Finn på siden

Globus, penger, mynt, bistand, verden, effektiv bistand — iStockphoto.com

Bistand vi vet virker

Hvilken bistand virker? Hva er de mest effektive bistandstiltakene? Hvordan oppnår vi mest mulig med norske bistandsmidler? Dette notatet presenterer tiltakene som gir best resultater og hjelper flest mennesker.

Maria Bakken

Publisert: 15. februar 2024

Notat_03_2024_Bistand-vi-vet-virker pdf · 465 KB

Høsten 2023 igangsatte Civita et prosjekt om bistands- og utviklingspolitikk støttet av Open Philanthropy. Målet med prosjektet er å bidra til økt diskusjon om norsk utviklingspolitikk og komme med refleksjoner og løsninger til hvordan den kan forbedres. Dette notatet tar for seg utvalgte «best i klassen»-bistandstiltak innenfor noen få tematiske områder som kan være nyttige å vurdere. Målet er å vise til effektive tiltak som er anerkjent gode og evidensbaserte. Notatet favner ikke alle tiltak som kan nevnes under dette temaet, men fremhever kun et par refleksjoner og konkrete muligheter for innsats.

Innledning

Det er ikke alltid lett å forstå hva som vil gi best måloppnåelse i bistanden. Når vi, gjennom norske politikere og byråkrater, skal bidra til utvikling i land langt borte, kan det være krevende å sette seg inn i intrikate lokale systemer og spesifikke behov. Vi kan heller ikke direkte observere konsekvensene av forskjellige tiltak selv. Derfor er bistand et område hvor det er spesielt viktig å arbeide evidensbasert, det vil si å basere valg på den beste tilgjengelige forskningskunnskapen.

Ønsket om å møte alle verdens behov gjennom bistanden er urealistisk. Dessverre har vi hverken nok penger, kapasitet eller kunnskap til å hjelpe alle, eller til å løse alle problemer. Derfor er det nødvendig med strenge prioriteringer som tidvis ekskluderer visse tiltak og mottaker-grupper. Dette må til for å nå et mål om effektivitet. Vi må altså skifte fokus fra å gjøre mest mulig, til å gjøre det som vil gi best resultater.

Hva man vurderer som gode resultater, eller generelt som god bistand, vil variere. Bistand er et felt med uendelig mange, og ofte motstridende, hensyn. Mangelen på konsensus kan ses i sammenheng med balanse-ganger i faktorer som tidsperspektiv og risikovilje. Bistandseksperten Jonathan Glennie har sagt det slik: “Bistand er ikke rakettforskning, det er mye mer komplisert enn som så”.¹ Altså er det flere vurderinger en kan legge til grunn for suksess, hvor ingen objektivt sett har mer verdi enn andre.

En måte å prioritere virkning og effektivitet i bistanden på, er en «best i klassen»-tilnærming. Rapporten med anbefalinger til norsk utviklingspolitikk, lagt fram av ekspertutvalget ledet av forskningssjef Ole Jacob Sending fra NUPI, beskriver dette som en lovende metode. «Best i klassen» definerer tiltak som er anerkjent som de mest effektive, eller som de med best måloppnåelse innen tematiske områder, og bør være veiledende for dagens resultatfokuserte bistandspolitikk.²

Hva som legges til grunn for forventninger til resultater vil også i høy grad variere mellom ulike områder, og slike forventninger må for eksempel være fullstendig ulike mellom områder som global helse, og kapasitetsbygging og styresett.

Den norske bistanden gjennomfører ikke tiltak selv. I stedet er forvaltningen avhengig av tilskuddsmottakere som kan utføre ønskelige tiltak. Dette kan naturligvis virke begrensende på hva som kan gjennomføres, da tilgjengelige tiltak og løsninger er avhengige av andre aktørers kapasitet. I tillegg vil ingen «best i klassen»-tiltak kunne gjennomføres uten grundig forståelse av lokal kontekst. Tiltakene det vises til i dette notatet, har overordnet gode resultater, men ingen vil kunne implementeres uten videre kontekstanalyse.

Dette notatet viser til en rekke «best i klassen»-tiltak innenfor utvalgte tematiske områder. Som nevnt foran, er notatet ikke i nærheten av å omfatte alle tiltak som kan falle inn under denne tilnærmingen, men det viser til noen veletablerte tiltak. «Best i klassen»-tilnærmingen og tiltakene bør prioriteres sterkere i bistanden da de kan sikre effektivitet, og dermed også sørge for at våre begrensede ressurser når lenger.

Kontantoverføringer

Kontantoverføringer, som handler om å sende penger direkte til enkeltmennesker, er et såpass sentralt og kostnadseffektivt tiltak at det fortjener spesiell oppmerksomhet. Flere randomiserte kontrollstudier viser at kontantoverføringer øker inntekt og reduserer fattigdom, sikrer mat og riktig ernæring, har forbedrende effekt på en rekke helsefaktorer³ og øker skoledeltakelsen til barn.⁴

Kontantoverføringer er et tiltak med god kostnadseffektivitet på kort sikt, samtidig som det representerer smarte langsiktige investeringer i humankapital. Når mottakerne bruker pengene på nødvendigheter i husholdningen har det god effekt på generell fattigdomsreduksjon, og når det brukes på utdanning, jordbruk eller i forretninger, kan det heve nivået på fremtidig inntekt og forbruksmuligheter.⁵

Oppmerksomheten rundt kontantoverføringer representerer en nytenkning, der Norge ikke lenger spiller den paternalistiske rollen som assosieres med tradisjonell bistand. Nytenkningen baserer seg på en tankegang om at det ikke er nødvendig å lære mennesker i fattigdom hvordan fattigdommen bør bekjempes, men at det fattige mennesker behøver, er penger. Kontantoverføringer gir mennesker i ekstrem fattigdom et nødvendig handlingsrom og frihet til å investere i egen fremtid, og til tross for kritikk blir pengene investert på gode måter.

