Finn på siden

Bistand, klima, barn, vindmøller, barn leker, fattigdom, huske, — iStockphoto.com

Hva er globale fellesgoder i bistanden?

Stadig mer av bistanden går til å bekjempe globale utfordringer som klimaendringer og pandemier. Dermed blir det mindre igjen til verdens fattige.

Hvordan skal utviklingspolitikken ta innover seg denne utviklingen? Og bør bistandsbudsjettet deles opp i to?

Hans Jacob Huun Thomsen

Maria Bakken

Publisert: 15. juli 2024

Sammendrag:

Høsten 2023 igangsatte Civita et prosjekt om bistand- og utviklingspolitikk støttet av Open Philanthropy. Målet er å bidra til økt diskusjon om norsk utviklingspolitikk og komme med refleksjoner og løsninger til hvordan den kan forbedres. Dette notatet tar for seg debatten om globale fellesgoder i norsk bistand. Notatet vil prøve å definere hva globale fellesgoder er, og hva som omfattes av begrepet. Videre vil vi komme med noen anbefalinger til hvordan norsk bistandspolitikk kan ta innover seg trenden hvor globale fellesgoder spiser en stadig større andel av bistanden. Til slutt vil vi imøtegå noen motargumenter mot oppdelingen av bistandspolitikken.

Anbefalinger:

Støtte en todeling av utviklingspolitikken, i tråd med Sending-utvalget. Minst 0,7% av BNI skal gå til tradisjonell fattigdomsbekjempelse og humanitær nødhjelp.
Årlig sette av 0,25% av Oljefondet til klimafinansiering.
Oppskalere Klimainvesteringsfondet, og finansiere det under strek.
Norge bør spille en sterk og positiv rolle i videreutviklingen av TOSSD

Notat_25_2024_Hva er globale fellesgoder i bistanden pdf · 942 KB

Innledning

I dagens globaliserte verden går omfanget av kriser på tvers av landegrenser. Det vil si at Norge påvirkes av utfordringer med opphav i andre deler av verden. Derfor er det i Norges interesse å bidra til å motvirke negative utviklinger i andre land som også kan ramme oss, slik som klimaendringer, flyktningkriser og pandemier. Samtidig har vi, som et velstående land, også moralsk ansvar for å bidra til økonomisk utvikling i utviklingsland gjennom bistanden vi gir. Spørsmålet blir dermed i hvilket omfang Norge skal bidra til å løse disse utfordringene, og hvordan vi kan bruke våre ressurser mest mulig effektivt.

Bakteppet for dette notatet er at den tradisjonelle bistanden, hvis hovedformål er fattigdomsbekjempelse, blir stadig mer utvannet til fordel for formål som er i giverlands egeninteresser, men som har varierende grad av utviklingseffekt. Den begrensede bistands-finansieringen skal dermed løse stadig flere utfordringer. Det gjelder blant annet mottak av flyktninger og kutt av globale klimagasser, som opptar en stadig større andel av bistandsbudsjettet til OECD-land. Tall fra Norads statistikkavdeling viser at Norge er det OECD-landet som vier mest av sin bistand til globale fellesgoder, altså goder ingen kan ekskluderes fra, som for eksempel et rent klima. I 2022 gikk 22 prosent av den totale bistanden til globale fellesgoder.¹

Trenden der globale fellesgoder går på bekostning av den tradisjonelle bistanden er imidlertid ikke særnorsk. Økte flyktningutgifter og klimafinansiering tar en større del av bistandsbudsjetter i hele Europa. Overordnet sett har prioriteringene endret seg på tvers av kontinentet, hvor fattigdomsreduserende tiltak nå blir satt i baksetet. Bistandsfokuset ligger heller i stor grad på krigen i Ukraina, migrasjon, og klima. Som en del av reformagendaen for bistand i Sverige fra 2023 ønsker regjeringen å bruke en større del av bistandsbudsjettet på tydelige svenske interesser i utlandet. Dette innebærer blant annet å redusere migrasjon, og satse mer på humanitær hjelp.² I Danmark brukes store deler av bistandsbudsjettet til klimafinansiering. Seks milliarder danske kroner, som tilsvarer omtrent én tredjedel av budsjettet, går til kategorien for grønn utviklingshjelp.³ Luxembourg skiller seg derimot fra øvrige trender i Europa fordi de hverken finansierer klima⁴, eller flyktningutgifter som del av bistandsbudsjettet.⁵

Så hvordan bør bistandspolitikken ta innover seg denne utviklingen? Denne våren har det vært en aktiv debatt om “bistand 2.0”, etter at Norad-direktør Bård Vegar Solhjell skrev et essay i Morgenbladet, hvor han tok til orde for en todeling av bistanden.6 Dette var også en sentral
anbefaling fra ekspertutvalget ledet av NUPI-forsker Ole Jacob Sending – heretter omtalt som Sending-utvalget. Todelingen innebærer et nytt rammeverk for utviklingspolitikken der innsatsen deles opp i to kategorier: 1) Fattigdomsreduksjon og humanitær nødhjelp, og 2) Globale utfordringer, som blant annet klimaendringer.

Dette notatet vil videre definere hva som menes med denne andre kategorien, og hva som omfattes av begrepet, før vi argumenterer for hvorfor det er klokt med en oppdeling, og at motargumentene ikke lykkes.

Hva er globale fellesgoder?

