Wennberg, Karl og Christian Sandström (red.): Questioning the Entrepreneurial State: Status-quo, Pitfalls, and the Need for Credible Innovation Policy

Karl Wennberg og Christian Sandström (red.): Questioning the Entrepreneurial State: Status-quo, Pitfalls, and the Need for Credible Innovation Policy

Springer, 2022
378 sider

Innovasjon uten entreprenørskap er en illusjon. Men kan staten virkelig være entreprenør?

Av Lars Peder Nordbakken, økonom i Civita.

Nei, svarer 32 internasjonale innovasjonsforskere i en ny bok.

Hvis det er slik at det grønne skiftet, herunder alt som må til for å mestre vår tids altoverskyggende klima- og naturutfordring, kan sammenlignes med å gjennomføre et månelandingsprosjekt, er det kanskje forståelig at noen vil svare ja på spørsmålet i overskriften. Men som et tidligere mye omtalt og påkostet norsk forsøk på å få til vellykket CO2-fangst på Mongstad viste, er det god grunn til å betvile at en serie statlige «månelandinger» er svaret på en av vår tids største innovasjons- og omstillingsutfordringer. Nå er vi i gang på nytt med Langskip-prosjektet, til mangedoblet kostnad og med nytt håp om å lykkes.

Sverige kan også by på dyrekjøpt lærdom fra et prosjekt som i sin tid stod frem som en revolusjonerende svensk «månelanding» på klima- og miljøområdet: Den store statssubsidierte satsingen på etanol som drivstoff. Det endte med en grønn boble som sprakk med et kostbart fravær av både økonomiske og miljømessige gevinster, samt et sårt svensk etterslep i utbredelsen av elbiler.

Entreprenørstat og samfunnsoppdrag

Omtrent samtidig med at den svenske etanol-boblen sprakk og rett etter eurokrisen (2011-2012) dukket økonomiprofessor Mariana Mazzucato opp på den innovasjonspolitiske stjernehimmelen med nyvunnet tro på den aktive foregangsstaten som hovedmotor for innovasjon og løsninger på de store fremtidsutfordringene. Nærmere bestemt i boken The Entrepreneurial State (2013), som var sterkt inspirert av forfatterens tolkning av det amerikanske månelandingsprosjektet Apollo og dets muligheter for reproduksjon på nye områder.

Hovedtanken bak Entreprenørstaten er at innovasjon og industriell fornyelse ikke først og fremst skjer gjennom uavhengige initiativ fra et mangfold av innovative entreprenører i eksisterende og nye bedrifter, men snarere gjennom stater som tar strategisk grep om store samfunnsutfordringer, som forsøkes løst ved å mobilisere, organisere, belønne og «dirigere» ulike private og offentlige aktører i såkalte missions(samfunnsoppdrag). Grunnoppskriften på hvordan dette burde gjøres, ifølge Mazzucato, ble publisert senere i boken Mission Economy (2021), oversatt samme år til norsk med tittelen En ny økonomi.

Mange spørsmål og motforestillinger fra forskerhold

Siden den gang har Mazzucatos tenkning fått både stor oppmerksomhet og innflytelse, særlig blant politikere, næringspolitiske myndigheter og interesseorganisasjoner. Dette til tross for at hun valgte å avfeie det meste av den voksende internasjonale forskningslitteraturen på innovasjons- og entreprenørskapsområdet, uten å ta seg bryet med å gå i dialog og direkte utfordre denne litteraturen teoretisk og empirisk.

Men nå har Mazzucato fått svar fra dem hun selv valgte ikke å gå i dialog med. I fjor publiserte 32 internasjonale innovasjonsforskere et systematisk og kritisk svar på Mazzucatos tenkning, så vel teoretisk som empirisk. Resultatet ble boken Questioning the Entrepreneurial State, som også inngår som 53. utgivelse i Springer-forlagets serie «International Studies in Entrepreneurship».

