Høsten 2023 igangsatte Civita et prosjekt om bistands- og utviklingspolitikk støttet av Open Philanthropy. Målet med prosjektet er å bidra til økt diskusjon om norsk utviklingspolitikk og komme med refleksjoner og løsninger til hvordan den kan forbedres. Dette notatet tar for seg bredere former for utvikling innen global handel, migrasjon og remitteringer, og innen investeringer i lavinntektsland. Målet er å vise hvordan utviklingspolitiske tiltak utover bistanden kan bidra til en effektiv global fattigdomsbekjempelse, og hvordan Norge kan dra nytte av slike tiltak. Notatet fokuserer utelukkende på utvikling og fattigdomsreduksjon, og ser ikke på øvrige sosiale og politiske konsekvenser av tiltakene.

En PDF-versjon av notatet, med referanser, kan lastes ned her:

Sammendrag

Handel mellom land, migrasjon og migranters pengeoverføringer til hjemlandet (remitteringer), og direkte utenlandsinvesteringer gir enormt gode bidrag til global fattigdomsreduksjon. Disse penge-strømmene er antakelig viktigere for fattigdomsreduksjon enn det den samlede bistanden er. Da utviklingspolitikken favner bredere enn bistand, som kun utgjør en liten del av de samlede pengestrømmene, vil en utviklingspolitikk som først og fremst ser på bistand bety tapte muligheter til å redusere fattigdom. Hele den utviklingspolitiske verktøykassen bør tas i bruk for å bidra til størst mulig forbedring for verdens fattige.

Notatet foreslår at norsk utviklingspolitikk – i tillegg til bistand – bør utnytte pengestrømmer til utviklingsland fra handel, remitteringer, og investeringer for å bidra til global fattigdomsreduksjon. Gjennom en kombinasjon av disse tiltakene og strategiene, vil man skape en helhetlig
utviklingspolitikk som har langt større potensiale for velferdsøkning enn det bistand har alene. Det foreligger ingen konflikt mellom bistand og de øvrige pengestrømmene; vi kan, og bør, gjøre begge deler.

Norge bør bli en mer sentral aktør innenfor disse utviklingsfeltene. For det første bør Norge være en pådriver for en regelstyrt og utstrakt internasjonal handel hvor konkurransevridende og urettferdige handelsstrukturer fjernes. Slik notatet viser, er ikke internasjonal handel et nullsumspill, men snarere noe alle kan tjene på. Derfor bør Norge aktivt jobbe for mer rettferdig handel og velfungerende markeder, uten handelsbarrierer og proteksjonistiske tankesett. Videre er remitteringer fra migranter totalt verdt mer enn all finansiering for utvikling samlet sett og kan ha god effekt på økonomisk vekst i mottakerlandene. Remitteringer mellom høyinntekstland og lavinntektsland bør gjøres enklere. Dette kan oppnås gjennom å senke kostnader for penge-overføringer, og gjennom arbeidsinnvandring.

Feltet der Norge har størst kapasitet og forbedringspotensiale, er imidlertid innen direkte utenlandsinvesteringer til lavinntektsland. Slike investeringer er sterkere assosiert med fattigdomsbekjempelse enn bistand, handelsbetingelser og styresett, og er derfor et viktig verktøy. Utenlandsinvesteringer kan utnyttes bedre gjennom statlige garantiordninger som vil utløse mer privat kapital i lavinntektsland. Norge bør sørge for at garantiordningen får en høy ramme, med gode betingelser. Da dette med stor sikkerhet er et effektivt virkemiddel i utviklingspolitikken, kan dagens foreslåtte ramme på 5 milliarder oppskaleres betydelig.

Innledning

Bistand har en helt sentral plass i utviklingspolitikken. Målet er i all hovedsak å bidra til bedre levestandard og å redusere fattigdom. All den tid dette er målet, er det verdt å spørre seg hvordan man mest effektivt kan oppnå dette. Norske bistandsmidler er i milliardklassen og er et virkningsfullt verktøy for å oppnå utvikling. I det offentlige ordskiftet har man imidlertid en tendens til å overvurdere hvor stor virkning bistandsmidler alene har for samfunnsutvikling. Bistandsmidler i seg selv vil aldri fjerne fattigdommen i verden. Utviklingspolitikken favner langt videre enn bistandspenger alene, og sammenlignet med andre pengestrømmer utgjør bistanden et relativt lite bidrag til et lands økonomi. Samtidig kan bistand bidra til redusert fattigdom på måter som ikke kan oppnås ved noen andre tilgjengelige virkemidler, og kan i overskuelig fremtid ikke erstattes av andre virkemidler. De ulike virkemidlene diskutert i notatet vil ikke kunne oppnå samme effekt på tvers av ulike befolkningsgrupper og land, og må derfor ses i sammenheng med spesifikke kontekster.

Det er bred enighet om at hele den utviklingspolitiske verktøykassen skal tas i bruk, men hva innebærer dette? Hva kan en stat som Norge gjøre, utover å bidra med rene bistandsmidler for å støtte samfunnsutvikling og økonomisk vekst? Handel, migrasjon og remitteringer, og utenlandske investeringer, er alle viktige utviklings-komponenter som bør tas i bruk. Dette notatet vil se nærmere på nettopp dette og vurdere ulike former for utvikling sett opp mot bistand i tradisjonell forstand.

Handel

Handel fører til økonomisk vekst

Handel skiller seg fundamentalt fra ordinære bistandsmidler. Mens avgjørelsen om å gi tradisjonell bistand ofte er verdibasert, er handel på sin side en langt mer interessebasert pengestrøm. Et handelsforhold kan ses på som et samarbeid basert på nyttebetraktninger og egeninteresse. Gjennom handel er målet å oppnå økonomisk gevinst for begge parter, hvor man gjennom en frivillig utveksling gjør begge bedre stilt. Til tross for de åpenbare forskjellene og ulike målsettingene mellom tradisjonell bistand og handel, er internasjonal handel likevel et nyttig verktøy for å oppnå utvikling. I dette notatet benyttes begrepet handel om kjøp og salg av varer og tjenester på tvers av landegrenser.

I nyere tid har verden vært vitne til en massiv og rask økonomisk fremgang i flere stater – spesielt i Asia – deriblant Sør-Korea, Taiwan, Singapore, Thailand, India, Japan, Hong Kong og Malaysia. Særlig fremtredende er Kina, som har hatt en eksepsjonell økonomisk vekst. Hvert av de nevnte landene har en unik historie og fremgangsmåte, noen med en mer intervensjonistisk politikk enn andre. Det er likevel ikke til å komme bort fra at markedsøkonomiske prinsipper, og en økonomi preget av handel, har vært en stor del av suksessen. Deltagelse i internasjonal handel har fungert som en motor for økonomisk vekst, og kanskje vært den fremste katalysatoren for den enorme økonomiske fremgangen vi har sett i de nevnte landene.

Det er flere grunner til at internasjonal handel er gunstig for økonomien. For det første vil et større marked enn det én enkelt nasjon kan tilby lede til større konkurranse mellom produsentene. Konkurransen gjør at aktører som ikke klarer å ta i bruk ny teknologi og kutte kostnader, mislykkes og blir erstattet av mer effektive og dynamiske aktører. For det andre vil et større marked gjøre det mulig for produsentene å utnytte stordriftsfordeler, noe som er gunstig da det å produsere store kvanta normalt senker kostnadene. For det tredje vil internasjonal handel i større grad eksponere produsenter for nye ideer innen teknologi, design og praksis. Dette kan lede til læring og innovasjon, og aktører vil lettere kunne tilegne seg nye tenkemåter. Sist, men ikke minst, kan handel lede til spesialisering, ved at varer og tjenester produseres der det er mest effektivt. På sikt er resultatet
av det ovennevnte at det oppstår en effektivitetsgevinst, prisene presses ned og markedet får bedre produkter og tjenester.

Et mye sitert akademisk arbeid om sammenhengen mellom økonomisk vekst og handel er arbeidet til Frankel og Romer fra 1999. Her konkluderes det med at handel har en sterk innvirkning på økonomisk vekst. Tilsvarende studier er blitt gjort senere, med lignende resultater. Ved å bevege seg fra total selvforsyning til en form for handel, blir landet rikere. I hvilken grad et land profitterer på handel varierer, blant annet basert på størrelse og befolkning. Estimater fastslår uansett en betraktelig økning i den gjennomsnittlige BNP. Sammenhengen mellom økonomisk vekst og handel har med andre ord forankring i forskningen. For fattige land, som har et særlig behov for å utvikle økonomien sin, vil handel derfor være essensielt.