Et fellesgode betegner konkrete ting eller løsninger som det ikke er mulig å hindre noen å ta i bruk, og hvor individers bruk av godet ikke kan begrense bruken til andre individer. Med andre ord er dette goder som ingen mennesker kan ekskluderes fra, og som ingen kan bruke opp. For eksempel vil en fyrlykt lyse for alle båter, uten å ekskludere noen, og det faktum at én båt bruker fyrlykten vil ikke bety at lyset brukes opp. Dermed kan en fyrlykt i teorien kategoriseres som et offentlig fellesgode.⁶

Globale fellesgoder er bygget på akkurat samme prinsipper, men er derimot ment å gagne hele verdens befolkning, samtidig som de tar stilling til problemer som ikke kan løses av enkeltland alene. Globale fellesgoder omfatter blant annet internasjonal lovgiving, kunnskap, kommunikasjons-systemer, fred, sikkerhet, og bærekraftig økonomisk aktivitet. Slike goder kan ikke stanses av landegrenser, men skal gjelde for absolutt alle mennesker.⁷

Et viktig poeng ved at ingen mennesker kan ekskluderes fra et fellesgode er at ingen heller kan tvinges til å betale for det. Da blir det lett å være en såkalt “gratispassasjer”, som ikke bidrar til vedlikeholdet av godene, noe som kan skape problemer både for produksjon og tilgjengelighet. Blant annet kan det føre til markedssvikt siden kommersielle produsenter av offentlige goder ikke kan ta betalt.⁸

Den mest effektive måten å fremme produksjon av fellesgoder er å subsidiere slik produksjon og straffe skading av fellesgoder ved bruk av avgifter. Det vil da skapes marked for å fremme felles-goder. Ellers er ivaretagelse av fellesgoder en hovedoppgave for en stat. Fyrlykter, som ble brukt som eksempel foran, er et fellesgode som bygges og vedlikeholdes av staten gjennom skattefinansiering. Når man ikke har en statsdannelse, som er situasjonen globalt, er situasjonen mer komplisert.

Ofte vil produksjonen av et globalt fellesgode kun være så god som sitt svakeste ledd. Sett i internasjonal sammenheng vil de svakeste statene, som ofte er grobunn for politisk og samfunnsmessig ustabilitet, også stille svakest i forhold til muligheter for samarbeid – selv om det ofte er disse statene det er viktigst å samarbeide med. For eksempel vil problemer med overfiske eller kampen for å utrydde smittsomme sykdommer være avhengig av sårbare staters engasjement. Andre ganger kan godene produseres enklere i mindre samarbeid, eller av enkeltstater alene. Noen ganger vil produseringen av goder være avhengig av ulik innsats fra ulike deler av verden.⁹ Globale fellesgoder har dermed ingen enkel oppskrift, men vil se annerledes ut fra et gode til et annet, både når det gjelder innsats og finansiering.

Hva kan kategoriseres som globale fellesgoder?

Det finnes ulike definisjoner på globale fellesgoder som må tas hensyn til i en eventuell individuell kategorisering utenfor bistanden. I tillegg finnes det ulike hensyn og grader av hvordan fellesgodeprinsippet tolkes. Derfor kan det være nyttig å se definisjoner av globale fellesgoder som et kontinuum hvor noen goder vil falle mer inn under dette begrepet enn andre, i stedet for å sette bastante grenser rundt begrepet. Det blir nemlig en forenkling å kun si at helse eller klima er et globalt fellesgode, når det finnes store variasjoner innenfor disse tematiske områdene. Helse er for eksempel et stort felt, hvor globalt pandemiberedskap kan betegnes som globale fellesgoder,
mens andre deler, som investering i nasjonale helsesystemer, er et individuelt gode.

Konseptet om fellesgoder, som senere har blitt utvidet til globale fellesgoder, ble først definert av økonomen Paul Samuelson i 1954.¹⁰ I nyere tid har utviklingsøkonomen Inge Kaul operasjonalisert denne definisjonen i sammenheng med global utvikling. Som skissert i forklaringen ovenfor, betegner hun globale fellesgoder som de man ikke kan ekskluderes fra, og som ikke kan brukes opp av individer. Ren luft brukes som et eksempel på noe vi ikke kan begrense andre fra å bruke, og hvor ens forbruk ikke reduserer andres forbruk. Globale fellesgoder er ifølge Kaul slike fellesgoder med fordeler som strekker seg forbi landegrenser, generasjoner, og befolkningsgrupper.¹¹

Blant annet UNDPs Human Development Report følger denne klassiske inndelingen av globale fellesgoder. Rapporten inkluderer sykdommer med global rekkevidde, skadevirkninger av klimaendringer, internasjonale finanskriser, internasjonal fred, og digital sikkerhet som en del av omfanget av globale fellesgoder.¹²

Kauls arbeid har inspirert dagens forståelse av globale fellesgoder. For å operasjonalisere begrepet må vi imidlertid sette noen avgrensninger. Det er viktig å skille mellom bistand og globale fellesgoder i den forstand at ingen kan utelukkes fra et fellesgode, mens bistand er ment til å gagne enkeltsaker eller land. Rene hav og ren luft vil eksempelvis gagne alle i hele verden som et globalt fellesgode. Et konsept som likestilling kan derimot ikke fattes under dette begrepet, selv om det i utstrakt forstand kan bidra til en bedre verden for alle. Det er fordi behovene for likestilling er ujevnt fordelt, og noe som kjempes fram først og fremst ved å hjelpe enkeltmennesker og samfunn, hvor utfallet heller ikke gagner på tvers av landegrenser. Globale fellesgoder skilles
med andre ord fra bistand i det at de ikke gagner visse land eller mennesker mer enn andre.