Et viktig aspekt ved kontantoverføringer er autonomien det gir mottakere, og i samme forstand lærdommen som det tilbyr givere. Kontantoverføringer vil tydelig vise hva mottakere selv prioriterer som viktige investeringer, og på hvilke områder de ønsker forandring. Det er det mest intuitivt riktige å støtte opp under de prioriteringene mennesker i ekstrem fattigdom gjør selv, og direkte pengeoverføringer viser dermed hva vi burde gjøre mer av.⁶

Motstanden mot kontantoverføringer handler ofte om utdaterte oppfatninger, som at pengene vil svekke insentiver til å jobbe, eller at mottakerne bruker alt på alkohol. Det har blitt motbevist gang på gang gjennom studier som snarere finner bevis for det motsatte. I skrivende stund pågår verdens største studie om borgerlønn til mennesker i ekstrem fattigdom, hvor tidlige funn tilsier at kontantoverføringer også øker sparing og investeringer, samtidig som mottakere blir mer entreprenørielle ved at de oftere bytter yrker eller blir selvstendig næringsdrivende.⁷

Interessant nok viser de tidlige funnene at den vanligste måten å gi kontantoverføringer på, også er den minst effektive måten. Som regel gis pengene som månedlige utbetalinger over korte perioder, som er et dårligere alternativ enn å gi en stor engangssum eller månedlige utbetalinger over lengre perioder. Om målet er at bistanden skal redusere fattigdom, og samtidig skape velferd og uavhengighet, er de to sistnevnte metodene langt mer effektive.⁸ Denne studien tilsier at selv den spesifikke metoden som brukes for kontantoverføringer, kan være av stor betydning. Det blir i tillegg enda tydeligere at den aller beste praksisen ikke nødvendigvis alltid faller intuitivt inn blant givere.

Helse

Det finnes mange såkalte “lavthengende frukter” som kan plukkes for å bedre den globale helsen. De lavthengende fruktene er enkle og billige helsefremmende tiltak som raskt kan føre til gode resultater. Slike kostnadseffektive tiltak tar sikte på å dekke grunnleggende helsebehov som vi allerede har mye kunnskap om, ofte innen vaksiner, medisiner og ernæring.

Det råder forskjellige syn på hvorvidt støtte til kostnadseffektive tiltak innen helse er god bistand. Ut fra ulike perspektiver på ønsket om kontroll, formålet med helsebistanden, og hva som faktisk
fører til langvarig endring, vil mange si at det er bedre å støtte helseinstitusjoner og -systemer. De mener at arbeid for systematisk endring og styrking av lokale institusjoner vil føre til mer langvarig endring enn å støtte de tiltakene som gir umiddelbare resultater. Å støtte oppbygging av helseinstitusjoner og -systemer vil være en langsiktig prosess hvor logikken som legges til grunn, tilsier at egne systemer er det som vil utløse positiv endring. Gjennom denne metoden vil kostnadseffektive tiltak bli muliggjort gjennom større lokalt eierskap over tid.

På den andre siden finnes det sterke argumenter for å plukke de lavthengende fruktene som med større sannsynlighet vil gi gode resultater på relativt kort tid. Det finnes også gode grunner til å tro at slike tiltak vil bidra positivt i det lange løp. Vi har ingen fasit på hva som er objektivt “riktig”, eller mest kunnskapsbasert av disse synspunktene, da ulik logikk legges til grunn.

I den videre drøftingen av bistand til helse fokuseres det på tiltak for sikring av umiddelbare behov, med en antakelse om at det også vil ha langsiktige positive konsekvenser. Med stor sannsynlighet vil dekning av grunnleggende helsebehov bidra til positiv utvikling i det større bildet. For eksempel vil barn som får riktig og tilstrekkelig næring i livmoren og i tidlig barndom, tjene mer penger hvert eneste år av sitt liv.⁹ I stor skala kan dermed riktig ernæring også fungere som et tiltak for økt arbeid og inntekt på sikt. God helse kan videre ses som en forutsetning for andre idealer i bistanden, som uavhengighet og utvikling av egne systemer og kapasitet.

Barnedødeligheten er dessverre fortsatt høy i mange områder. Å bruke deler av bistanden til å bekjempe dette vil ha stor positiv innvirkning både direkte og indirekte. Direkte vil det naturligvis kunne redde mange liv, og indirekte vil det kunne gi grobunn for økonomisk vekst. Redusert barnedødelighet vil, ifølge teorien, bidra til at fødselsratene etter hvert også synker. Før fødselsratene synker kan nedgangen i barnedødelig-heten medføre en babyboom som gir gode forutsetninger og muligheter for økonomisk vekst, fordi man vil ha en ung befolkning.

I 2006 ga Verdensbanken ut en bok om prioriteringer av sykdoms-kontroll globalt. Denne studien viser kostnadseffektiviteten ved forskjellige helsetiltak i lav- og mellominntektsland. Tiltakene
med lavest kostnad, der vi har mulighet til å utgjøre en stor forskjell, inkluderer blant annet vaksiner til barn, tiltak mot tuberkulose, tiltak siktet mot forbedret helse for mødre og nyfødte, tiltak mot malaria og tiltak mot HIV og Aids. Å prioritere mer til slike effektive tiltak innen helse kan bety at hver eneste krone vi bruker, når lenger i å redde mennesker fra sykdom og tidlig død.¹⁰ En oppdatering av studien, DCP3, ble publisert i flere volum fra 2015 til 2018, og viser lignende resultater.¹¹

For å gå dypere inn på noen av tiltakene hvor norsk bistand har mulighet til å utgjøre store forskjeller, kan vi se på malaria. Parasitten båret av malariamygg har skyld i at over en halv million mennesker dør hvert eneste år, noe som er et stort problem som verdenssamfunnet lenge har ønsket å løse. Positivt nok finnes det flere effektive løsninger på problemet, det trengs bare større satsninger. En studie fra The Lancet viser eksempelvis at det er mulig for verden å utrydde
malaria innen 2050. Dette er et ambisiøst mål som hadde kostet verdenssamfunnet minst seks milliarder USD årlig, men det hadde også gitt veldig store gevinster.¹²

Parasitten som spres av malariamyggen, er i konstant utvikling og blir raskt immun mot de virkemidlene vi bruker. Dette skaper et kappløp mellom parasitten og tiltakene vi setter i gang, hvor det hele tiden er nødvendig å følge med på situasjonen. Det betyr naturligvis også at virkemidlene for å bekjempe myggen konstant må videreutvikles.