Her er det viktig å påpeke at det er deltagelsen i internasjonal handel som er korrelert med vekst, og ikke nødvendigvis total frihandel. Det finnes eksempler på lavinntektsland som har hatt stor grad av frihandel, langt mer enn Kina, men som ikke har opplevd særlig vekst. Poenget er derfor å sikre deltagelse i internasjonal handel for dem som har særlig behov for dette. Det er lavere mellominntektsland som ennå ikke har fått muligheten til å delta i internasjonal handel som i størst grad vil profittere på handel som et utviklingstiltak. For lavinntektsland som har behov for de begrensede råvarene selv og simpelthen ikke har noe å selge, samt kriserammede land med langt mer prekære problemer, vil ikke internasjonal handel spille noen stor rolle for utvikling.

Men hjelper handel de fattigste?

En naturlig innvendig når handel nevnes som et utviklingstiltak, er at den økonomiske veksten et land opplever ikke nødvendigvis kommer de fattigste til gode. Selv om handel skaper vekst i et land, er det ikke gitt at denne veksten medfører økt økonomisk velstand for alle innbyggere i landet. Mens bistandsmidler ofte er målrettede og sikter seg inn på de vanskeligstilte, er ikke hovedformålet ved handel å redusere fattigdom. Bekymringen er at det kun er de rike og velstående – de som har mulighet til å delta i handelen – som vil tjene på dette. Er denne innvendingen treffende, eller tjener også de fattige på internasjonal handel?

Den økonomiske gevinsten som oppstår gjennom internasjonal handel vil være ulikt fordelt, og ikke komme alle til gode i tilsvarende grad. Effekten på den enkelte vil blant annet avhenge av hvor vedkommende bor (landlig/urbant), deres individuelle egenskaper (ferdigheter, kjønn), type handelspolitisk endring, og hvor de jobber. Med andre ord; noen grupper får større nytte av handel enn andre, og gevinsten er ikke jevnt fordelt. Dette er tydelig i mange av de asiatiske statene som har hatt stor økonomisk vekst de seneste årene, hvor det i dag er store forskjeller internt i landene. For at den økonomiske veksten skal lede til en generell avskaffelse av all fattigdom, trengs det aktive politiske grep internt i landene som gjør at veksten blir inkluderende og bedre fordelt.

Til tross for at gevinstene av internasjonal handel fordeler seg noe ulikt, vil handel ha en viss innvirkning på alle, deriblant fattige grupper. Det er nemlig ikke slik at effektene av handel er begrenset til dem som arbeider i handelssektoren, eller de som selv importerer varer. Ettersom markeder er sammenkoblet, vil import og eksport ha en smitteeffekt på økonomien som helhet. Handel kan eksempelvis skape og øke jobbmuligheter, gjøre varer konsumert av fattige grupper billigere, dempe handelshindringene som faller tyngst på fattigere produsenter, samt gi tilgang på informasjon og teknologi som kan gjøre produksjons-prosesser mer effektive. Det kan tenkes tilfeller der handel har skapt eller forsterket fattigdom, eksempelvis når lokale produsenter taper mot import, om de fattigste arbeidernes lønninger presses mot bunnen, eller når middelklassen får tilgang til importert mat fremfor å kjøpe fra lokale bønder. Til tross for enkelte unntak er det i det store og hele ingen
tvil om at handel både har fremmet økonomisk vekst og redusert fattigdom over tid.

Videre er det, som nevnt i et tidligere Civita-notat, en klar korrelasjon mellom økonomisk vekst og fattigdomsreduksjon. Både Det internasjonale pengefondet og Verdensbanken har fastslått at økonomisk vekst er den aller viktigste faktoren for å påvirke fattigdommen. Systematisk forskning viser at høyere gjennomsnittlig BNP oftest leder til økende inntekt også for de fattigste. Selv om den økonomiske veksten treffer ulikt, og ikke er like målrettet som bistandsmidler, er det ikke tale om et nullsumspill; alle kan tjene på det. Over de siste tiårene har handel gitt et viktig bidrag til fattigdoms-bekjempelse, og videre integrering av utviklingsland på internasjonale markeder vil være virkningsfullt for fattigdomsreduksjon.

Har rike land noe å tape på handel?

Internasjonal handel leder til økonomisk vekst, noe som også reduserer fattigdom. I tillegg til dette er Norge, som en liten og åpen økonomi, selv avhengig av handel. Det er ikke dermed gitt at internasjonal handel er blottet for potensielle negative konsekvenser.

Til tross for at handel har en positiv nettoeffekt på økonomien, vil det også skape tapere, i hvert fall på kort sikt. På samme måte som gevinsten av handel er ujevnt fordelt i fattige land, er det også reell fordelingsproblematikk i rikere land. Konkurranseelementet som skapes gjennom internasjonal handel, gjør nemlig at arbeidsplasser blir flyttet til land med billigere arbeidskraft og at mindre konkurransedyktige industrier går konkurs. Dette innebærer at handel har en negativ effekt på lønn og sysselsettingsmuligheter for enkelte grupper i rike land, med ufaglært arbeidskraft i en særlig risikogruppe.

Ser man eksempelvis til USA og området som betegnes som “the Rust Belt”, har blant annet internasjonal konkurranse og manglende konkurransedyktighet ledet til økonomisk nedgang og utbredt arbeidsledighet og fattigdom. Slike erfaringer har bidratt til økende sosiale protester i land som tidligere var dominerende handelsmakter, og en fremvekst av nasjonalisme og proteksjonistisk politikk i flere industrialiserte stater på 2010-tallet. Motstanden kan være mer eller mindre saklig begrunnet, men er likefullt en kraftfull, politisk realitet. Handel og utflytting av produksjon oppfattes av mange som noe negativt.

Realiteten er altså kompleks: samlet sett er det gevinster ved handel, men det er også reelle fordelingsproblemer. Proteksjonisme og handelsrestriksjoner er imidlertid ikke en god løsning på dette problemet. Utfordringen ligger i å finne bedre måter å bistå de som mister sysselsettings- og inntektsmuligheter. Det at Norge og andre små vesteuropeiske land har klart å tilpasse seg liberaliseringen av handelen og andre endringer i den internasjonale økonomien, skyldes blant annet utviklingen av institusjoner og en form for organisering som sikrer at fordelene og ulempene fordeles internt i landet. En form for kompensasjon gjennom velferdsstaten, eksempelvis støtte til arbeidsledige og grunnleggende sosiale tilbud som utdanning og helsevesen, gjør at man i langt mindre grad opplever de potensielle negative effektene ved internasjonal handel. Nasjonale institusjoner og ordninger som omfordeling kan motvirke at gevinstene ved handel tilfaller et fåtall. Det er altså ikke handelen i seg selv, men snarere fordelingen av gevinsten internt, som både er problemet og løsningen.

Internasjonal utvikling og Norges rolle

I Norge er det en stabil og bred oppslutning omkring handel, og undersøkelser gjort av NHO viser at 8 av 10 er enige om at Norges velferd er avhengig av handel. De globale utviklingstrekkene for
handel er imidlertid mer negative. Problemstillinger som tap av arbeidsplasser, geopolitiske spenninger, klima og pandemi har medvirket til at sikkerhet, beredskap, strategiske hensyn og klima-
hensyn stadig får større plass i utformingen av handelspolitikken. Det har oppstått brudd i internasjonale verdikjeder, og flere stater ønsker å bli mindre avhengige og styrke egen produksjonskapasitet. Vi er i økende grad vitne til at stater, slik som Kina, USA, Russland og India, innfører handelsbarrierer og subsidierer innenlandsk produksjon av varer de anser som essensielle og strategiske. Handelspolitikk baserer seg på mer enn bare økonomiske betraktninger; også politikk, identitet og ideologi er sentralt.

Denne utviklingen vil gå hardt utover mindre økonomier, og da særlig utviklingsland. Disse statene vil lide mest under urettferdige handelsvilkår, og har ikke kapasitet til å konfrontere handelsrestriksjoner slik som nasjonale subsidier og proteksjonistisk politikk. Ved å redusere internasjonal handel, vil vi redusere økonomisk vekst, og bremse nedgangen i antall fattige, eller i verste fall øke antallet.

Med en endret geopolitisk virkelighet må Norge tilpasse seg og adressere legitime bekymringer for nasjonal sikkerhet og strategiske hensyn. Eksempelvis skapes det en sårbarhet, og reduserer forsyningssikkerheten, dersom man er avhengig av import fra enkeltland og autoritære regimer. Dette er en reell problemstilling som må håndteres, men argumentet må ikke brukes for å bygge økonomiske barrierer mot vennligstilte land, og det behøver ikke å gå på bekostning av utviklingen. I en tid hvor det globalt er lite politisk momentum omkring internasjonal handel, bør Norge være en pådriver for en regelstyrt og utstrakt internasjonal handel hvor konkurransevridende og urettferdige handelsstrukturer avskaffes. Norge bør bidra med å rette opp i det feilaktige narrativet om at handel er et nullsumspill, og snarere understreke at det er økonomisk lønnsomt å fjerne handelsbarrierer og proteksjonistiske tankesett. Det bør jobbes aktivt for et mer rettferdig handelsregime, med økt handel og velfungerende markeder.