Selv om det finnes flere definisjoner på globale fellesgoder, er de som regel av teoretisk art. Det betyr at det kan være et vanskelig begrep å konseptualisere i praksis i sammenheng med den norske bistanden. Den første faktiske konseptualiseringen ble gjort kjent gjennom statistikk-
systemet Total Official Support for Sustainable Development (TOSSD).¹³

TOSSD er et internasjonalt rammeverk for et spekter av offentlig finansiering av bærekraftig utvikling. Med opphav fra Addis Abeba-konferansen i 2015, er det ment som et verktøy for kartlegging av offentlige finansstrømmer, og for å mobilisere private finansstrømmer til bærekraftig utvikling i utviklingsland og til globale fellesgoder på det globale og regionale nivå. Hovedsakelig sett må et tiltak støtte direkte opp under bærekraftsmålene, og ikke gå på bekostning av andre mål, for å kunne rapporteres som TOSSD. Her gjøres det et skille mellom direkte støtte til lav- og mellominntektsland, og støtte til globale fellesgoder.¹⁴

TOSSD kan enklere forklart ses som en internasjonal standard for å måle hele rekkevidden av alle ressurser som brukes for bærekraftig utvikling i utviklingsland.¹⁵ Pilar 1 i rammeverket omhandler ressursflyt over landegrenser til mottakerland av TOSSD, mens Pilar 2 innebærer globale og regionale utgifter, inkludert finansiering av globale fellesgoder. Pilar 2 skal også hovedsakelig gagne utviklingsland, men inkluderer en underkategori for globale fellesgoder og problemer av
global natur. Dette omhandler goder som økonomisk stabilitet, rettferdige handelssystemer, og forskning og utvikling av vaksiner og medisiner. Siden 2030-agendaen for bærekraftig utvikling innebærer mål som krever global handling mot problemer som ikke kan løses av enkeltland alene, indikerer rammeverket at det er nødvendig at ressurser kategoriseres som investeringer i globale fellesgoder.¹⁶ Å følge TOSSD sin konseptualisering av rapportering på alle investeringer i utviklingsland, vil dermed medføre at det som er ment til å gagne alle land og som krever globalt samarbeid, vil rapporteres som globale fellesgoder, og ikke som bistand i form av direkte pengeoverføringer til utviklingsland. Selv om begrepsbruken i dette rammeverket er noe vagt,
og fremdeles under arbeid, er det en spennende utvikling innen tenkningen rundt globale fellesgoder.

Norad ble nylig observatør til den internasjonale arbeidsgruppen for TOSSD i deres forum. Det er et tydelig signal om at Norge ønsker å fremheve og videreutvikle dette rammeverket. Ikke minst
viser det også til vilje og kapasitet til å følge en ny visjon, og skape faktiske rapporteringsskiller mellom globale fellesgoder og tradisjonell bistand.¹⁷

Det finnes flere globale fellesgoder som er relevante for norsk bistand. Dette notatet vil imidlertid kun drøfte klima og helse. Det er spesielt klimafinansiering som er relevant for diskusjonen om å skille mellom tradisjonell bistand og globale fellesgoder. Helse og pandemiberedskap gir også et informativt bakteppe for anbefalingene. Notatet gir dermed ikke en grundig gjennomgang av alle globale fellesgoder, men peker heller ut dem som er mest fremtredende i norsk utviklingspolitikk.

Klima

Visse aspekter ved internasjonal klimafinansiering bør regnes som globale fellesgoder, og bør dermed ikke finansieres av bistands-budsjettet. Det er fordi klimafinansiering for utslippsreduksjon krever en helt annen fremgangsmåte enn arbeid for fattigdomsreduksjon. Ikke minst krever det at man arbeider i andre geografiske kontekster enn der bistandsbehovene er størst. Finansiering for utslippsreduksjon vil være mest effektivt der man best kan kutte utslipp, og det vil ikke nødvendigvis være i samme område som der man best kan bedrive fattigdomsbekjempelse. I dag har vi derimot en bistandsstruktur, som også forsvares av utviklingsministeren,¹⁸ der bekjempelse av klimaendringer og fattigdom går hånd i hånd.

Argumentet for å ikke skille mellom bistand og klimafinansiering for utslippskutt handler om at noen prosjekter i dag kan vise gode resultater på begge mål, og virke kostnadseffektivt i sammenheng med hverandre. Slik argumentasjon mot silotenking i bistanden kan derimot svekke dens totale effektivitet. Det er fordi de to områdene skilles tematisk og krever forskjellig behandling. Det er nødvendig å anerkjenne at penger øremerket til å bekjempe klimaendringer er best brukt i områdene hvor de kan utgjøre størst utslippsreduksjon, ikke i de områdene der fattigdommen er høyest, og vice versa.

