg oppover i pyramiden, slik at det gis insentiver til gjenbruk, forsøker man med materialavgift på primære råvarer å gjøre det motsatte: Ved å legge en avgift enten på den første utvinningen, produksjonen eller konsumet av en vare, etter logikken om at dess mindre som kommer inn, dess mindre må ut som avfall. Dette forslaget rettes direkte mot trinn 1 i pyramiden, som er å forebygge avfall og avfallsproduksjon. Dette trinnet er det mest effektive, isolert sett. Problemet er at tiltaket i liten grad er direkte koblet til noen markedssvikt, med unntak av ved noen spesielle omstendigheter. Ofte argumenteres det for en materialavgift for å gjenspeile knapphet av ressurser, for eksempel metaller brukt i produksjon. Men dersom eiendomsretten til et materialholdig område eller en gruve er tydelig definert, vil eieren som regel internalisere de negative virkningene av utvinningen, og prissignalet tar seg av knappheten. Dersom et område mangler tydelig eiendomsrett, og utvinnere kan ta seg til rette og hente ut, kan det være nyttig med en råvareavgift, siden ingen internaliserer kostnaden av utvinningen. Vi har dermed en eksternalitet som bør utjevnes av avgiften.

En ulempe ved å legge avgift på uttak av en råvare, er at råvaremengden ikke representerer den negative virkningen nøyaktig. Som tidligere nevnt, gjenspeiles knapphet i høyere priser, gitt en godt definert eiendomsrett. Dermed er ikke mengden råvarer som tas ut, i seg selv, en eksternalitet. Eksternaliteten er for eksempel mengden natur som beslaglegges og endres irreversibelt, ettersom mange andre enn de som deltar i handelen har nytte av naturen og dens økosystemtjenester. En avgift på mengde råvareuttak gir kun insentiver til å redusere råvare-uttak, og måten uttaket skjer på blir mindre viktig. Det bør lønne seg å hente ut råvarene skånsomt, og dermed er en naturavgift bedre enn en avgift på primære råvarer, dersom målet er å ivareta naturen.

Dersom målet er en høyest mulig grad av resirkulering og material-gjenvinning, fremfor velferdsmål, er en avgift på primære råvarer effektivt. Conrad (1999) viser at en råvareskatt er mer effektivt enn avfallsavgift for å oppnå mer materialgjenvinning, mens avfallsavgift i mindre grad svekker økonomien.⁷ Valget mellom å bruke en primær eller en sekundær/resirkulert råvare vil påvirkes direkte av at det legges en skatt på den primære råvaren. Dette vil føre til adferds-endring i retning av økt bruk av resirkulerte råvarer, ettersom prisen oftere er konkurransedyktig. Dersom en slik avgift skal fremme samfunnets nytte, og ikke kun fremme økt bruk av sekundære råvarer, er det viktig at ikke avgiften er så høy at ulønnsom resirkulering forekommer. Resirkulering krever energi, plass og arbeidskraft, og det kan forårsake klimagassutslipp. Avgiften bør derfor holdes på et nivå som sikrer at kostnaden ikke er høyere enn gevinsten.

Momsreduksjon på reparasjonstjenester

Til nå har vi gjennomgått økonomiske tiltak som trer i kraft i starten og slutten av ressursenes livsløp. Det siste tiltaket som skal presenteres handler om midten av livsløpet: momsreduksjon på reparasjons-tjenester. Dette er et populært tiltak, og nye tall fra Forbrukerrådet viser at nesten ni av ti nordmenn ønsker reduksjon eller fritak for moms på reparasjoner. ⁸Tiltaket virker umiddelbart attraktivt, ettersom det tilsynelatende bedrer produkters levetid.

I januar 2022 publiserte Oslo Economics en rapport om virkninger av redusert moms på reparasjon.⁹ Der tydeliggjør de hvilke to antagelser som må ligge til grunn dersom momsreduksjon i det hele tatt skal ha effekt for å øke folks etterspørsel etter reparasjonstjenester:

Reduksjonen i mva. vil helt eller delvis overføres til forbrukerprisene.
Forbrukerne øker etterspørselen som respons på lavere priser.