Videre bør Norge i større grad utforme handelspolitikken med tanke på utvikling og fattigdomsreduksjon. Center of Global Development gir årlig ut en indeks for rike lands forpliktelser til global utvikling, og har i en årrekke fastslått at Norge underpresterer når det kommer til handel. Norge har i dag inngått 30 bilaterale frihandelsavtaler med 41 land og er i forhandlinger om flere. Kun et fåtall av disse er med utviklingsland, og importen fra de aller fattigste landene er svært beskjeden. Det å gi fattige land tilgang til våre kjøpekraftige markeder, samt lette handelsbarrierer og andre reguleringer på handel, vil være et viktig bidrag til et lands utvikling. Norsk handelspolitikk både kan og bør styrke synergien mellom utviklingssamarbeid og handelspolitikk, som et reelt ledd i utviklingspolitikken.

Et konkret eksempel på hvordan dette kan gjøres, finner man i landbrukspolitikken. I dag opererer Norge med verdens klart høyeste toll, samt omfattende subsidier av innenlandsk produksjon i jordbruket. En slik politikk bidrar til høyere produksjon og lavere priser på verdensmarkedet, og gjør konkurransen på det globale markedet hard, spesielt for fattigere land. Samtidig vet man at det på kort sikt er jordbruksvarer som potensielt kan danne grunnlaget for vekst i eksporten for mange utviklingsland. Norge har tradisjonelt sett vært negative til å liberalisere handelen av jordbruksvarer. Ved å åpne sine markeder for de fattigste landene, redusere tollen og subsidiene, kunne man imidlertid gjort det enklere for fattige land å ta del i internasjonal handel. De vil da i større grad kunne utnytte sitt potensial som handelsnasjon, noe som muliggjør økonomisk vekst.

Internasjonal migrasjon

Det globale lotteriet

Det er lett å tenke at de viktigste faktorene som bestemmer et menneskes suksess er en god blanding av hardt arbeid og litt flaks. For eksempel vil en kunne tenke at personlig inntekt, eller hvorvidt en nyoppstartet bedrift lykkes, hovedsakelig er avhengig av personlig innsats og noe flaks fra omgivelsene, som kan medbringe gode muligheter. Det som derimot ofte underkommuniseres i sammenheng med personlig suksess, er viktigheten av hvilket land man fødes i, og hvor man bor.

I bred forstand er nettopp hvor man befinner seg det som spiller aller mest inn på ens muligheter. For eksempel er forskjellen i muligheter stor mellom et land som Norge, med en bruttonasjonalinntekt (BNI) per innbygger målt med kjøpekraftenheter på 118 440, og Burundi med BNI på 840. Uansett hvordan eller hvor hardt en person i Burundi arbeider, har de langt mindre sannsynlighet til å oppnå samme type rikdom eller suksess som en person i et høyinntektsland, som for eksempel Norge. På samme måte som ingen kan styre hvor rik familien en fødes inn i, eller hvorvidt en vil lide av en alvorlig sykdom tidlig i livet, har vi heller ingen innflytelse på hvor vi kommer fra.

Internasjonal migrasjon er et godt verktøy å bruke i den brede utviklingspolitikken. Å gi mennesker i lavinntektsland større muligheter til å flytte til høyinntekstland som arbeidstakere, påvirker global fattigdom mer positivt enn de fleste kanskje ser for seg. En tidligere Civita-rapport skrevet av Nikolai Hegertun og Øyvind Eggen illustrerer det samme poenget slik: Hvor man befinner seg er langt viktigere enn hvem man er når det kommer til inntekt. Er man født i USA i stedet for Kongo, kan en person i snitt ha 93 ganger høyere inntekt.

De økonomiske, politiske og kulturelle konsekvensene av migrasjon for mottakerlandene vil ikke diskuteres her, siden notatet kun tar for seg hvordan migrasjon fungerer i sammenheng med global fattigdomsreduksjon. Selv om det av flere årsaker – med stor sannsynlighet for negative konsekvenser – ikke er ønskelig med fri migrasjon, er det fremdeles nyttig å ta i betraktning de positive sidene av arbeidsmigrasjon på grunn av dens effekt på global fattigdomsbekjempelse.

Hvordan henger bistand og migrasjon sammen?

Ikke bare er migrasjon positivt for fattigdomsbekjempelse fordi det kan øke menneskers inntekt, men det ligger også mye utviklingseffekt i pengene migrantene sender tilbake til sine hjemland, gjennom såkalte remitteringer. Både migrering og remitteringer har tydelige positive effekter på fattigdomsreduksjon i sine opprinnelsesland, på velferden til migranter og deres familier, og på global BNP gjennom den økte produktiviteten og effektiviteten.

Utenriksdepartementets nyeste strategi for engasjement med afrikanske land omtaler også viktigheten av remitteringer og migrasjon. De skriver at væpnet konflikt og klimakriser er blant de viktigste årsakene til fordrivelse, mens fattigdom og arbeidsledighet blant unge er andre faktorer som kan påvirke menneskers valg om å migrere. Det er migrantene som påvirkes av arbeidsledighet og fattigdom som oftest søker å flytte til steder lenger unna, blant annet til Europa. Siden remitteringer fra internasjonal diaspora er større enn total bistand til afrikanske land, vil trygg og regulær migrasjon bidra vesentlig til fattigdomsreduksjon og forbedring av levekår. Strategien sier lite om spesifikke gode tiltak for å bruke migrasjon som et utviklingsverktøy, men den mener at Norge bør styrke samarbeidet med den afrikanske union (AU) og med land direkte for tilgang til eksisterende regulære migrasjonsmuligheter.

Ifølge økonom og nobelprisvinner, Amartya Sen, handler utvikling om de prosessene som utvider menneskelig frihet. Sen konseptualiserer menneskelig kapasitet i sammenheng med utvikling som mulighetene mennesker har til å leve liv de selv finner verdifulle, og å muliggjøre egne innholdsmessige valg. Utvikling handler i denne forstand om å utvide menneskers handlingsrom, spesielt innen økonomi, da fattigdom og dårlige økonomiske muligheter er åpenbare hindre for utvikling og frihet, og derfor må forhindres.

Hvorfor flytter folk?

Ønsket om økt levestandard er en hovedårsak til emigrasjon fra fattige land. Det er mange faktorer innenfor levestandard som er en del av bildet, men blant de viktigste er økonomisk usikkerhet og mangel på økonomiske muligheter. En kjent politisk hypotese, som ikke har mye støtte i fagmiljøer, er at bistand kan forhindre migrasjon, siden den sikter seg inn på å bedre menneskers levestandard, og slik kan gjøre migrasjon mindre attraktivt. Det er også stor geografisk overlapp mellom områdene hvor mange mennesker ønsker å emigrere fra, og de områdene som mottar bistand.

Kiel-instituttet, som forsker på migrasjon og bistand, har funnet at bistand kan føre til redusert irregulær migrasjon. På kort sikt fant de at når Verdensbanken annonserer et nytt prosjekt, reduserer det menneskers ønske om å migrere. Forskningsinstitusjonen skriver selv at slike funn ikke kan ses som en løsning for irregulær migrasjon, og at funnene ikke er like signifikante i alle land, spesielt ikke fra de aller svakeste statene. Bistand kan også i det lange løp føre til mer ordnet migrasjon fordi menneskers handlingsrom blir utvidet.

Det er nok dermed ikke en særlig god strategi å bruke bistand som et verktøy mot irregulær migrasjon, siden dette kun vil ha kortsiktig effekt. I tillegg vil det ikke ha stor innvirkning på andelen asylsøkere. Det vil være mer effektivt å heller se på hvordan bistand og migrasjon kan komplementere hverandre i utviklingspolitikken. Dette kan omhandle migranter som flytter for å studere eller jobbe, som kan være nyttig for arbeidsmarkeder i mottakerland, og for opprinnelseslandene
gjennom remitteringer.

“Skilled migration”

Som tidligere nevnt er arbeid mer produktivt i rikere land, og størstedelen av forskjellene i inntekt er basert på hvor man befinner seg. Produktiviteten, og også lønningene i Europa, er delvis høyere på grunn av høye nivåer av effektivitet og utdanning, men det dekker ikke hele bildet av inntektsforskjellene. Lønningene i Europa er også høyere på grunn av de produktive samfunnene hvor arbeidskraften er ettertraktet og lønningene forhandles. Til tross for at den alternative bruken av arbeidskraften riktignok er mer verdt i høyinntektsland, er det likevel slående at ansatte på McDonalds gjør akkurat de samme arbeids-oppgavene verden rundt, men fremdeles tjener 16 ganger mer i USA enn i India.