I en ny rapport viser Verdensbanken til løsninger i landbruk- og matsystemet for et bedre klima. Der tydeliggjøres det at lavinntektsland bare står for en tidel av alle globale utslipp innen jordbruk. På den andre siden er mellominntektsland ansvarlige for to tredjedeler av utslippene. De største utslippskuttene i denne sektoren kan med andre ord skje i mellominntektsland.¹⁹

Det vil være mest effektivt å støtte utslippskutt i de landene hvor problemet er størst. Siden det ofte er i mellominntektsland, og ikke lavinntektsland, vil det bety at effektivt utslippskutt ikke nødvendigvis samsvarer med effektiv fattigdomsbekjempelse.

Et annet viktig aspekt for å se klimafinansiering som et globalt fellesgode og ikke som bistand er at Norge, sammen med flere vestlige land, har forpliktet seg blant annet gjennom Parisavtalen i 2015 på at klimafinansieringen skal være addisjonell. Det vil si at vi allerede har gått med på at finansiering for utslippskutt skal komme i tillegg til det vi gir i bistand.²⁰ Dette er en viktig forpliktelse å opprettholde for selve legitimiteten til Parisavtalen, og tilliten til Norge som giver av bistand. Når vi ønsker å opprettholde 1% av vår BNI til bistand, eller å følge en oppdeling som sikrer FN-målet på 0,7%, vil vår forpliktelse bety at klimafinansiering skal komme i tillegg til prosenten. Dette er en av flere grunner til at det er gunstig å se klimafinansiering som et globalt fellesgode separat fra bistand.

I en bred forstand kan man definere retten til et trygt og levelig klima som et globalt fellesgode. En tryggere framtid med et stabilt klima vil gagne alle mennesker. Samtidig kan ikke dette oppnås uten samarbeid på tvers av landegrenser, siden ingen enkeltland kan løse klimaproblemene alene. Fellesressurser som rene hav og ren luft er naturligvis globale fellesgoder, men også goder som i allmenningens tragedie ødelegges av nasjoners egeninteresser. Klima er nemlig et gode som det er lett å skade gjennom forbruk, samtidig som det er lett å ikke ta del i dens ivaretakelse og beskyttelse. Derfor bør det ses som globale fellesgoder for å sikre internasjonalt samarbeid for finansiering.

Sending-utvalgets forfattere belyser et viktig skille innad i klimafinansiering, mellom utslipps-reduksjon og klimatilpassning. Kun utslippsreduksjon bør ikke ses i sammenheng med tradisjonell fattigdomsorientert bistand. Kartlegginger viser nemlig at det er stor sammenheng mellom sårbarhet for klimaendringer, altså at det finnes behov for klimatilpasning, og fattigdom.²¹

Deler av den norske klimabistanden gis gjennom klima- og skogsatsingen som viser at bistands-pengene i stor grad brukes på utslippsreduksjon. I 2023 ble det utbetalt 2,9 milliarder gjennom
denne satsningen, med Indonesia som største mottakerland. Klimabistanden til Indonesia var hovedsakelig knyttet til betalinger til myndighetene for å oppnå utslippsreduksjoner. Flere land mottok bistand for utslippsreduksjon gjennom satsingen, blant annet Peru, hvor pengene var knyttet til en avtale om å redusere avskoging i Amazonas.²²

²³

Ekspertene bak Sending-utvalget antar at det er et betydelig overlapp mellom hvilke tiltak som bør iverksettes for klimatilpasning og fattigdomsreduksjon. Slik som oversikten over fra Norad viser, er det stor overlapp mellom verdens mest konfliktfylte områder og der det er størst sårbarhet for klimaendringer. Konflikt og fattigdom går ofte hånd i hånd og har en forsterkende effekt på hverandre, noe som vil si at der fattigdommen kan være verst også er der det er størst sårbarhet for klimaendringer og store behov for tilpasning.²⁴ Skillet mellom globale fellesgoder og tradisjonell bistand bør derfor heller gå på klimafinansiering for utslippsreduksjon.²⁵

Helse

Overordnet er ikke helse et globalt fellesgode. Om helse var et globalt fellesgode, ville det tross alt ikke vært slik at god helse er urettferdig fordelt, slik det er i dag. God helse er for eksempel ofte avhengig av personlig økonomi, eller andre sosioøkonomiske faktorer. I tillegg gjøres det prioriteringer i helsevesenet for hvem som skal få hjelp, som vil si at ett individ sitt bruk kan begrense andre individers bruk.

Visse deler av helse kan derimot ses som globale fellesgoder, slik som beskyttelse fra sykdommer eller pandemier, eller deling av kunnskap på tvers av land. At flere land i samspill har beredskap slik at pandemier unngås eller begrenses, er i en sammenkoblet verden et globalt fellesgode ingen kan ekskluderes fra eller bruke opp når det er produsert.²⁶ Det at vi kan bekjempe en pandemi effektivt vil heller ikke virke diskriminerende eller være mer til hjelp for noen enn andre. Alle land vil ha nytte av at vi har gode globale systemer på plass for å forhindre og bekjempe pandemier.

WHOs tidlige varslingssystem (Early Warning System) er et godt eksempel på internasjonalt samarbeid for pandemiberedskap som et globalt fellesgode. WHO sikrer samarbeid og globale handlingsplaner for alle sine 194 medlemsland, med overvåkningssystemer som samler inn informasjon om sykdommer som kan utvikles til epidemier og pandemier med formål om å iverksette tiltak før sykdommen spres.²⁷ Finansiering av WHO kan dermed delvis bidra til å skape globale fellesgoder gjennom pandemiberedskap, og unngåelse av pandemier.