Per nå er de aller mest kostnadseffektive tiltakene for å motvirke malariasmitte og sykdom basert på myggnett og sesongmessig kjemoprevensjon. Å sørge for at mennesker i utsatte områder sover under myggnett behandlet med insektsspray er svært effektivt og billig. Disse myggnettingene koster mindre enn 40 kroner per stykk og gir dobbel beskyttelse, da de både blokkerer og dreper myggen. Å distribuere slike myggnett krever også en innsats i informasjons-spredning, og sosiale og atferdsmessige endringer, men er blant de beste mulighetene både for økonomisk og helsemessig gevinst.¹³ Sesongmessig kjemoprevensjon mot malaria er en behandling som går ut på å tilby barn preventiv medisin mot malaria i utsatte områder under høysesongen for smitte. Dette er også et svært kostnadseffektivt tiltak som kan forhindre spredningen av malaria.¹⁴

Det har nylig kommet en meget lovende vending i den langvarige kampen mot malaria. Verdens helseorganisasjon har nå anbefalt to vaksiner mot malaria, og de første utrullingene har allerede begynt i Kamerun. Verdens helseorganisasjon viser at vaksinen er et kostnadseffektivt alternativ på lik linje med andre barnevaksiner og malariatiltak. Helseeffekten som denne vaksinen kan ha i malaria-utsatte områder, er estimert til å være høy, og siden behovene er store, kan dette være et tiltak som redder mange liv.¹⁵,¹⁶ Det er et relativt nytt tiltak, men absolutt noe som bør følges med på videre og støttes opp under, dersom det viser seg like effektivt over tid.

Det siste problemet som fremheves, og der vi bør konsentrere mer av vår helseinnsats, er mot dødsfall som følge av diaré hos barn. Dette er dessverre fremdeles blant de fremste dødsårsakene i lav- og mellominntektsland. The Institute for Health Metrics and Evaluation (IHME) estimerer at diaré var årsak til omtrent 500.000 dødsfall for barn under fem år i 2019. Oral Rehydration Solution (ORS) er en erstatning som brukes for å motvirke og behandle dehydrering som kan følge av diaré. ORS er en pakke bestående av glukose, sodium og andre mineraler som oppløses i vann. Verdens helseorganisasjon og UNICEF anbefaler dette til barn som er syke med diaré for å forhindre død. Dette kan redusere antallet dødsfall med opp til 60 prosent.¹⁷ Slik sykdom skyldes ofte dårlig vannkvalitet. Derfor kan det også være effektivt med tiltak som støtter rensing av vann, slik at flere mennesker får trygt drikkevann. Blant annet er klorbehandling svært enkelt og effektivt.¹⁸

Mat- og ernæringssikkerhet

Matsikkerhet handler ikke bare om tilgang til nok mat. Matsikkerhet blir i dag definert som en situasjon hvor alle mennesker hele tiden har fysisk, sosial og økonomisk tilgang til nok, trygg og næringsrik mat som møter kostholdsbehov og preferanser for et aktivt og sunt liv.¹⁹ Altså vil det være like viktig å sikre riktig ernæring som det er å sikre inntak av kalorier for å unngå feilernæring.

Tre millioner liv går tapt hvert år på grunn av feilernæring. Dette er i dag den fremste dødsårsaken hos barn. Feilernæring er lett å forhindre og burde være et mye større satsingsområde. Ikke bare er det den ledende dødsårsaken, men de som overlever og vokser opp som feilernærte, vil være i risikogruppen for en rekke irreversible fysiske og psykiske problemer resten av livet. Ett av fire barn i verden er permanent feilernært og lever med psykiske og fysiske plager. Sammenliknet med andre på deres alder, fullfører de færre skoleår, tjener mindre penger resten av livet og er i større grad utsatt for ikke-smittsomme sykdommer som kreft, hjerte- og karsykdommer, fedme og diabetes. Jenter er spesielt utsatt for feilernæring, da de ofte spiser sist og minst, til tross for at de har større næringsbehov.²⁰

Presidenten for Den afrikanske utviklingsbanken, Akinwumi Adesina, fremstiller problemet tydelig: “Stunted children today will lead to stunted economies tomorrow.”²¹ Feilernæring koster den globale økonomien 3.5 billioner USD per år,²² og i dag brukes mindre enn én prosent av den globale bistanden på effektive tiltak for å sikre grunnleggende ernæring.²³

Global matsikkerhet har i de seneste årene blitt påvirket av både Covid 19-pandemien og krigen i Ukraina. Etter at tallene for global feilernæring hadde vært relativt stabile siden 2015, begynte de å stige mellom 2019 og 2020. I 2021 steg graden av alvorlig matusikkerhet, mens moderat matusikkerhet forble uendret. Økningen i alvorlig matusikkerhet viser at situasjonen forverrer seg mest for mennesker som allerede lever under vanskelige kår. Nærmere 670 millioner mennesker, altså åtte prosent av hele verdens befolkning, vil fremdeles være feilernært i 2030.²⁴ Det er fullstendig unødvendig at mennesker går sultne eller er feilernærte, da jorden har potensiale til å sikre riktig og nok næring til 10 milliarder mennesker.²⁵