Det er ingen iboende forskjeller i ferdigheter mellom utenlandske og innenlandsfødte arbeidere, men heller en større produktivitet i høyinntektsland. En sammenlikning av lønnen til nigerianere som jobber i Nigeria med lønnen til liknende mennesker født og utdannet i Nigeria, men som nå jobber i USA, viser også en 16 ganger forskjell.

Det kan selvfølgelig hende at de som velger å flytte og jobbe i utlandet simpelthen er mer produktive, og noen studier støtter denne forklaringen. En relevant studie som derimot forsøker å randomisere eksperimentet med dette, ved å trekke lodd for arbeidere som kunne komme og arbeide i New Zealand, viser at selv basert på tilfeldigheter, tjente de som emigrerte fra Tonga tre ganger mer enn de som ikke emigrerte.

Det er heller ingen mangel på mennesker som ønsker å emigrere. Gallup-undersøkelser viser at opp mot 750 millioner mennesker har indikert at de ønsker å flytte til et annet land permanent. Tallene for de som ønsker å ikke flytte permanent, men kanskje for kortere perioder og for arbeid, er trolig mye høyere.

Det ligger enorme økonomiske muligheter i friere migrering. Om verden åpnes, slik for eksempel USA gjorde for Europa på tidlig 1900- tallet, kan det føre til en økning i verdens BNP på 50–150 prosent. Det kan altså føre til en dobling i verdens årlige inntekt og en dobling av inntektene til gjennomsnittsmennesket. Naturligvis er dette mest essensielt for verdens fattige, siden dette vil redusere dagens fattigdomsgrad drastisk.

Friere migrasjon er et godt grep for fattigdomsreduksjon, men ville også vært en nokså radikal endring i innvandringspolitikken som kan ha andre konsekvenser utover global fattigdomsbekjempelse. Selv om økt migrasjon kan være positivt for fattigdomsreduksjon, kan det også ha en rekke andre effekter, og derfor være en vanskelig tematikk å navigere i.

Talent Mobility Fund er et fond opprettet for å hjelpe mennesker med å flytte til og arbeide der de ønsker, basert på virkningene det kan ha på økonomisk vekst og innovasjon. Det filantropiske fondet viser også til at høyere arbeidsmigrasjon kan føre til mer innovasjon, og adressere problemer relatert til demografisk nedgang i mottakerland. Samtidig som mennesker fra lavinntektsland kan tjene mer i høyinntektsland, er det også mange høyinntektsland som behøver mer arbeidskraft. Fondet hjelper mennesker å flytte ved å veilede innen de lovlige ordningene som finnes i dag, innad i OECD og i USA. De fokuserer særlig på migrasjonsveier som ikke brukes i stor grad i dag.

Remitteringer

Internasjonale remitteringer handler om å sende penger til mottakere i andre land. I seg selv betyr remitteringer å sende noe tilbake, men begrepet brukes ofte for å omtale pengeoverføringene som sendes til familier i opprinnelseslandet fra familiemedlemmer som bor og arbeider i andre land. Selv om remitteringer anses som en viktig del av global utvikling, er det fremdeles et noe underkommunisert fenomen, gitt dets størrelse i forhold til andre deler av bistand og utvikling. Remitteringer tilsvarer totalt sett enorme summer penger og er en viktig inntektskilde for familier i lavinntektsland med saktevoksende økonomier. Mange mennesker i land med svak økonomisk vekst er avhengige av å motta remitteringer fra familiemedlemmer i andre land. Dette er en såpass stor pengestrøm at det påvirker levestandarden i flere lavinntektsland.

Remitteringer er totalt verdt mer enn all annen finansiering for utvikling samlet sett. Bare i 2023 var globale remitteringer estimert til å ligge på 669 milliarder dollar, som betyr at dette utgjør en massiv finansstrøm til lavinntektsland som bør tas på alvor i sammenheng med global utvikling. Spesielt sammenliknet med bistand, som i 2023 totalt fra alle giverland lå på 223,7 milliarder dollar. Regionalt sett er Sør-Asia største mottaker av remitteringer, etterfulgt av Øst-Asia og Stillehavsområdet. Remitteringer går så til Europa og Sentral-Asia, så Midtøsten og Nord-Afrika, og til sist Afrika sør for Sahara.

Remitteringer påvirker opprinnelsesland både på husholdningsnivå og på makroøkonomisk nivå. Disse pengeoverføringene kan gagne et lands vekst i BNP på grunn av dens tendenser til å føre til mer stabilt forbruk og produksjon, også i krisetider hvor migranter ofte sender mer penger hjemover for å dekke inn tap i for eksempel avlinger.

Remitteringer har på husholdningsnivå blitt vist å ha en sterk positiv effekt på fattigdomsreduksjon for de familiene som mottar pengeoverføringene. Pengene som sendes til opprinnelseslandene
kan øke husholdningsinntekten, samtidig beskytter pengene mot eventuelle risikoer eller nedgangstider, for eksempel forårsaket av ekstremvær. Slik jevner remitteringene ut familienes forbruk over tid og fungerer som forsikring mot uforutsette farer. I tillegg brukes ofte pengene fra remitteringer på gode investeringer i humankapital, for eksempel til utdanning, og til helserelaterte investeringer.

Studier viser noe ulike utfall for hvordan pengene fra remitteringer brukes av familier, hvor noen fokuserer på at pengene brukes på daglig konsum, mens andre viser at de kan brukes på investeringer i egne boliger eller i å starte egne bedrifter. En studie fra Verdensbanken i 2011 viser at en stor andel av remitteringer mottatt i en rekke afrikanske land ble brukt på å kjøpe land, investeringer i egne hus, og investeringer i eget landbruk.

OECD viser at remitteringer har positiv påvirkning på investeringer i utdanning, og at antall år barn går på skolen stiger i mottakende husholdninger. I tillegg viser de at andelen husholdninger som eier egen eiendom er høyere blant de som mottar remitteringer, enn blant de som ikke mottar remitteringer.

Remitteringer som fattigdomsbekjempende tiltak bør derimot ikke ses som en mulig erstatning til bistand, siden det er lite sammenfall mellom de fattige som tjener på remitteringer og de som tjener på bistand. Remitteringer og bistand er heller komplementære tiltak som treffer ulike grupper, ofte fordi det ikke er de aller fattigste som migrerer eller mottar remitteringer. Disse nås mer treffsikkert gjennom bistand.

At remitteringer kan føre til at flere husholdninger eier sin eiendom, er både viktig og positivt for global utvikling. Direktøren for Copenhagen Consensus Center og forfatter av boken “Best Things First”, Bjørn Lomborg, peker på nettopp eiendomsbesittelse og eiendomsrettigheter som en av de 12 aller mest effektive løsningene for verdens fattige. Ikke bare er det en stor psykologisk byrde å leve med utrygghet rundt egen bosituasjon og ikke ha mulighet til å eie egen eiendom, men det er også svært negativt for økonomisk vekst. Eiendom som fattige mennesker jobber på, men ikke eier, kan ikke brukes som sikkerhet for investeringer, og omtales derfor som “død kapital”. Eiendomsrett er naturligvis først og fremst et politisk problem som ikke kun løses av remitteringer, men det å øke graden av eiendomsbesittelse verden over vil være positivt for fattigdomsbekjempelse.

“Brain drain” vs. “brain gain”

En sentral bekymring i sammenheng med global utvikling og fattigdomsbekjempelse gjennom remitteringer, er at menneskelig kapital og arbeidskraft fjernes fra opprinnelsesland, såkalt “brain drain”. At kompetente mennesker flytter ut av sine hjemland, og heller bruker sin produktivitet i et annet land, betyr at opprinnelseslandet kan gå glipp av mulig utvikling. På norsk omtales dette som hjerneflukt, og betyr at hele land eller industrier kan ende opp med manglende kapasitet på grunn av emigrering. Om for eksempel mange helsearbeidere i et land emigrerte for å heller arbeide i andre land hvor de kan tjene mer, vil det kunne svekke helsevesenet, og kanskje andre samfunnsområder, i deres opprinnelsesland. Ikke minst vil det i det store bildet kunne være
negativt for opprinnelseslandets skatteinntekter. På lik linje vil mottakerland kunne tjene på ytelsen av ekstra humankapital, såkalt “brain gain”. Det betyr ikke at mottakerland kun kan oppleve positive konsekvenser av økt innvandring, men heller at de mottar ekstra kapasitet.

Tapet i humankapital for utviklingsland har lenge blitt brukt som et argument mot migrering som et verktøy for utvikling. Blant annet har professor i økonomi og offentlig politikk ved universitetet i Oxford, Paul Collier, tatt til orde for strenge innvandringskvoter fra visse lavinntektsland på grunn av risikoen ved hjerneflukt. Også Edvard Mills har, sammen med en rekke andre forskere, argumentert for at det å rekruttere helsearbeidere fra afrikanske land er ulovlig, og i strid med menneskerettighetene.