Det moralske argumentet for investeringer i globale fellesgoder

Det finnes også et moralsk aspekt ved investeringer i globale fellesgoder sammenlignet med tradisjonell bistand. Bistand som et konsept handler om pengeoverføringer fra høyinntektsland til lavinntektsland med formål om å bidra til økonomisk vekst hos mottakerne. Gaveaspektet ved pengeoverføringene kan kritiseres for å skape, eller opprettholde, skjeve maktstrukturer mellom høy- og lavinntektsland. Å skille mellom globale fellesgoder og bistand er ikke bare riktig fordi vi ikke ønsker at øremerkede penger tas fra verdens fattige for å løse problemer vi selv har vært med å forårsake, slik som klimaendringer, men også fordi det handler om en anerkjennelse om at visse ressurser tilhører alle mennesker på lik linje.

Slik vil man kunne se finansiering av globale fellesgoder som noe som er drevet i større grad av globale behov, og ikke av donorlandene. Å bruke egne penger, utenfor bistandsbudsjettet, på globale fellesgoder som utslippsreduksjon, kan ses som en mer rettferdig global fordeling.
Slike investeringer anerkjenner at det finnes visse goder som, når de er produsert, ikke vil være mulig for individer å kontrollere andre individers bruk. Selv om høyinntektsland kan betale for å produsere globale fellesgoder, vil ikke det fullverdige godet kunne anses som en gave på samme måte som i tradisjonell bistand.

Skillet mellom bistand og globale fellesgoder kan også handle om bakenforliggende motivasjon hos giverland. Inge Kaul mente blant annet at tradisjonell bistand er basert på altruistiske motivasjoner, mens globale fellesgoder også er knyttet til giverlands egeninteresser. Det betyr at det ofte kan finnes lav støtte for å øke budsjettet til tradisjonell bistand, mens det kan være lettere å øke investeringene i globale fellesgoder. Det er lettere å knytte globale fellesgoder til våre egeninteresser, men bistanden er også i dag høyst forankret i Norges egeninteresser. Det er blant annet tydelig i at bistanden til Europa er den som øker mest, og at Ukraina får mer i bistand enn alle andre konfliktland får til sammen.²⁸ Det faktum at mye av bistanden brukes til våre egeninteresser har derimot ikke ført til en drastisk økning i den totale bistanden.²⁹

Forslag til oppdeling

Sending-utvalget foreslår et nytt rammeverk for utviklingspolitikken, hvor en todeling av Norges innsats står i kjernen. Denne todelingen bygger på prinsippet om at en effektiv bistandspolitikk fordrer at virkemiddelapparatet er tilpasset problemkomplekset. De skiller mellom to ulike hovedkategorier:

Investeringer i utvikling

a. Investeringer i fattigdomsreduksjon og utvikling
b. Umiddelbar krisehjelp og stabilisering

Investeringer i globale fellesgoder for utvikling

Utvalget begrunner kategoriseringen slik:

“Vi foreslår et nytt finansieringsrammeverk bedre tilpasset de utfordringene vi står overfor. Det innebærer en tydeligere differensiering mellom ulike resultatmål og et mer finmasket system for vurdering av effektivitet. Dette vil gi færre målkonflikter, færre interessemotsetninger, ryddigere mandat og finansiering, samt mer strategiske tilnærminger. Begrunnelsen for vår inndeling følger altså av vårt overordnede argument om effektiv ressursbruk og klarere mål for ulike kategorier av utviklingsinvesteringer. Dette kan, på sikt, føre til noen av de gevinstene man har håpet på gjennom sterkere konsentrasjon av bistanden, men da innenfor ulike utviklingspolitiske kategorier.»³⁰

Det er flere gode grunner til å gjennomføre en slik oppdeling som Sending-utvalget foreslår. For det første handler det om det moralske aspektet om at giverlands finansiering til globale utfordringer ikke skal gå på bekostning av tiltak til økonomisk og sosial utvikling i utviklingsland. For det andre, og kanskje viktigere, handler det om å benytte tilgjengelige ressurser mer effektivt. Det kreves helt forskjellige tilnærminger, med andre tiltak og geografiske innsatsområder, for å løse globale utfordringer på den ene siden, og fattigdomsbekjempelse og andre formål for utviklingsland på den andre siden. Dermed vil en todeling kunne øke effekten av de ulike tiltakene. Slik kan vi både få en mer kraftfull fattigdomsbekjempelse, og samtidig større utslippskutt. Det er dessuten slik at globale fellesgoder sjelden er utviklingslandenes egne prioriteringer. Derimot er globale fellesgoder noe vestlige giverland er villig til å finansiere – også dersom vi ser for oss en hypotetisk verden der bistand ikke finnes. Derfor gir det også mening å skille finansieringsstrømmene. I tillegg vil en oppdeling kunne styrke legitimiteten til norsk bistand, ved at målene tydeliggjøres i større grad.
I dag er målene for norsk bistand nemlig mange og uklare, og blandes gjerne sammen. Det gjør det vanskeligere å følge med, samt måle effekten av ulike tiltak.³¹

Klimafinansiering

Å håndtere klimaendringene er en av de viktigste oppgavene globale fellesgoder skal løse. Ikke bare fordi omfanget er stort, men også fordi tidsvinduet for å løse klimakrisen begynner å lukke seg. Mye tyder på at vi snart står i fare for å overskride såkalte vippepunkter, som kan få irreversible og selvforsterkende virkninger med potensielt dramatiske følger for jordens klima.³²

Det er ingen tvil om at behovet for klimafinansiering er enormt. Beregninger viser at om lag 1000 milliarder dollar må komme som finansiering fra rike land.³³ Tidligere har Norges rettmessige
ansvar for global klimafinansiering blitt beregnet til å være 65 milliarder kroner årlig.³⁴ I 2022 var Norges klimafinansiering på 15,5 milliarder kroner.