Feilernæring kan løses gjennom enkle, kostnadseffektive tiltak som sikrer at barn får vitaminene og kaloriene de trenger. Den mest kostnadseffektive tilnærmingen er en pakke med fire tiltak foreslått av forskere ved John Hopkins University,²⁶ og brukes også som retningslinjer for investeringer hos Verdensbanken.²⁷

Det første tiltaket er næringstilskudd til mødre, da over 40 prosent av gravide kvinner globalt lider av anemi. I noen land mangler hele 80 prosent av mødre minst to mikronæringsstoffer ved begynt graviditet. Tilskudd med multivitamin som kombinerer 15 essensielle vitaminer og mineraler i en daglig pille har veldig god effekt på fødselsutfall og barns overlevelse de første 1000 dagene av livet. De fleste kvinner i lav-og mellominntektsland har ikke tilgang til slike vitamintilskudd, selv om de koster svært lite. Derfor er satsning på dette et høyst kostnadseffektivt alternativ som kan hjelpe mange.²⁸

Spedbarn får den sunneste starten på livet når de blir ammet fram til de er minst seks måneder gamle, og helst fram til de er to år. Det andre tiltaket handler derfor om å forbedre praksiser rundt amming. Morsmelk beskytter mot feilernæring, infeksjoner, sykdom og død. På tross av dette, blir bare omtrent 41 prosent av verdens spedbarn utelukkende ammet. I lav- og mellominntektsland er denne andelen for barn opp til seks måneder på 37 prosent.²⁹ Dette skyldes at kvinner ofte ikke har tilgang til nødvendig informasjon og støtte. I lavinntektsland er ikke morsmelkerstatning et godt alternativ til amming, da mødre som bruker dette er avhengig av nok penger til varig innkjøp av erstatningen, og kilder til rent vann og koking. Ikke minst er mødre som bruker morsmelkerstatning ekstra sårbare i kriser og unntakstilstander. I tillegg er det ekstra viktig å amme i områder med høy barnedødelighet da morsmelk kan beskytte mot en rekke risikofaktorer for spedbarn.³⁰ Tiltak med profesjonell rådgiving om amming kan hjelpe mødre med dette og dermed også beskytte spedbarn mot feilernæring. Optimale praksiser for amming globalt kan føre til unngåelse av 820.000 barnedødsfall, samt 20.000 dødsfall hvert år som følge av brystkreft.³¹

Tredje tiltak i forslaget er tilskudd av vitamin A. Vitaminmangel, og spesielt mangel på vitamin A, er et stort problem i Afrika sør for Sahara og i det sørlige Asia.³² En kronisk mangel på vitamin A kan føre til at kroppen ikke klarer å lagre næring, opprettholde en normal forbrenning eller motstå infeksjoner.³³ I noen tilfeller kan normale kroppslige funksjoner svikte på grunn av vitaminmangel og lede til tidlig død. I andre tilfeller kan det føre til sviktende vekst og blindhet.³⁴ For å unngå barnedødsfall anbefaler Verdens helseorganisasjon vitamin A-tilskudd til alle barn mellom 6 og 59 måneder i områder hvor dette er et offentlig helseproblem.³⁵ Over 200.000 barn dør av vitamin A-mangel hvert år, og det kan koste så lite som 10 kroner å tilby et vitamintilskudd. Et slikt tilskudd kan redusere et barns generelle risiko for død med opp til 24 prosent.³⁶

Det fjerde og siste tiltaket handler om terapeutisk mat. Samtidig som satsinger på preventive tiltak mot feilernæring er viktig, burde noen satsinger også fokusere på terapeutisk mat. Ready-to-use therapeutic food (RUTF) er pakker av peanøtter, melk, og multivitaminer som kan være livreddende for mange.³⁷ Terapeutisk mat kan hjelpe barn som er alvorlig undervektige, noe som assosieres med høyere risiko for tidlig død, gjennom pakker av mat som er rike på kalorier og næringsstoffer.
Disse pakkene hjelper barn å gå raskt opp i vekt. I tillegg er de lette å ta i bruk og smaker godt, samtidig som de kan oppbevares i opptil to år.³⁸ Terapeutisk mat kan redde mange barn fra tidlig død,³⁹ men dessverre har mindre enn ett av fire barn i målgruppen tilgang på det.⁴⁰

Landbruk

Landbruk er et viktig satsingsområde for både økonomisk vekst, fattigdomsreduksjon og mat-sikkerhet. Så mye som to tredjedeler av mennesker i sult bor i landlige områder og driver egne småbruk.⁴¹ Et datasett med 18 land fant at mellom 25 og 98 prosent av mennesker i fattigdom, i ikke-urbane områder, driver landbruk. De fleste av disse har ikke tilgang til dyrket mark med vanntilførsel, som betyr at deres drift er høyst avhengig av været. Vedvarende tørke, eller simpelthen regnmangel, kan føre til svikt i avlinger og bortgang av så mye som en halv årsinntekt⁴² Investeringer i landbruk kan dermed være en strategi for økonomisk vekst gjennom å skape arbeid og sikre motstandsdyktighet.