Det er uenigheter omkring denne tematikken og hvor store de eventuelle negative virkningene vil være, da noe tyder på at det i flere lavinntektsland er de med høyest utdanning som flytter.
Annen forskning viser at det i stor grad ikke er en høy andel av de med høyest utdanning som migrerer internasjonalt. I to tredjedeler av de 33 største eksportlandene av arbeidskraft, har mindre enn 10 prosent av de med høyest utdanning emigrert. Fraflyttingen av høyt utdannede
migranter er også kun et relativt stort problem i et fåtall små land, slik som noen øystater i Karibia og Stillehavet.

Mange mener at migrering av helsearbeidere er svært skadelig for opprinnelseslandet, blant annet fordi det hevdes at det fører til arbeidsmangel i helsesektoren i land som Ghana og Sør-Afrika. Det finnes derimot lite fakta som støtter denne påstanden. Noen forskere mener heller at migrering er et symptom på, og ikke en årsak til, mislykkede helsesystemer. I tillegg til at de fleste av de flinkeste helsearbeiderne ikke kunne tilbudt grunnleggende helsetjenester til de som trenger det mest, uansett om de hadde blitt i landet. Det vises også til at det generelt lave nivået av helse-arbeidere i Afrika, ikke kan knyttes til internasjonal migrering av høyt utdannede helsearbeidere. Andre faktorer, som lite attraktive arbeidsforhold i den offentlige helsesektoren, og mangelen på grunnleggende helsetjenester, knyttes heller til det lave nivået av helsearbeidere i Afrika.

Om de negative konsekvensene av synkende humankapital av helsearbeidere var avgjørende for grunnleggende helsesituasjoner, ville de afrikanske landene som har størst utflytting av leger og sykepleiere ha dårligere helse enn andre land i Afrika. Noe forskning viser derimot at dette ikke er tilfelle, og at det heller er slik at innbyggerne i de landene systematisk har bedre helse.

Det er viktig å skille mellom eventuelle kortsiktige negative effekter og de positive langsiktige virkningene ved migrasjon. Fraflyttingen av utdannede og kompetente mennesker kan føre med seg masse positivt i form av remitteringer, investeringer, handelsforhold, ferdigheter, innovasjon, holdninger, og informasjon i det lange løp. Slik Jan Arild Snoen også har oppsummert i en artikkel i Panorama Nyheter, vil diasporaer kunne føre til positiv utvikling innen samhandel, investeringer, og kunnskapsoverføring.

Det er visse risikoer ved hjerneflukt, men de mulige fordelene er også potensielt store og viktige. Derfor er det verdt å se migrering også som en ressurs man tjener på i utviklingssammenheng, og ikke noe vi kun bør unngå.

Hva med “brain waste”?

Det er også verdt å nevne en del av bildet av migrasjon og utvikling som omhandler den human-kapitalen som kastes bort i mottakerland. “Brain waste” refererer til fenomenet der migranter i Europa ikke får brukt sin arbeidskapital til sitt fulle potensial på grunn av begrensninger i arbeidsmarkedet eller at de ikke ansettes i stillinger som passer deres kvalifikasjoner. Det handler om at migranter i Europa ofte arbeider i jobber de er høyst overkvalifisert for. Hele 47,5 prosent av migranter med høyere utdanning i Europa er overkvalifisert for sine jobber, sammenlignet med 39,9 prosent blant de innfødte. Det kan eksempelvis føre til at lærere jobber som barnepassere selv om klasserommene er overfylte og det et stort behov for mer arbeidskraft i skolen.

Naturligvis finnes det årsaker som skaper barrierer mellom migranter og jobbene de er kvalifisert for. Det kan blant annet være manglende språkkompetanse eller at deres utdanning ikke anerkjennes i mottakerlandet. Den europeiske kommisjonen har uttalt at lettere tilgjengelig anerkjennelse av utenlandske utdanninger kan spille en fundamental rolle i å fylle kapasitet der det er arbeidsmangel, som kan påvirke individers liv, bedrifters lønnsomhet og generelle vekst-muligheter i Europa. Det vises også til at de migrantene som sørger for at deres utdanning anerkjennes i mottakerlandet, er langt mindre overkvalifisert enn de som ikke gjør dette. Selv om det ikke finnes sterke bevis for at anerkjennelse av utdanning bedrer problemer med overkvalifisering, og at dette kun løser problemer for overkvalifisering av jobber og ikke arbeidsledighet blant migranter, bør det vurderes å gjøre det enklere for migranter å få sin høyere utdanning anerkjent i andre land, uten at det går på bekostning av yrkesstandarder. Helsesektoren har lyktes best i å ta i bruk høyt utdannet arbeidskraft blant migranter i Europa, mens utdanningssektoren ennå har mer å gå på her, også i Norge.

Det anslås at om immigranter hadde samme jobber som innfødte basert på kvalifikasjoner, og dermed også hadde samme lønninger, ville den europeiske økonomien vokst med 33,8 milliarder euro. Dermed kan det være lurt å se på nye metoder for å bedre ta i bruk arbeidskraften som faktisk kommer med migrasjon i de arbeidsmarkedene hvor det er behov for mer produktivitet.

Remitteringer koster

I dag er den største utfordringen ved remitteringer kostnaden ved å sende og motta pengene. I 2023 var gjennomsnittskostnaden for å sende 200 dollar 6,4 prosent, som omtrent tilsvarer 13 dollar. For overføringer til Afrika sør for Sahara er kostnaden nærmere 8 prosent. Et delmål til bærekraftsmål nummer 10 er derfor å redusere transaksjonsgebyrene ved remitteringer, og avskaffe overførings-ordninger med gebyrer som overstiger fem prosent.

Manglende overensstemmelse mellom pengeoverføringssystemer og banker er utpekt som en av hovedårsakene til de høye kostnadene. Strenge reguleringer, inkludert anti-hvitvasking og valutaregulering, gjør det vanskelig for nye bedrifter som ønsker å drive remitteringer å starte opp og operere utenfor banker, som kan bety mindre markedskonkurranse og dermed høyere priser.

Digitale overføringsmekanismer er en god metode for pengeover-føringer internasjonalt, for eksempel gjennom mobilapper. Det er fremdeles usikkert hvor viktig digitale pengeoverføringer faktisk er, siden kontanter står for 80 prosent av alle remitteringer, og siden det fortsatt finnes rundt 1,4 milliarder mennesker i verden uten bankkonto. Det kan derimot tenkes at dette problemet vil bli mindre i fremtiden grunnet teknologisk utvikling. Slik FNs avdeling for økonomi og samfunn også tar til orde for, vil teknisk innovasjon, spesielt innen mobilteknologi og digitalisering, drastisk endre disse markedene i samspill med nye reguleringer. Derfor kan det fremover være lurt å satse mer på digitale overføringer, som også flere organisasjoner gjør, blant annet GiveDirectlys kontantoverføringer. Digitale overføringer via mobil er hittil det billigste alternativet for pengeoverføringer, og kan også bidra til større markedskonkurranse.

Videre kan reduksjoner i transaksjonskostnader ha betydelig innvirkning på mengden remitteringer sendt til utviklingsland. En kostnads-reduksjon på 1 prosent for å overføre 200 dollar, er assosiert med så mye som 1,6 prosent økning i remitteringer. Myndighetenes rolle for å promotere dette bør være å bidra til økt konkurranse mellom operatørene som drifter transaksjoner, og blant banker. Det bør bli lettere for forbrukere å kunne sammenlikne kostnadene ved transaksjonene, som for eksempel kan gjøres gjennom prisregistre eller andre oversikter. Ett eksempel på dette er Forbrukerrådets Finansportal for å sende penger internasjonalt, hvor man enkelt kan se kostnadene for ulike overføringer til ulike land.

Det er samtidig viktig at migranter i fattigdom får økt tilgang til banktjenester, og kan bidra til sterkere konkurranse i remitterings-industrien. I dag er det mange migranter i fattigdom som behøver mer økonomisk kunnskap i sammenheng med remitteringer, én nøkkel er derfor innen økonomisk opplæring som kan føre til mindre bruk av dyre overføringstjenester. Dersom det også ble krevd større åpenhet rundt transaksjonskostnadene internasjonalt blant alle operatører kunne det muliggjort for migranter å ta mer informerte valg omkring egne penger. Det er dessverre mange migranter som er usikre på bruken av banktjenester og heller foretrekker mindre operatører eller uformelle tjenester (for eksempel gjennom bekjente).