Norge har imidlertid både et moralsk ansvar og en egeninteresse i å motvirke klimaendringer. Vi har tjent store summer på salg av fossil energi, som er selve pådriveren bak klimaendringene. Dessuten vil alvorlige klimaendringer føre til hyppigere naturkatastrofer, økt konflikt og uro, samt større flyktningestrømmer. I tillegg er vi svært sårbare for store endringer i den globale økonomien som en stor investor gjennom Oljefondet. Dermed kan konsekvensene for oss bli alvorlige, med store kostnader og svekket sikkerhet, dersom vi ikke begrenser klimaendringene.

Derfor bør vi bruke vesentlig mer penger på klimafinansiering. Vi foreslår at det årlig settes av 0,25% av Oljefondet til klimafinansiering. Denne prosentandelen bygger på at Norges andel av det totale klimafinansieringsbehovet på 1000 milliarder er 0,67%, som tilsvarer vår andel av samlet inntekt i høyinntektsland i 2021 (kjøpekraftsjustert). Fratrukket beregninger for private bidrag, blir dette 34 milliarder. Dette tilsvarer mellom 0,2 og 0,25% av Oljefondet. Helgesen-utvalget la også i 2023 frem forslag om å benytte seg av handlingsrommet innenfor handlingsregelen for Oljefondet ved å for eksempel ta ut 0,25% av fondet til klimafinansiering.

Det er gode grunner til å ikke bruke Oljefondet som et politisk verktøy. Vi bør følgelig være varsomme til å benytte vår felles pensjonskasse til alle gode formål. Klimafinansiering er et sjeldent unntak.³⁵ Først og fremst fordi dette er et akutt problem som kan føre til irreversible skader. Som økonomen Steinar Holden har påpekt, vil konsekvensene ved å ikke gjøre noe bli langt verre enn tapet ved et litt mindre pensjonsfond.³⁶ Et slikt forslag vil heller ikke påvirke aktiviteten i norsk økonomi. I tillegg er det et mål om at innsatsen vil være relativt kortsiktig, og ikke medføre noen langvarig forpliktelse til å videreføre støtten på samme nivå. Det er heller ikke noen mangel på gode og effektive tiltak som trenger finansiering.

Sending-utvalget oppsummerer det på følgende måte:

«En oppskalering er samfunnsøkonomisk lønnsomt, fordi investeringer i å dempe klimaendringer og redusere konsekvensene av dem nå, er vesentlig billigere enn å håndtere dem når de allerede har slått inn. Den foreslåtte økningen er begrunnet i langsiktige, opplyste egeninteresser. Den bør derfor heller ikke komme på bekostning av, men i tillegg til de midler Norge har forpliktet seg til å gi til fattigdomsreduksjon, bekjempe ulikhet og yte humanitær bistand i fattige land.»³⁷

Det er viktig å påpeke at dette kun vil omfatte delen av klimabistanden som har utslippsreduksjon som mål. Klimatilpasning vil derimot inngå som en del av den tradisjonelle bistanden. Det er helt andre tiltak enn som kreves for utslippsreduksjon, og som i større grad sammenfaller med fattigdom. Det er også rimelig å tro at de mest sårbare landene også er de fattigste landene i verden.

Klimainvesteringsfondet

Et av de mest effektive verktøyene Norge har i klimapolitikken er Klimainvesteringsfondet. Det blir forvaltet av Norfund, og kan vise til imponerende resultater. På bare ett år hindret Klimainvesteringsfondet mer utslipp enn Norge har kuttet på 33 år.³⁸ Samtidig har de oppnådd en avkastning på hele 20,4%.³⁹ Likevel er investeringene relativt små – i fjor var de på 1,6 milliarder norske kroner – og fondet varsler selv at de enkelt kunne forvaltet langt større summer.⁴⁰ I dag er det mange grønne investeringer som ikke blir gjennomført fordi det er kapitalmangel og høye renter. En betydelig oppkapitalisering av Klimainvesteringsfondet vil derfor kunne gi store fordeler.

I dag hindres likevel en økt satsing av at hele den årlige overføringen på én milliarder kroner til Klimafinansieringsfondet telles som en del av bistandsbudsjettet, og målet om å bruke 1% av BNI på bistand. Av dette regnes 25 prosent som en tapsavsetning, mens 75 prosent er en formues-plassering, såkalt “under streken”. Både inkluderingen i bistandsprosenten og tapsavsetningen legger begrensninger som gjør det krevende med en rask oppskalering, da det trolig vil kreve store kutt i annen bistand eller legge beslag på en stor del av statsbudsjettets ramme.

For at investeringer kan regnes som en formuesplassering, kreves det en forventet finansiell avkastning på kapitalen som minst tilsvarer avkastningen på alternative plasseringer.⁴¹ Med Klimainvesteringsfondet sin svært høye forventede avkastning, som også svarer til risikoen ved plasseringen, er det likevel gode grunner til at hele finansieringen til Klimainvesteringsfondet kan tas under strek, og dermed regnes som en formuesplassering.