Over 60 prosent av verdens ubrukte dyrkbare jord finnes i Afrika. Her produseres også hele 90 prosent av maten av små produsenter. Gjennom å investere mer i enkel teknologi kan mat-produksjonen i Afrika mangedobles og sikre tryggere arbeid for mange. Dette vil bidra til global matsikkerhet, og sikre bedre næring til alle de 200 millioner menneskene på det afrikanske kontinent som får for lite mat.⁴³

Det kan være fordelaktig å sikre større variasjon i avlinger fra landbruket, samtidig som de typer avlinger som allerede eksisterer, bør forbedres. Evidensen er derimot sterkest rundt arbeidet for å forbedre eksisterende avlinger, mens data om kostnadseffektiviteten ved å implementere større variasjon i avlingene er mer usikkert. Så lite som 10 prosent økning i dyrkingen av høytytende variasjoner av store avlinger som hvete, er assosiert med 10 til 15 prosent økning i BNP per innbygger.⁴⁴ Verdensbanken estimerer at vekst i BNP fra landbruk er dobbelt så effektivt for fattigdomsreduksjon, sammenlignet med vekst i BNP fra andre områder enn landbruk.⁴⁵ Det betyr imidlertid ikke at tiltak innen landbruk nødvendigvis er mer kostnadseffektivt enn tiltak i andre områder, da det ikke tas hensyn til innsatsfaktor.

Site-Specific Nutrient Management (SSNM) beskriver en praksis som tilbyr relevant veiledning til bønder som blant annet kan hjelpe med mer effektiv bruk av gjødsel. SSNM hjelper bønder med nødvendige strategier og virkemidler slik at de på best mulig måte kan styrke næringen i sine avlinger og dermed øke sitt utbytte. Dette har vist seg positivt i flere kontekster hvor utbyttet av forskjellige typer korn øker.⁴⁶ En god strategi for å øke næringsverdien ved avlinger er gjennom «biofortification», en prosess med genetisk modifisering, selektiv oppdrett og god gjødsel. Basert på Verdensbankens standard for å adressere vitaminmangel er dette et kostnadseffektivt alternativ.⁴⁷

Utdanning

Investering i utdanning er kjent som en av de beste investeringene et utviklingsland kan gjøre. Det gjelder spesielt investeringer som støtter utdanning for jenter. Å sikre utdanning for jenter kan bidra til å redusere mødre- og barnedødelighet, bidra til lavere befolkningsvekst og redusere antallet barneekteskap. I tillegg kan utdanning virke positivt for barns rettigheter og styrke kvinners stilling både i hjemmet og på jobb.⁴⁸

Den gjennomsnittlige andelen jenter som fullfører grunnskolen, har økt nesten 20 prosentpoeng de siste 25 årene og ligger nå på 87 prosent. Den største fremgangen er observert i Sentral- og Sør-Asia. Her gjennomførte bare halvparten av jentene grunnskolen i 1995, mens det nå er cirka 90 prosent.⁴⁹ Dagens utdanningstiltak bør derimot fokusere mer på å øke kvaliteten ved læringen til elever da dette er et større behov i dag. Dette fokuset bør veie tyngre enn å kun øke tilgangen til utdanning.

Det er viktig å sørge for at barn fullfører skolen, for det er her læringen begynner. Det har derimot lite å si at mange barn fullfører grunnskolen, dersom de ikke lærer nok i løpet av utdanningen.⁵⁰ Dessverre er det ikke slik at vi kan anta at læring naturlig følger når tilgangen til utdanning øker og flere barn får skolegang. Unesco og Verdensbanken dokumenterer en læringskrise hvor minst 250 millioner barn ikke lærer grunnleggende ferdigheter som lesing og regning. 130 millioner av disse barna går på grunnskolen, men når fremdeles ikke minimumskravene. Kostnadene av at 250 millioner barn ikke lærer grunnleggende skoleferdigheter estimeres til 129 milliarder USD, eller 10 prosent av globale midler brukt på grunnskoleopplæring.⁵¹ 53 prosent av barn i lav- og mellominntektsland kan ikke lese og forstå en enkel historie ved endt grunnskole. I fattige land generelt er dette tallet så høyt som 80 prosent.⁵²

En studie fra 2006 fant eksempelvis at bare 50 prosent av lærere ved indiske offentlige skoler som skulle ha jobbet på gitte tidspunkt, faktisk jobbet. Og at en av fem grunnskolelærere ved offentlige skoler i utviklingsland konsekvent er borte fra arbeid. Dette er en enorm sløsing av ressurser som naturligvis også skader kvaliteten på læringen.⁵³

Den indiske organisasjonen Pratham utarbeidet en tilnærming til læring som kan være en løsning på læringskrisen. Tilnærmingen kalles Teaching at the right level (TaRL) og baserer seg på enkle vurderinger av elever og gruppering av elevene basert på kunnskapsnivå. Det vil si at elever grupperes sammen med andre elever på samme nivå som de selv, i stedet for i klasser basert på alder. Lærere kan da basere sin opplæring til elevgruppene på hva de allerede kan. Lærere kan ta i bruk aktiviteter og læringsmateriell designet for å hjelpe grupper på spesifikke nivåer. Når elever har lært det de skal i en viss gruppe, hopper de videre til neste gruppe. Gjennom hele utdanningen vil lærere vurdere elevenes framgang gjennom enkle evalueringer av deres evner i lesing og matematikk. Flere randomiserte evalueringer viser at TaRL er effektivt når det implementeres systematisk. Dette rammeverket har ført til noen av de største observerte effektene fra målinger som finnes i utdanningslitteraturen.⁵⁴ Verdensbanken klassifiserer TaRL som en av de beste investeringene innen global utdanning, siden tiltaket har høy sannsynlighet for å være kostnadseffektivt.⁵⁵

Det er også svært kostnadseffektivt å satse på tiltak innen strukturert pedagogikk. Dette tilbyr lærere pakker med strukturerte planer for skoletimer, læringsmateriell og pågående støtte. Formålet med slike tiltak bør være å tilby støtte og tydelig veiledning til lærere om hva undervisningen bør dekke og i hvilken rekkefølge. Strukturert pedagogikk har vist seg kostnadseffektivt i Kenya, Liberia, og Sør-Afrika.⁵⁶