Både FN og Verdensbanken jobber for at remitteringer skal bli lettere og mer attraktivt. IFAD, som er FNs byrå for utvikling innen landbruk, jobber for å øke utviklingseffektene av remitteringer. Organisasjonen har et eget program for å fasilitere remitteringer gjennom å promotere innovative businessmodeller for å dra ned kostnadene ved penge-overføringer og tilby hjelp innen finans for migranter og deres familier. Det multilaterale byrået for investeringsgarantier (MIGA) er Verdensbankens avdeling for promotering av utenlandske direkteinvesteringer i lav- og mellominntektsland, og tilbyr garantier for å dempe risikoen til bedrifter som driver pengeoverføringer.

Andre fordeler ved migrasjon: økonomiske og sosiale remitteringer
Med den høyeste andelen remitteringer i Midtøsten og Nord-Afrika, sto den libanesiske diasporaen for hele 37,8 prosent av landets BNP i 2022. FN rapporterer at remitteringer til Libanon tilsvarte omtrent 6 til 7 milliarder dollar årlig mellom 2011 og 2021. Remitteringer innebærer dermed store økonomiske effekter, men det kan også påvirke samfunn og land på andre måter. Et videre eksempel på hvordan opprinnelsesland tjener på migrasjon utover økonomiske remitteringer, er at den indiske diasporaen er den primære faktoren for Indias store fremvekst innen IT globalt.

Remitteringer fører med seg sosial utvikling, og innovasjon. Emigrering kan føre til konfrontasjon med nye perspektiver, ideer, eller oppførsel, som igjen også kan overføres tilbake til opprinnelseslandet, såkalte sosiale remitteringer. Sosiale remitteringer er nye normer og verdier som tas opp av migranter og overføres tilbake til deres hjemland, som kan generere positive effekter, eksempelvis innen arbeid mot korrupsjon eller for fredsprosesser. Interessant nok har det blitt funnet bevis for at sosiale remitteringer også kan ha påvirkning på fødselsratene i opprinnelseslandet. Ved å sammenlikne fødselsrater i Egypt og Marokko vises det at migranter bidrar til å overføre demografiske tendenser fra mottakerland til deres hjemland. Når migranter flytter til land med lave fødselsrater, spesielt i Europa, har deres familier i opprinnelseslandet ofte adoptert de samme mønstrene, som fører til lavere fødselsrater i hjemlandene. På samme måte vil ofte fødselsratene stige når migranter flytter til land med høyere fertilitetsrater. Dette påvirker kun nærfamilien i første omgang, men kan trolig også spille inn på resten av samfunnet over tid.

Migrasjon til utdanning

At migranter flytter til andre land for å ta høyere utdanning har en slags “brain gain”-effekt for opprinnelseslandene. Det skjer både på grunn av remitteringer som migrantene sender tilbake, og fordi søsken eller annen familie i hjemlandet får sterkere insentiver til å investere i egen utdanning. En studie med fokus på Kapp Verde estimerer at 10 prosentpoeng økning i sannsynligheten av egen emigrering i fremtiden forbedrer sannsynligheten for å fullføre ungdomsskolen med nesten
4 prosentpoeng for individer som ikke emigrerer før de er 16 år.

Et av de mest virkningsfulle verktøyene for fattigdomsreduksjon, men som også kan virke positivt for mottakerland, er å tillate mer migrasjon med hovedformål om å ta høyere utdanning mellom lavinntektsland og høyinntektsland. De positive effektene for fattigdomsreduksjon handler om at migrantene får tatt høyere utdanning, og mest sannsynlig får en jobb med høyere inntekt enn i sine opprinnelsesland, i tillegg til remitteringene som de sender tilbake igjen som katalyserer en rekke
positive effekter. Det kan også virke positivt for mottakerlandene, som kanskje har problemer med en aldrende befolkning og trenger mer arbeidskraft i fremtiden.

Disse positive effektene er også bakteppet for stipendprogrammet Malengo. Internasjonal utdanningsmigrasjon er nemlig ett av de aller mest virkningsfulle tiltakene for fattigdomsbekjempelse. Slik grafen under viser, tjener unge i alderen 25–30 år i Tyskland med minimum bachelorgrad 19 ganger mer enn individer i Uganda i samme gruppe med videregående opplæring. Det betyr ikke nødvendigvis at vi kan vite sikkert at det er utdanningen som er årsaken til den høyere lønnen, men studier som undersøker slike sammenhenger finner at internasjonal migrasjon genererer inntektsøkninger på flere hundre prosent. I motsetning til andre former for hjelp, som for eksempel kontantoverføringer, kan vi også med sikkerhet vite at migrasjon for høyere utdanning i et høyinntektsland har langvarige positive effekter.

Malengo gir veiledning og økonomisk støtte til studenter fra lavinntektsland som ønsker å fullføre en universitetsgrad i et høyinntektsland. Deres hovedprogram, startet av økonomen Johannes Haushofer, handler om å hjelpe studenter fra Uganda med å komme inn på, og fullføre bachelorprogrammer ved tyske universiteter. De sikter seg spesielt inn mot de som ikke ellers hadde hatt økonomiske muligheter til å fullføre en universitetsgrad.

Basert på at studentene vil finne høytlønnede jobber etter endt studie, forventer Malengo at deres `graduates´ gir en del av sin inntekt til neste generasjon med studenter som flytter til Tyskland gjennom stipendordningen.

Utenlandske investeringer

Investeringer er viktig for økonomisk vekst

En siste og helt sentral pengestrøm for fattigdomsreduksjon, er utenlandske investeringer. Slike investeringer går direkte over landegrensene med hensikt om å etablere varige økonomiske forbindelser og innflytelser i investeringsobjektet. Dette er, i likhet med handel, en interessebasert pengestrøm hvor det er økonomisk avkastning, snarere enn utvikling, som ofte er det førende hensynet. Kommersielle investeringer på markedsvilkår skiller seg klart fra den mest solidariske gavebistanden. Selv om fattigdomsreduksjon ikke nødvendigvis er det førende insentivet for investeringer, vil investeringer i lavinntektsland ofte også føre til fattigdomsreduksjon. Offentlig utviklingsfinansiering og garantiordninger, som kan mobilisere økte private investeringer i bærekraftig utvikling og fattigdomsreduksjon, er en type tiltak flere lavinntektsland ønsker mer av.

Vi vet at forholdet mellom investeringer og fattigdomsreduksjon på makroøkonomisk nivå er sterkt. Forskning har funnet at høyere rater av private investeringer er assosiert med raskere nedgang i andelen av befolkningen som lever i ekstrem fattigdom. Akkumulerte investeringer per person i en økonomi kan forutsi fattigdomsnivået i en befolkning fem ganger bedre enn endringer i inntektsfordeling. I tillegg kan investeringene i et land si mer om fattigdomsnivået enn endringer i institusjonelle kvaliteter. Slike forhold mellom investeringer og fattigdom er typisk sterkest i lavinntektsland. Det er funnet at ett prosentpoengs økning i investeringsrater er assosiert med 0.1–0.2 prosentpoengs fall i fattigdom over en periode på tre år. Over tid betyr det at ett prosent-poengs økning i gjennomsnittlig investeringsrate vil assosieres med 0.05 prosentpoeng raskere fall i fattigdom per år.

Omtrent 37 prosent av befolkningen i Kenya lever i ekstrem fattigdom, altså med mindre enn 1,90 dollar per dag kjøpekraftsjustert. I Bangladesh er andelen av mennesker i ekstrem fattigdom på
14 prosent. Forholdet mellom investeringer og fattigdom er såpass sterk at dersom investerings-raten i Kenya økte til samme rate som i Bangladesh, fra omtrent 20 prosent av BNP til omtrent 30 prosent av BNP, kan man predikere en halvering i gapet mellom deres fattigdomsrater innen 20 år. Dette forholdet ses også i land uten store handelssektorer.

Grafen på forrige side viser et eksempel på sammenhengen mellom fattigdom og investeringsnivået i Bangladesh. Der ser man tydelig at nivået på investeringer kan ha stor innvirkning på andelen ekstremt fattige, siden fattigdommen drastisk faller i det investeringene øker. Dette gjelder etter all sannsynlighet ikke kun for Bangladesh, men generelt i områder med høy fattigdom i sub-Sahara-Afrika, og Sør-Asia. Overordnet sett er investeringer i et land sterkere assosiert med fattigdomsbekjempelse enn bistand, handelsbetingelser, og styresett. En drastisk økning i investeringer over kort tid er særlig assosiert med rask nedgang i fattigdom.

Vi vet også at utenlandsinvesteringer har en positiv effekt på fattigdomsreduksjonen, både direkte og indirekte. Direkte vil investeringer naturligvis føre til økt investeringskapital som er positivt for økonomisk vekst og jobbskaping, men det vil også føre med seg en rekke positive eksternaliteter. Blant annet kan det føre til større overførsel av ny teknologi til markeder som kan ta nytte av det, eller andre markeder gjennom kunnskapsoverføringer. Slike faktorer kan igjen føre til økning av humankapital.