Det er dermed ikke snakk om å endre regelverket eller opprette noen spesialregel, men om å benytte statens bevilgningsreglement riktig. Der står det dessuten følgende: «For at en plassering skal gi tilstrekkelig finansiell avkastning må staten kunne forvente å få like godt betalt for risikotaking som det en finansiell investor ville ha krevd i samme situasjon. At private investorer deltar i en finansiering på samme vilkår som staten, er normalt et argument for at investeringen kan ansees som markedsmessig og dermed svare til risikoen ved plasseringen.»⁴² Det gjør at det også kan være verdt å bemerke seg at en privat investor som KLP har deltatt i Klimainvesteringsfondet sine investeringer. Det er en god pekepinn, sammen med fondets historiske avkastning, på at det bør regnes som en formuesplassering.

Det gir også mening skille mellom Norfund og Klimainvesteringsfondet sine investeringer. Mens Klimainvesteringsfondet har et rent klimamandat hvor de skal investere i overgangen til netto null i fremvoksende økonomier, har Norfund et utviklingsmandat med mål om å skape jobber og forbedre liv gjennom å investere i virksomheter som driver bærekraftig utvikling.⁴³ Selv om Norfund har høy avkastning, er den likevel lavere enn Klimainvesteringsfondets investeringer, og har betydelig høyere risiko. Dersom Norfund skal finansieres fullstendig under strek, vil det sannsynligvis også medføre at det vil presse ned risikoviljen. Det er ikke ønskelig. Derfor gir det mer mening at Norfund fremdeles skal regnes som en del av bistandsbudsjettet, mens Klimainvesteringsfondet bør finansieres fullstendig under strek.

Argumenter mot en oppdeling av globale fellesgoder og bistand
Sending-utvalgets forslag om en todeling av utviklingspolitikken har, til tross for stor støtte innad i bistands- og fagmiljøer, møtt motstand fra de politiske partiene. Utenriksminister Espen Barth Eide (Ap), utviklingsminister Anne Beate Tvinnereim (Sp), og tidligere utenriksminister og nåværende leder av utenriks- og forsvarskomiteen på Stortinget, Ine Marie Eriksen Søreide, har alle uttalt seg kritisk til forslaget med varierende begrunnelser.

I en debatt på Litteraturhuset arrangert av Kirkens Nødhjelp, var både Barth Eide og Søreide negative til forslaget da det ble diskutert.⁴⁴ Søreide proklamerte at hun var uenig i at globale fellesgoder undergraver bistanden, og påpekte at fattige land også drar nytte av vaksiner og klimatiltak. Hun var også opptatt av at svaret på ethvert spørsmål ikke kunne være at det skal tas utenfor bistandsbudsjettet. Barth Eide var også uenig i skillet mellom klimabistand og “vanlig bistand”, og mente at det var mer logisk å be om mer penger istedenfor en oppdeling.
I etterkant av at Norad-direktør Bård Vegar Solhjell startet debatten om “bistand 2.0” med sitt essay i Morgenbladet, skrev utviklingsministeren et debattinnlegg i Panorama med overskriften “Vi får ikke mer utvikling av å opprette flere siloer”.⁴⁵ Hun argumenterte imot Sending-utvalgets forslag, fordi klima og fattigdomsreduksjon henger sammen, og pekte i den sammenheng på FN sin komplekse og flerdimensjonale bærekraftsagenda. På NRK Debatten 2. mai var utviklings-ministeren også opptatt av at vi ikke kunne gjennomføre en todeling uten å gjøre det i fellesskap med andre givere, og at Norge ikke kunne ha vår egen definisjon av globale fellesgoder.

Selv om motargumentene er forståelige, er de ikke særlig overbevisende. Det er riktig at klima, og andre globale fellesgoder, og bistand henger sammen. Enten det gjelder utvikling av vaksiner eller klimagassutslipp, som i all hovedsak kan kategoriseres som globale fellesgoder, vil det selvfølgelig også komme utviklingsland til gode. Det er likevel to utfordringer ved dette argumentet.

For det første har giverland gjennom blant annet København- og Parisavtalen forpliktet seg til at klimafinansiering, som har som formål å kutte utslipp, skal være addisjonell og ikke gå på bekostning av den tradisjonelle bistanden. I tråd med at ambisjonene for klima-finansieringen har økt, har imidlertid stadig flere giverland brutt dette løftet ved at den fattigdomsreduserede bistanden blir utvannet til fordel for bistand som først og fremst skal kutte klimagassutslipp. At det også bidra til å redusere fattigdom, er sekundært. Det gjør den fattigdoms-reduserende innsatsen langt mindre effektiv. Norges argumenterer for eksempel for at klimafinansieringen beløpsmessig kommer på toppen av FN-målet på 0,7 prosent av BNI, til tross for Stortingets vedtatte mål om å bruke 1 prosent av BNI på bistand.⁴⁶

For det andre, og kanskje viktigere, krever disse to forskjellige kategoriene vidt forskjellige tilnærminger. For å kutte klimagassutslipp trengs det helt andre tiltak på helt andre steder, enn bistand for å redusere fattigdom. For eksempel går mye av den fattigdoms-reduserende bistanden til lavinntektsland, mens det er i mellominntektsland man finner de mest effektive utslippskuttene.