På steder hvor det ikke allerede er kjent, vil det være viktig å formidle informasjon om fordelene som følger utdanning, hvordan familier kan finansiere skolegang og om kvaliteten ved lokale skoler. Slik formidling handler om kontekstspesifikk informasjon som kan endre menneskers oppfatning av fordelene ved utdanning. Dette har vist seg å øke skoleoppmøtet og læringen til liten kostnad. ⁵⁷

Det er én ting å peke på enkelte effektive tiltak innen utdanning globalt, men for at dette skal være effektivt i det lange løp, vil det også være nødvendig å satse på utdanningsreformer. Det å skulle sørge for at alle barn og unge får tilstrekkelig utdanning vil kreve et utdanningssystem som er helhetlig og læringsrettet. Det er kun mulig med innsats fra lokale regjeringer og myndigheter.⁵⁸ Den brasilianske staten Ceara er en rollemodell for nettopp dette. Ceara er en av de aller fattigste statene i Brasil, som til tross for sosioøkonomiske hindringer har sett størst økning i den nasjonale indeksen for utdanningskvalitet i grunnskolen og ungdomsskolen siden 2005.⁵⁹

Økonomisk vekst

Forskning viser tydelige kausale sammenhenger mellom bistand og økonomisk vekst i partnerland.⁶⁰ Økonomisk vekst er derfor et område hvor vi vet at bistanden har god effekt over tid. Samtidig er det også et område hvor ingen spesifikke effektive tiltak skiller seg ut, men hvor det heller vil være viktig å jobbe på tvers av internasjonal og nasjonal politikk, støtte lokale økonomiske reformer, og investere mer i gode systemer. Derimot er det ikke mulig å legge til grunn samme forventninger til raske resultater som eksempelvis er mulig når det gjelder global helse.

Økonomisk vekst og fattigdomsreduksjon har tradisjonelt vært det viktigste formålet med bistand, da det trolig vil bringe med seg en rekke andre positive endringer. Det internasjonale pengefondet og Verdensbanken fastslår at økonomisk vekst er den aller viktigste faktoren for å påvirke fattigdom. Flere studier finner sammenhenger mellom nasjonal inntekt per innbygger og nasjonale indikatorer for fattigdom. Forskningen viser også at i gjennomsnitt stiger inntekten til den femte laveste inntektsgruppen trinnvis sammen med den generelle veksten i økonomien. Selv om sammenhengene ikke er kausale, viser det til et viktig forhold mellom fattigdomsreduksjon og økonomisk vekst.⁶¹

En rekke faktorer svekker den økonomiske veksten i utviklingsland. Over halvparten av verdens lavinntektsland er i faresonen for å få, eller har allerede, gjeldsproblemer. Samtidig lever mange i ustabile samfunn preget av høy korrupsjon og ulovlig kapitalflyt.⁶² Nesten 700 millioner mennesker lever i det som betegnes som ekstrem fattigdom, som vil si at de klarer seg på under 2,15 USD (22,60 kr) per dag.⁶³ Hele 73 prosent av disse menneskene i ekstrem fattigdom lever i sårbare stater, og dette tallet er estimert å øke til 86 prosent i 2030. I disse områdene er risikoen for konflikt langt høyere enn andre steder, som i gjennomsnitt koster lav- og mellominntektsland 30 år med vekst i BNP.⁶⁴

Verdensbankens internasjonale utviklingsfond (IDA) er en viktig ressurs for å oppnå gode resultater. Gjennom konsesjonelle lån og gavebistand til lavinntektsland gir 1 USD i grunnkapital et utlån på opptil 4 USD, da IDA kan låne i internasjonale kapitalmarkeder på toppen av kapitalen som givere betaler.⁶⁵ Med andre ord; for hver krone vi investerer i IDA, kommer det omtrent fire kroner ut direkte til fattigdomsreduksjon i lavinntektsland. Dette er et kostnadseffektivt finansieringsverktøy for økonomisk utvikling i lavinntektsland som bør brukes mer.

Lavinntektsland mottar også dessverre svært lite av kommersielle investeringer fra utlandet, såkalte utenlandsinvesteringer. Kun 0,2 prosent av norske utenlandsinvesteringer går til disse landene. Dette er i utgangspunktet forståelig basert på risikoen i landene, at det er få tilgjengelige prosjekter, og lav kjennskap til prosjektene blant norske investorer. Virkemidler som mobiliserer mer privat kapital til lavinntektsland, kan likevel være viktig for økonomisk vekst i et langsiktig perspektiv. OECD viser at garantiordninger er det mest kostnadseffektive virkemiddelet for å mobilisere privat kapital til lavinntektsland.⁶⁶ Norfund investerer allerede i DR Kongo, Somalia og Sudan og viser at det er mulig å gjøre lønnsomme investeringer i lavinntektsland.⁶⁷ Investeringsarbeidet bør dermed styrkes og prioriteres høyere i bistanden.

Et nokså konkret og kostnadseffektivt tiltak som presidenten av tankesmien Copenhagen Consensus, Bjørn Lomborg viser til i sin bok “Best Things First”, er økt sikkerhet rundt eiendoms-besittelse. Det er lett å ta det for gitt at alle har bindende avtaler for egen eiendom og bolig, og at sannsynligheten for at noen kan frata deg ditt hjem uten videre er svært lav. Slik er det dessverre ikke for de fleste. Verdensbanken estimerer at 70 prosent av alle mennesker ikke har tilgang til formelle systemer for land-registrering. Dette svekker økonomisk vekst og utvikling på mange måter, blant annet ved å minske verdien til boliger og svekke insentiver til langvarige investeringer i landbruk. Å sikre eiendomsrett vil være en krevende prosess som blant annet omhandler lovendringer, administrative endringer, offentlige informasjonskampanjer og deltakelse av lokale ledere og media. Om dette derimot gjennomføres i områder hvor det er stort behov for det, estimeres det til en utmerket investering som gir tilbake 180 kroner for hver krone investert.⁶⁸

Kapasitet og styresett

Forskjellene mellom arbeid med styresett og kapasitetsbygging i bistanden er uklare, og områdene er ofte overlappende. Bistand til styresett fokuserer mer på endringer av kvalitativ art i en bred forstand, som for eksempel arbeid mot korrupsjon eller for likestilling. På den andre siden vil bistand som skal bygge kapasitet, fokusere mer på å styrke organisasjoner og institusjoner på flere nivåer, fra sivilt samfunn til statlige departementer.