Finansieringsbehovet internasjonalt

Selv om utenlandsinvesteringer i lav- og mellominntektsland er et godt virkemiddel for global økonomisk vekst, skjer dette i alt for liten grad. Det kan delvis forklares av den opplevde risikoen ved å investere i lavinntektsland. Det finnes flere typer risiko knyttet til utenlands-investeringer som investorer kan møte på, blant annet markedsrisiko, operasjonell risiko, likviditetsrisiko, valutarisiko, kredittrisiko og politisk risiko. Mange slike risikoer er private investorer vant til å håndtere i markeder man er kjent med fra før av. I nye markeder som kanskje opplever noe ustabilitet, kan også markedsrisiko redusere investeringsviljen. Kredittrisiko, som innebærer at en motpart ikke leverer som avtalt, eller politisk risiko for plutselige endringer i reguleringer, er store hindre for investeringer. Slike risikoer må møtes med virkemidler som kan senke opplevd risiko.

De fleste av verdens minst utviklede og sårbare stater vil i tiden fremover ha stort behov for investeringer som bidrar til langsiktig utvikling, klimafinansiering og forebygging av kriser. For å
sette dette i perspektiv trenger India 12,4 billioner dollar for å nå sine klimamål. Det internasjonale pengefondet (IMF) anslår at det vil kreve 2500 milliarder USD ekstra i investeringer i infrastruktur, helse og utdanning innen 2030 om utviklingsland og fremvoksende økonomier skal nå bærekraftsmålene. Dessverre har slike direkte utenlands-investeringer til lav- og mellominntektsland falt betydelig det siste tiåret, om man ser bort fra investeringene i Kina. Av den totale begrensede utenlandskapitalen som lav- og mellominntektsland tiltrekker seg, går mesteparten av dette til de landene som er rikest på naturressurser.

Behovet for finansiering reflekteres ikke i norske investeringer, da svært lite går til lavinntektsland og lavere mellominntektsland. Mellom 2013 og 2018 var eksempelvis verdien på norske utenlandsinvesteringer i gjennomsnitt på omtrent 1500 milliarder kroner, mens kun 3,5 av disse, eller 0,23 prosent, var plassert i lavere mellominntektsland. I tillegg viser tallene at investeringer til lavere mellominntektsland synker, mens investeringene til høyere mellominntektsland øker, og at mye av norske utenlandsinvesteringer sentrerer seg rundt et fåtall land som Angola, Algerie, og Tanzania.

Finansieringsgapet, som betegner udekket nødvendig finansiering til lav- og mellominntektsland dersom verden skal nå bærekraftsmålene, ligger på 2500 milliarder USD. Under Covid 19-pandemien er det beregnet at dette tallet økte med ytterligere 700 milliarder USD. Selv om bærekraftsmålene kanskje er så store at de er uoppnåelige, sier dette noe om mengden penger som bør mobiliseres til økonomisk vekst i lavinntektsland. Til sammenligning står bistand totalt globalt for omtrent 161 milliarder USD, og er dermed kun en liten finansieringsstrøm sammenlignet med det totale investeringsbehovet.

Det er ikke mangel på gode og investeringsverdige prosjekter i lav- og mellominntektsland som trenger finansiering; det er heller mangel på investeringsvillig kapital. Manglende tilgang til kapital pekes ut som en sterk begrensning for økonomisk utvikling og jobbskaping i lav-inntektsland. Bistanden kan mobilisere slike utenlandsinvesteringer som kan bidra til global økonomisk vekst, og dermed mangedoble sin utviklingseffekt. Slik er ikke bistand og investeringer motsetninger av hverandre, men to ulike strømninger som kan komplimentere hverandre.

Norges rolle for mobilisering av investeringer

Gitt den store effekten utenlandsinvesteringer kan ha for utvikling, samt det umøtte finansieringsbehovet, bør Norge rette større fokus mot ordninger som kan mobilisere nødvendig kapital. Dette gjelder både statlige investeringer, men også mobiliseringen av privat kapital. Både i absolutte tall, og som andel av utenlandsinvesteringer, gjør både Sverige og Danmark det langt bedre enn Norge på dette området.

Norge kan styrke utenlandsinvesteringene gjennom direkte investeringer gjennom statlige investeringsfond og investerings-plattformer. Ved å investere der det er mangel på kapital, samt
bidra til at andre investorer investerer sammen med dem, kan slike fond være effektive virkemidler for å oppnå gode resultater. Dette gjøres i dag gjennom det statlig finansierte investeringsfondet Norfund, og er et viktig tiltak for å styrke privat sektor i utviklingsland og bidra til fattigdomsreduksjon. Det finnes eksempler på at det er mulig å gjøre lønnsomme investeringer i fattige og sårbare stater. Eksempelvis investerer Norfund allerede i DR Kongo, Somalia og Sudan, som er eksempler på effektiv mobilisering av kapital til lite utviklede land. Dette investeringsfondet er et effektivt instrument, som kan skaleres og utvides til flere sektorer. Norfund bør få økt kapitaltilførsel for å gjøre flere slike gode investeringer.

Norfund forvalter Klimainvesteringsfondet, som er et av de mest effektive virkemidlene i klimapolitikken på grunn av imponerende resultater, og som bør oppskaleres. Klimainvesteringsfondet hindret på ett år mer utslipp enn Norge har kuttet på 33 år. På grunn av dens gode avkastning bør finansieringen av Klimainvesteringsfondet ses som en formuesplassering, og ikke tas av bistandsbudsjettet.

Hva gjelder privat kapital, kan den lave andelen av utenlands-investeringer som går til lavinntektsland forklares med risikoen investorer møter i utviklingsland. Slik risiko er til hinder for private investeringer. Risikoen er åpenbart reell, men det kan også tenkes at den opplevde risikoen for investorer er overdrevet, blant annet som følge av lite kunnskap og lite erfaring. Et svært effektivt virkemiddel for å mobilisere privat kapital til utviklingsland er derfor garantier, og da spesielt statsgarantier som krever minimal kapitalavsetning. Staten kan, ved å avlaste deler av investorers risiko, sørge for at flere prosjekter oppnår akseptabel lønnsomhet og risikoprofil. Slik kan man sørge for at prosjekter realiseres med privat kommersiell kapital. Sverige har benyttet seg av en slik garantiordning til utviklingsformål i over et tiår, og i 2022 etablerte Danmark en egen garantiordning etter svensk modell. Det ligger et stort potensiale i et slikt instrument, noe som illustreres av mengden kapital den svenske garantiordningen har mobilisert: de har mobilisert hele 58 ganger ODA-innsatsen og nesten tre ganger garantivolumet.

Gitt det store potensialet slike garantiordninger har, er det derfor positivt at Støre-regjeringen i 2023 la frem et forslag om en ny statlig garantiordning for fornybar energi og fattigdomsbekjempelse i utviklingsland. Denne ordningen ble også videreført av regjeringen i forslaget til statsbudsjett for 2025. Utviklingsminister Anne Beathe Tvinnereim sa i sammenheng med forslaget at selv om bistand er viktig, så vil det aldri alene være nok til å kunne nå de målene vi har satt oss innen global utvikling. I tillegg viser en garantiordning en nytenking innen utvikling som kan utløse store private investeringer.

Denne ordningen skal forvaltes av Norad, etter faglige råd og ekstern risikovurdering av Norfund. Rammen er satt på fem milliarder kroner som skal bidra til energiinfrastruktur og energieffektivisering, og dens mottakere vil være bedrifter og finansinstitusjoner (både private
institusjoner og multilaterale utviklingsbanker). Norge er godt rustet for å bidra gjennom en slik ordning grunnet vår svært gode kreditt-verdighet, som gjør oss til en trygg garantist. Denne tryggheten kan brukes strategisk til å bidra til et globalt investeringsløft. Forslaget inkluderer en ekstra og umiddelbar tapsavsetning over bistands-budsjettet i starten, på 375 millioner kroner i ordningens to første år. Dette tilsvarer 15 prosent av garantirammen satt fra start. Målet på sikt er at ordningen skal finansieres utelukkende av garantipremier (som inkluderer en komponent for å dekke forventede tap), hvor eventuelle tap over dette skal dekkes over bistandsbudsjettet.

Den foreslåtte ordningen har imidlertid møtt sterk kritikk da den er svak i forhold til ordningene i våre naboland, samt at den ifølge flere ikke har forutsetningene for å oppnå det ønskede målet. Spesielt trekkes det frem at den foreslåtte tapsavsetningen ikke er nødvendig i et land som Norge, og at rammen på ordningen er svært liten. Det er ikke godt begrunnet hvorfor den ekstra tapsavsetningen er nødvendig og skal gå over bistandsbudsjettet, da dette effektivt reduserer hele poenget med en garantiordning: å mobilisere store beløp til en liten kostnad.