I reparasjonsmarkeder med for lav konkurranse, vil ikke nødvendigvis momskuttet gi seg utslag i lavere priser, ettersom bedriftene kan øke sin egen margin. Og det er flere faktorer enn bare pris, i hvert fall den relativt lave prisdifferansen merverdiavgiften utgjør, som påvirker om reparasjons-tjenester er attraktivt.

Konkurransen i reparasjonsmarkedet varierer blant annet mellom ulike produktgrupper og hvor man befinner seg geografisk. Etterspørselen for reparasjon avhenger av tilgjengelighet og prisdifferanse mellom nytt produkt og reparasjon. Etterspørselen etter reparasjoner vil generelt være størst for dyre varer der reparasjonstilbudet er billig, av god kvalitet, og lett tilgjengelig, samtidig som produktutviklingen over tid ikke er for rask. For eksempel vil en del elektronikk, som mobiltelefoner, utvikle seg raskt, slik at man etter noen års bruk knapt har betalingsvillighet for å reparere den gamle, når alternativet er en nyere og bedre modell. Produktdesignet spiller også en viktig rolle. Hvis én del av et produkt ødelegges eller slites ut, og det er for vanskelig, dyrt eller umulig å reparere eller erstatte denne delen, fører det til at hele produktet kasseres. En varegruppe som trekkes spesielt frem som en mulig kandidat for høy etterspørselseffekt av momsreduksjon, er hvitevarer. Utviklingen går relativt sakte, levetiden er lang, «trend-faktoren» er lav, ofte har de høy nypris, og det er arbeidskrevende og/eller dyrt å skifte ut, fordi de er fysisk store og tunge. Reparasjons-markedet i dag fungerer slik at reparatørene kommer hjem til folk, og man slipper dermed unna med mindre arbeid enn hvis man skifter ut det gamle og setter inn noe nytt.

Hvitevarer er den eneste produktkategorien som antas å ha en relativt god effekt (middels/høy) av momsreduksjon på reparasjon. Alle de andre kategoriene, som er TV-er, PC-er, mobiltelefoner, klær og sko, og møbler, er forventet å ha lav eller middels effekt. Grunnen til at det forventes å ha lav effekt er at differansen mellom nypris og reparasjons-pris er for liten, at teknologien eller trender gjør at produkter raskt blir umoderne, at produktene har lav levetid kvalitetsmessig, at de i liten grad er reparerbare, at reparasjon er utilgjengelig eller ubekvemt, eller at konkurransen i reparasjonstilbudet er for svak.

I 2017 reduserte Sverige mva-satsen på reparasjoner fra 25 prosent til 12 prosent. Analysene i etterkant, basert på spørreundersøkelser blant reparasjonsbedrifter, fant ingen effekt av momsreduksjonen. Antall bedrifter som ble intervjuet var imidlertid bare 22, så utvalget er for lavt til å slå fast at det ikke finnes en effekt. Det trekkes frem at bedriftene selv ikke nødvendigvis ønsket skatte- og avgiftslettelser, siden det økte overskuddet kan trekke til seg flere konkurrenter.

Foruten å vurdere selve effekten (eller mangelen på den) av moms-reduksjoner for å øke bruken av reparasjonstjenester, er det viktig å vurdere hvor hensiktsmessig momskutt er som virkemiddel generelt. Momskutt er en indirekte subsidie. For et gitt politisk ønsket nivå på offentlige inntekter, vil staten måtte kreve inn de pengene den ikke får inn på moms på reparasjoner, på en annen måte. Subsidier trekker ressursene i retning av det subsidierte, og vekk fra det som før subsidien var mer lønnsomt. Derfor bringer subsidien med seg et effektivitetstap for samfunnet, som må begrunnes godt. Dersom subsidien retter opp en markedssvikt, bidrar den til samfunnsøkonomisk gevinst, og er godt begrunnet. Vanligvis bør man subsidiere fellesgoder som markedet tilbyr for lite av (veier, gatelys, gratis grunnskole, m.m.), og avgiftsbelegge «fellesonder» som markedet tilbyr for mye av (klimagassutslipp, luftforurensing, og i Norge bruker vi samme logikken for avgifter på tobakk og alkohol). Dersom vi skal subsidiere reparasjonstjenester, må det være fordi vi mener at reparasjonstjenester er et fellesgode som markedet tilbyr for lite av, og at det finnes noen positive eksterne virkninger som ikke hensyntas i avgjørelsene om å etterspørre og å tilby
reparasjonstjenester. Så lenge det finnes en avfallsavgift, slik at det koster å produsere avfall, og dermed lønner seg å ta vare på og reparere tingene sine, er det vanskelig å peke på hvilke positive eksternaliteter momsreduksjon eventuelt skulle ha. Med en riktig avfallsavgift vil det være privatøkonomisk lønnsomt å reparere de gangene det også er samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Ekspertutvalget som skrev NOU 2019:11 – Enklere merverdiavgift med én sats, argumenterer for at momsreduksjon ikke bør anvendes til å ivareta miljøhensyn, ettersom det er for lite treffsikkert, og at avgrensningsproblemer vil gi økte administrative kostnader ved innkreving.