Bistand til godt styresett og kapasitetsbygging kan på ingen måte sammenliknes i effektivitet med andre såkalte “lavthengende frukter”. Idealer om kostnadseffektivitet kan ikke brukes på alle områder for bistanden, slik som det heller ikke kan brukes på alle områder for statsbudsjettet i Norge. Denne bistanden vil være praktisk talt umulig å måle i kostnadseffektivitet. Men det at bistand til styresett er vanskelig å måle må ikke forhindre ansvarliggjøring i forvaltningen, og fokuset kan heller rettes mot hvorvidt bistanden virker og oppnår gitte mål.

Til tross for at det er vanskelig å vise til eksepsjonelle resultater er styresett fremdeles et viktig satsningsområde som kan ha påvirkning på tvers av alle andre områder. Ikke minst vil minimumskrav til politisk stabilitet og fungerende institusjoner være grunnleggende forutsetninger for å avskaffe ekstrem fattigdom.⁶⁹

Det er vanskelig å vise til én forklarende faktor som fører til økonomisk ulikhet i verden. Noen vil nettopp peke på styresett og institusjoner som en drivende kraft bak de globale forskjellene i utvikling. Forfatterne bak den anerkjente boken «Why Nations Fail», Acemoglu og Robinson, påstår at land ikke vil oppleve utvikling før de politiske institusjonene forbedres, men påpeker også at dette er en særdeles vanskelig oppgave. Deres argument bygger på at det er utfordrende å skape langvarige økonomiske endringer når makt og midler sentreres rundt et fåtall mennesker. Samtidig vil dårlige institusjoner hemme innovasjon og investeringer. Det som trengs i disse områdene, er politiske reformer som sikrer bedre styring og forvaltning av ressurser gjennom inkluderende institusjoner. Det er ikke mulig kun gjennom bistand, men krever lokal politisk vilje. Bistand til institusjoner og kapasitetsbygging er derimot viktig for utvikling, siden velstand ikke bygges og forvaltes i et sivilsamfunn alene.⁷⁰

I Afghanistan linkes den mangelfulle effekten av bistanden til den vanskelige konteksten en ville bygge stat i. Det var rett og slett for lite etterspørsel etter slike programmer i de statlige funksjonene. Samfunn med høy maktkonkurranse mellom forskjellige grupper og politiske nettverk setter en demper på samarbeidet mellom institusjoner, samtidig som institusjonell læring er svært vanskelig. I Sør-Sudan viser evalueringer at de minst effektive tiltakene innen kapasitetsbygging
var i områder med gode muligheter for korrupsjon. Enkelt sagt er ikke kapasitetsbygging effektivt når det ikke foreligger et politisk ønske om kapasitetsbygging. Derfor er langvarige samarbeid mellom stater nødvendig for at bistanden til styresett skal fungere.⁷¹

Den norske bistanden til styresett vektlegger de langsiktige partnerskapene, sammen med godt utarbeidede programmer og en stor risikovilje. Det å kunne hjelpe stater med å adressere drivkrefter bak sårbarhet og kunne oppnå selvstendighet, handler ikke bare om pengene som gis i bistand. Det handler om forholdet og sammenhengen mellom diplomatiske krefter, utvikling, fred og humanitære tiltak. Samtidig kreves det strategiske tilnærminger som tilpasses til flerfoldige utfordringer og vanskelige dynamikker av sårbare kontekster og ledere med egne agendaer.⁷² Dette virker svært komplekst og lite gjennomførbart, men det ligger mye verdi i den forsiktige forståelsen av mottakers motivasjon og begrensninger. Det er lett å assosiere bistand til styresett og kapasitetsbygging som noe ubegripelig stort, spesielt med tanke på hvordan den beskrives. Om det heller brytes ned i en helhetlig tankegang hvor vi kan forstå lokale skattebetalere, politikere og offentlige ansatte, kan vi i samspill lettere komme fram til bedre løsninger. Små løsninger er lettere å implementere, har mindre sjanse for å være utsatt for korrupsjon og vil mest sannsynlig kunne føre til bærekraftige endringer.⁷³

I mange tilfeller kan vi ikke vite løsningen på et problem før et program begynner. Samtidig vil det ikke være mulig å finne en form for universell løsning som kan overføres fra ett område til et annet. Dermed krever denne typen arbeid en spesiell kontekstforståelse. Norge må altså ta utgangspunkt i landet vi skal samarbeide med, ikke i våre egne løsninger. I tillegg må slikt arbeid være fleksibelt. Rapporten fra Norads prosjekt “Bistand mot 2030” sammenfatter flere suksesskriterier som finnes i forskningslitteraturen. Det vektlegges et behov for å skape relevans hos myndigheter i partnerland, som kan øke forpliktelsen overfor programmet. Det å kunne vise fleksibilitet i samsvar med de lokale prosessene i mottakerlandet vil bidra til mer eierskap og design av egne programmer. Det vil også virke positivt å legge til rette for fasilitering av kunnskapsprosesser og idemyldring, hvor kvaliteten kan sikres underveis, og ikke i forkant.⁷⁴