Sending-utvalget påpeker også at det er fullt mulig å gjennomføre en todeling innenfor rammene av dagens rapporteringssystem. Luxembourg er et godt eksempel på dette. De har forsøkt å markere seg som en betydelig utenrikspolitisk aktør på klimafeltet (OECD, 2017c). Som et resultat av arbeidet med Parisavtalen opprettet Luxemburg i 2015 en egen budsjettlinje for klimabistand under departementet for miljø, klima og bærekraftig utvikling. Landet har jobbet aktivt for internasjonal mobilisering for klimafinansiering i tråd med Paris-avtalen for å nå målet om 100 milliarder amerikanske dollar (OECD, 2017c). For å ha en idé om størrelsesorden, er Luxemburgs bistandsbudsjett på ca. 400 millioner euro per år. Dette rapporteres til DAC som ODA. I tillegg bruker miljødepartementet årlig ca. 50 millioner euro på diverse klimatiltak i fattige land. Om disse midlene hadde vært en del av ODA hadde dette utgjort drøye 12,5 prosent. For perioden 2021–2025 er det bevilget 200 millioner euro til klimabistand utenom ODA. All klimabistand – både det som regnes som klimatilpasningstiltak og utslippsreduserende tiltak – holdes utenfor ODA. I mindre intervensjoner og programmer som ikke er rene klima- eller miljøprosjekter har man foreløpig valgt en pragmatisk holdning i påvente av bedre institusjonelle og statistiske mekanismer og har derfor fortsatt å klassifisere disse prosjektene som ODA.⁴⁷

Som tidligere nevnt, har faktisk TOSSD konseptualisert en definisjon av globale fellesgoder. Å følge TOSSD sin konseptualisering av rapportering på alle investeringer i utviklingsland, vil dermed medføre at det som er ment til å gagne alle land og som krever globalt samarbeid, vil rapporteres som globale fellesgoder, og ikke som bistand i den forstand som direkte pengeverføringer til utviklingsland.

Barth Eides argument om å heller be om mer penger holder heller ikke vann. Det er fullt mulig å være uenig i prioriteringen om å gi like mye til globale fellesgoder som til tradisjonell bistand. Sending-utvalget foreslår 0,7% til kategori 1 og 0,3% av BNI til kategori 2, med mål om opptrapping til 0,7% over tid. Dette forslaget er begrunnet i effektivitetshensyn og behovet for økt finansiering. Det er likevel mulig å argumentere for at man ikke bør øke innsatsen, og heller omprioritere
innad i bistandsbudsjettet, og likevel ønske en todeling ut ifra behovet for mer entydige mål, og dermed mer effektiv bistand. Om man skal prioritere tradisjonell bistand eller globale fellesgoder, eller begge deler, får politikerne avgjøre i det enkelte budsjett. Barth Eide ser også bort ifra at ingen land nå øker bistandsbudsjettet sitt. Derfor bør vi i hvert fall etterstrebe å få mest mulig ut av pengene vi allerede bruker. Da er todelingen et viktig steg på veien.

Sentrale anbefalinger

Støtte en todeling av utviklingspolitikken, i tråd med Sending-utvalget. Minst 0,7% av BNI skal gå til tradisjonell fattigdoms-bekjempelse og humanitær nødhjelp. Det er viktig med entydige mål for bistanden, og at virkemidlene tilpasses deretter. Derfor bør vi skille mellom fattigdomsreduksjon og humanitær nødhjelp som først og fremst gagner utviklingsland, og globale fellesgoder som i aller høyeste grad også påvirker oss.
Årlig sette av 0,25% av Oljefondet til klimafinansiering. Behovet for klimafinansiering er økende, og krever globalt lederskap. Her har Norge både et moralsk ansvar og en egeninteresse i å gi langt mer. Det er vesentlig billigere å forebygge og dempe klimaendringer nå, enn å håndtere konsekvensene av dem senere.
Oppskalere Klimainvesteringsfondet, og finansiere det under strek. Klimainvesteringsfondet er et av de mest effektive virkemidlene vi har for å redusere klimagassutslipp. Siden investeringene har svært god avkastning i forhold til forventet risiko, bør finansieringen skje “under strek”, som en ren formuesplassering. Dermed vil det heller ikke inngå som en del av bistandsbudsjettet.
Norge bør spille en sterk og positiv rolle i videreutviklingen av TOSSD. Klimafinansiering og eventuelle andre investeringer i globale fellesgoder krever nye rapporteringssystemer i tillegg til ODA-systemet. Derfor bør Norge ta en ledende rolle i videreutviklingen av TOSSD, og støtte opp under bruken av dette.

En pdf-versjon av notatet kan lastes ned her:

Notat_25_2024_Hva-er-globale-fellesgoder-i-bistanden pdf

Civita er en liberal tankesmie, som gjennom sitt arbeid skal bidra til økt kunnskap og oppslutning om liberale verdier, institusjoner og løsninger, og fremme en samfunnsutvikling basert på respekt for individets frihet og personlige ansvar. Den enkeltes publikasjons forfatter(e) står for alle utredninger, konklusjoner og anbefalinger, og disse analysene deles ikke nødvendigvis av andre ansatte, ledelse, styre eller bidragsytere. Skulle feil eller mangler oppdages, ville vi sette stor pris på tilbakemeldinger, slik at vi kan rette opp eller justere.

Ta kontakt med forfatterne på [email protected], [email protected] eller [email protected]

Publisert: 17. juli 2024