Oppsummering

Sirkulær økonomi er et begrep som trolig har kommet for å bli. Hovedgrunnen er at sirkulære løsninger, enten det er varig design, gode systemer for avfallshåndtering, mer ombruk og materialgjenvinning, skånsom ressursutvinning, eller annet, svarer det på noen av utfordringene vi ser: klimaproblemer, press på areal og natur, høye energipriser og forsøpling.

Sirkulær økonomi er et rammeverk der man forsøker å se disse utfordringene under ett. Under kapittelet om barrierer beskrives hvordan det finnes forskjellige hindre som står i veien for en mer sirkulær økonomi. Noen av dem bør løses raskest mulig, for å utløse et potensiale for mer sirkularitet. Andre barrierer vil være vanskelige eller svært dyre å fjerne, slik at vinningen går opp i spinningen.

I diskusjoner om sirkulær økonomi er det viktig å huske at høy sirkularitet ikke er et mål i seg selv, men at sirkulære løsninger ofte vil hjelpe oss med å nå målene. Grunnen til at gjenbruk og resirkulering i hovedsak er bra, er de positive klima-, natur- og energieffektene det har. Derfor bør vi kun innføre tiltak i retning økt sirkularitet i de tilfellene der den forventede nytten er minst like stor som kostnaden.

I forslagene til løsninger er det ett av tiltakene som utpeker seg med høyest forventet effekt: en hierarkisk avfallsavgift som gir hele verdi-kjeden, helt fra avgjørelsen om utvinning, via forbrukerne og helt ned til avfallsselskapene, insentiver til å beholde ressursene lengst mulig på et høyest mulig nivå i ressurspyramiden. Dette tiltaket er i tråd med «forurenser betaler-prinsippet», som er kjent fra klimapolitikken, og som godt kan anvendes som et prinsipp for sirkulær økonomi.

Materialavgift på primære råvarer og momsreduksjon på reparasjons-tjenester er to andre tiltak som drøftes. Den generelle effekten og lønnsomheten i disse tiltakene er mer usikre, men det finnes om-stendigheter der også disse løsningene har noe å bidra med.

Dersom det innføres tiltak med god effekt for å stimulere en sirkulær økonomi, kombinert med fjerning av svakt begrunnede regulatoriske barrierer, vil vi få en høyere grad av sirkularitet. Det kan være et viktig bidrag til å løse en rekke klima-, natur- og energirelaterte problem-stillinger.

En PDF-versjon av notatet kan også lastes ned her:

Civita-notat – Sirkulær økonomi –-hva-hvorfor-og-hvordan pdf · 1 MB

Civita er en liberal tankesmie, som gjennom sitt arbeid skal bidra til økt kunnskap og oppslutning om liberale verdier, institusjoner og løsninger, og fremme en samfunnsutvikling basert på respekt for individets frihet og personlige ansvar. Den enkeltes publikasjons forfatter(e) står for alle utredninger, konklusjoner og anbefalinger, og disse analysene deles ikke nødvendigvis av andre ansatte, ledelse, styre eller bidragsytere. Skulle feil eller mangler oppdages, ville vi sette stor pris på tilbakemeldinger, slik at vi kan rette opp eller justere.

Ta kontakt med forfatteren på [email protected] eller [email protected]