Dersom tapsavsetningen for garantiordningen skal gå over bistandsbudsjettet vil det bety at pengene må sammenlignes med enhver annen bruk av bistandsmidler. Alternativkostnaden ved tapsavsetningen blir dermed effektive bistandstiltak. Slik er det vanskelig å forsvare at pengene til tapsavsetning bør komme fra bistandsbudsjettet, da dette i praksis vil likne på bistandssubsidiering av privat næringsvirksomhet. I tillegg er midlene på bistandsbudsjettet ment for direkte fattigdomsbekjempelse i lavinntektsland.

Kritikken underbygges av at verken Sverige eller Danmark, som har inspirert Norges nye ordning, bruker en tapsavsetning. Om Norge hadde gjort som Sverige, ville effekten av garantiordningen kommet i tillegg til bistandsbudsjettet, sannsynligvis med minimale tap for Norge. Som selvassurandør kan staten ta tap når og om de forekommer. I Sverige har tapene også vært mye mindre enn forventet, og på 14 år har tapene aldri vært større enn det som allerede er avsatt til tap gjennom garantipremier. Siden Sverige har lyktes med sin modell bør vi la oss inspirere av dette, snarere enn å sette av penger fra bistandsbudsjettet på en egen konto for uforventede og unødvendige tap.

Videre bør Norge sette av mer enn fem milliarder til en slik garantiordning, før vi i fremtiden vurderer å skalere den opp. Vi er godt rustet for en slik ordning og kan lære mye av både Sverige og Danmark, i tillegg til at vi har råd til å øke rammen betydelig. Den svenske ordningen, med en nylig foreslått økning, ligger på 26 milliarder. Til sammenligning blir Norges ramme på fem milliarder som småpenger å regne, spesielt med tanke på problemenes størrelsesorden.

Falsk dikotomi

Andre pengestrømmer enn tradisjonell bistand – slik som gevinsten av handel, remitteringer og utenlandske investeringer – bidrar til utvikling. Disse alternative pengestrømmene utgjør en langt større andel av de totale pengestrømmene til et land, og kan ha større effekt på et lands utvikling enn bistand. I de senere årene har flere utviklingsland hatt et økende tilfang av slike kapitalstrømmer, noe som har marginalisert betydningen av tradisjonell bistand fra OECD-land ytterligere. En kan med rette hevde at ingen land blir løftet ut av fattigdom utelukkende som et resultat av bistandsmidler; det skal betydelig mer til.

Det brede bildet for global utvikling lagt frem i dette notatet bør imidlertid tale for å se bistand og andre utviklingsformer som utfyllende for hverandre. Så lenge utvikling er målet, vil det være en feilslutning dersom denne kunnskapen tas til inntekt for et kutt i tradisjonelle bistandsmidler. De ulike virkemidler diskutert i notatet er ment til ulike formål, med tidvis lite overlapp i virkning. Med andre ord kan bistand brukes til å oppnå effekter som de andre virkemidlene – remitteringer, handel, og utenlandsinvesteringer – aldri kan oppnå, og omvendt.

Kunnskapen om virkemidlene bør bidra og være nyttig når en helhetlig utviklingspolitikk utformes. Det er nemlig fortsatt et stort behov for tradisjonell bistand. Ser man eksempelvis på interessebaserte pengestrømmer, slik som handel og privat kapital, har de positive virkninger, men de fattigste landene og gruppene klarer i begrenset grad å tiltrekke seg denne typen kapital. Som vi har sett, vil gevinsten av dette også treffe ulikt. Bistand vil målrettet kunne nå de fattigste
og aller mest marginaliserte menneskene, og er den dominerende finansieringskilden i sårbare kontekster. I de 15 mest sårbare kontekstene, altså stater preget av væpnet konflikt og politisk vold med generelt svake institusjoner, har ODA faktisk vært syv ganger større enn direkte utenlandsinvesteringer, og tre ganger større enn remitteringer.

Det samme vil gjelde innen remitteringer, der det er stor variasjon i størrelsesforholdet mellom bistand og remitteringer i ulike land. I et helhetlig bilde betyr det at bistand vil være til god hjelp mange steder, mens remitteringer kanskje vil være mest til hjelp i andre områder. I Afrika sør for Sahara, som også er den regionen det er dyrest å sende penger til, utgjør internasjonal bistand fremdeles tre ganger så mye som remitteringer. Det viser at bistand fremdeles er en viktig finansierings-kilde til noen land som ikke mottar særlig mye remitteringer, mens remitteringene går til et mindretall av land som ikke er blant de som mottar mest bistand. I tillegg er det ikke slik at bistand og remittering har samme effekt på fattigdom, siden det ofte er de mest ressurssterke
som kan flytte fra et land og derfor sender penger tilbake som ikke når de aller fattigste. Migrasjon er ofte en selektiv prosess som kun muliggjør at de fra mer velstående områder, eller familier, er
de som flytter og sender penger tilbake.

Det foreligger altså ikke noe motsetningsforhold mellom bistand og de øvrige utviklingstiltakene som er nevnt i dette notatet; det er en falsk dikotomi. De ulike komponentene i utviklingspolitikken opererer ikke i et vakuum, men bør settes sammen som en del av en bredere innsats. I de aller fleste tilfeller vil ekstrem fattigdom bare avvikles gjennom kombinasjonen av ulike strategier og intervensjoner. Ikke alternativer som kommer i konflikt med hverandre, men ulike tiltak som kompletterer hverandre. Til tross for at bistand kun utgjør en liten del av de totale pengestrømmene til et land, er det beviselig virkningsfullt. All den tid man ser at både bistand og andre tiltak bidrar til utvikling, kan de fungere som komplementære tiltak for å oppnå dette målet. Det er med andre ord fortsatt stort behov for bistand utover handel, remitteringer og utenlandsinvesteringer.

Konklusjon

Dette notatet har undersøkt og drøftet ulike virkemidler i utviklings-politikken, som strekker seg forbi den tradisjonelle bistanden. De sentrale konklusjonene og anbefalingene er som følger:

1. Norge bør være en pådriver for en regelstyrt og utstrakt internasjonal handel hvor konkurransevridende og urettferdige handelsstrukturer avskaffes, samt styrke synergien mellom handelspolitikken og utviklingspolitikken. Dette begrunnes med at handel har en sterk innvirkning på økonomisk vekst, noe som er den viktigste faktoren for å redusere fattigdom.
2. Norge bør fjerne barrierer for remitteringer ved å jobbe for å senke transaksjonskostnader, og muliggjøre at kvalifiserte migranter kan arbeide i Norge. Migrasjon og innvandring er en større debatt enn det som tas opp i dette notatet, men i et utviklingspolitisk øyemed vil migrasjon, og arbeidsinnvandring av høyt kvalifiserte mennesker, ha svært positiv virkning. Remitteringer, som handler om pengeoverføringer fra migranter som arbeider i andre land, er totalt verdt mer enn all finansiering for utvikling samlet sett. Disse overføringene kan ha enormt god effekt på økonomisk vekst i sine mottakerland, og blir ofte brukt på gode investeringer i humankapital.
3. Norge bør oppskalere den statlige garantiordningen og fjerne tapsavsetningen over bistandsbudsjettet. Garantiordninger er blant de mest effektive metodene for å trekke privat kapital til lavinntektsland, noe som er høyst nødvendig for økonomisk vekst, og i den forlengelse fattigdomsbekjempelse. Norge bør dermed bruke langt mer enn vi gjør i dag på en slik ordning, uten at eventuelle tap dekkes av bistandsmidler.
4. Ingen av verktøyene nevnt i notatet bør gå på bekostning av tradisjonelle bistandsmidler, da de snarere enn å overlappe, heller komplementerer hverandre i den helhetlige utviklingspolitikken.

En PDF-versjon av notatet, med referanser, kan lastes ned her:

Civita er en liberal tankesmie som gjennom sitt arbeid skal bidra til økt kunnskap og oppslutning om liberale verdier, institusjoner og løsninger, og fremme en samfunnsutvikling basert på respekt for individets frihet og personlige ansvar. Civita er uavhengig av politiske partier, interesseorganisasjoner og offentlige myndigheter. Den enkelte publikasjons forfatter(e) står for alle utredninger, konklusjoner og anbefalinger, og disse analysene deles ikke nødvendigvis av andre ansatte, ledelse, styre eller bidragsytere. Skulle feil eller mangler oppdages, ville vi sette stor pris på tilbakemelding, slik at vi kan rette opp eller justere.

Ta kontakt med forfatterne på [email protected], [email protected] eller [email protected].