Riksrevisjonen gjorde i 2015 en undersøkelse av bistand til godt styresett i utvalgte samarbeidsland. Deres anbefalinger innebærer å styrke kunnskapsgrunnlaget gjennom en bedre strukturering av måloppnåelse i prosjektene. Riksrevisjonen understreker behovet for strategier som tar utgangs-punkt i sentrale mål og virkemidler for dette spesifikke området, sammen med en forbedret forvaltningspraksis og kriterier for måloppnåelse.⁷⁵

En evaluering fra 2015 som gjennomgår deler av Norges innsats til kapasitetsbygging, viser at visse programmer har skapt endring og oppnådd sitt formål. Her kan det også vises til årsakssammenhenger som viser at vi kan være sikre på at vår innsats har bidratt positivt. Tiltakene hvor Norges rolle spilte betydelig inn på de observerte utfallene, inkluderer blant annet arbeid for å øke antallet kvalifiserte leger i Malawi, støtte til olje- og gassindustrien i Vietnam, og arbeidet med et landbruksuniversitet i Malawi. Evalueringen fant at den norske støtten til kapasitetsstyrking av institusjoner i offentlig sektor var både positive og hadde betydelig effekt. På tvers av flere tiltak finnes det sterk evidens for at Norge har bidratt innen utvikling av teknisk kompetanse og styrking av større systemer og strukturer. Organisasjoner har også blitt sterkere og bedre rustet i sitt arbeid.⁷⁶ Det er mulig å lykkes i dette arbeidet, og bistand til kapasitetsbygging virker. Derimot er det ikke mulig å peke på en mal eller sjekkliste som er nøye forsket frem og utarbeidet slik som på flere andre tematiske områder.

Avslutning

For å oppnå mest mulig med norske bistandsmidler er det nødvendig å ha et gjennomgående fokus på resultater og evidens. Dette notatet viser at slike begreper, og oppfatninger av effektivitet, varierer mellom ulike tematiske områder, og at det derfor er nødvendig med et mangfold av framgangsmåter. Det er derimot mulig å peke på visse tiltak gjennom en «best i klassen»-tilnærming, som bør brukes i større grad. Så lenge vi har begrensede ressurser vil det være nødvendig å prioritere, og da vil «best i klassen» tiltak kunne være veiledende for innsatsen. Å rette mer av den norske bistanden i denne retningen vil kunne gi bedre resultater, og ikke minst være til større hjelp for flere mennesker. Det kan finnes mange gode tiltak som ikke inkluderes i dette notatet, og det kan ofte også være gode grunner til å investere i andre typer tiltak. Om det derimot ikke ligger motstridende bevisbyrder eller andre hensyn til grunn bør «best i klassen» tiltak være veiledende for norsk bistand. Under følger en kort oversikt over alle tiltakene nevnt i notatet.

Oppsummering av tiltak

Kontantoverføringer

Helse

Myggnett behandlet med insektsspray
Sesongmessig kjemoprevensjon mot malaria til barn under 5 år
Vaksine mot malaria
Oral Rehydration Solution (ORS)

Mat- og ernæringssikkerhet

Tilskudd av multivitamin for gravide
Profesjonell rådgiving om amming
Vitamin-A tilskudd
Terapeutisk mat

Landbruk

Forbedring av avlinger, og investeringer i høytytende variasjoner av avlingerSite-Specific Nutrient Management

Utdanning

Teaching at the Right Level (TaRL)
Strukturert pedagogikk
Informasjon om fordelene ved utdanning

Økonomisk vekst

Utenlandsinvesteringer og garantiordninger
Verdensbankens internasjonale utviklingsfond (IDA)
Økt sikkerhet for privat eiendom

Styresett

Fokus på langsiktig partnerskap og kontekstforståelse
Skape relevans hos lokale myndigheter og vise stor fleksibilitet i samsvar med lokal prosesser

Notat_03_2024_Bistand-vi-vet-virker pdf · 465 KB

Civita er en liberal tankesmie, som gjennom sitt arbeid skal bidra til økt kunnskap og oppslutning om liberale verdier, institusjoner og løsninger, og fremme en samfunnsutvikling basert på respekt for individets frihet og personlige ansvar. Den enkeltes publikasjons forfatter(e) står for alle utredninger, konklusjoner og anbefalinger, og disse analysene deles ikke nødvendigvis av andre ansatte, ledelse, styre eller bidragsytere. Skulle feil eller mangler oppdages, ville vi sette stor pris på tilbakemeldinger, slik at vi kan rette opp eller justere.

Ta kontakt med forfatteren på [email protected] eller [email protected]

Publisert: 15. februar 2024

Relatert

Capitol Hill, USA, Washington, kongressen, amerikansk politikk, Trump

Bård Larsen

Folket har rett, bortsett fra når det tar feil – tanker rundt Donald Trumps andre valgseier

Det strides om årsakene til Trumps andre valgseier. Er det feilene til liberale som har åpnet døren for trumpismen, eller er det demagogiske fortellinger som har tatt over?

USADemokrati og rettigheter

Passkontroll, flyplass, innvandring, arbeidsinnvandring, kontroll, innvandringspolitikk, reise, arbeid,

Mats A. Skogheim Kirkebirkeland

Finn på siden

Bistand vi vet virker

Innledning

Kontantoverføringer

Helse

Mat- og ernæringssikkerhet

Landbruk

Utdanning

Økonomisk vekst

Kapasitet og styresett

Avslutning

Oppsummering av tiltak

Helse

Mat- og ernæringssikkerhet

Landbruk

Utdanning

Økonomisk vekst

Styresett

Relatert

Folket har rett, bortsett fra når det tar feil – tanker rundt Donald Trumps andre valgseier

En innvandringspolitikk for det kommende århundret

Verdien av helse som personlig ansvar

Hva bidrar til utvikling?

Nedvekst er en trussel for klima, grønn omstilling, frihet og demokrati

Nullskatteytere flest er ikke rike

Nyhetsbrev

Støtt Civita