Boken byr på en systematisk, faglig og kritisk analyse fra fremtredende internasjonale innovasjonsforskere, i form av en artikkelsamling, og utgjør et verdifullt korrektiv til Mazzucatos innovasjonspolitiske tanker. Boken bør være et must for økonomer med spesialinteresse for innovasjon og dynamisk økonomi, men også for tilhengere av Mazzucato som ikke har blitt eksponert for Mazzucato-kritiske analyser tidligere.

Hva Mazzucato ikke forteller sine lesere om innovasjon

Her får leseren innblikk i mye av det man ikke finner å lese i Mazzucatos bøker om innovasjon og innovasjonspolitikk. Og det er ganske mye, altfor mye til å forsøke å gjengi i denne omtalen. La meg derfor nøye meg med en liste over noen innsiktsfulle funn fra boken, som alle gir grunnlag for kritisk ettertanke i omgangen med den top-down styrte innovasjonspolitiske retningen som Mazzucato foreskriver, med staten i lederrollen og med næringslivet på slep:

Ingen «gratispenger», i form av tilskudd og subsidier til utvalgte enkeltaktører, er gratis for samfunnet. Det vil si at de alltid er forbundet med en alternativkostnad som ofte er vanskelig å anslå på det politiske beslutningstidspunktet.
Alle selektive støttetiltak og programmer, herunder organiserte samfunnsoppdrag (missions), har en iboende tendens til å begunstige særinteresser og eksisterende virksomheter med gode politiske forbindelser, på bekostning av nye virksomheter og allmenheten generelt. Der ligger en kime til både styringssvikt og svake resultater.
Store offentlig-private samarbeidsprosjekter viser seg i særdeleshet å begunstige store eksisterende aktører, samtidig som de bidrar svært lite til industriell fornyelse og omstilling. Klimaomstilling er intet unntak.
En rekke casestudier i boken fra ulike land og næringer antyder at ulike offentlige støttetiltak ofte skaper kontraproduktive incentiver, gjerne knyttet til politisk rent seeking (tilkarringsvirksomhet), og virker derfor mot sin hensikt.
Statlig organiserte samfunnsoppdragsprosjekter vil alltid stå i fare for å fortrenge det fint avstemte innovative økosystemet, basert på frivillig og dynamisk oppståtte team av gründere, oppfinnere, nøkkelpersonell, investorer, kunder og distribusjonspartnere mv., som i praksis viser seg å stå bak vellykkede innovasjoner, spesielt radikale og transformative innovasjoner.
Siden støttetiltak lett leder til konkurransevridning i favør av større eksisterende virksomheter diskriminerer de systematisk kilden til de fleste store og banebrytende innovasjoner: ambisiøse oppstartsbedrifter med spisskompetanse omkring realisering av betydelige innovasjoner med et stort verdiskapende potensial.
Utvelgelse av «vinnere» gjennom markedsseleksjon tilbyr private aktører en form for verdifull verdiskapende læring som ikke er tilgjengelig for offentlige aktører.
Offentlig støttede innovasjonsprosjekter viser seg vanskelige å evaluere, dels på grunn av komplekse og uklare resultatmål og ansvarsforhold, og har derfor en tendens til å bli korrigert eller avviklet altfor sent, i tilfellet prosjektet viser seg å være feilslått.
De observerte problemene med å evaluere innovasjonspolitikk skyldes også mange andre forhold: Alt fra asymmetrisk informasjon, moral hazard-problemer mellom aktøren som utfører evalueringen og den evaluerte myndigheten.
Et generelt inntrykk fra bruk av statistiske metoder i flere land, Norge og Sverige er intet unntak, antyder et typisk fravær av statistisk signifikante effekter på sysselsetting, omsetning og lønnsomhet – allerede før man tar i betraktning de administrative kostnadene med støttetiltakene hos myndighetene og hos berørte aktører.
Kostnadsoverskridelser og tidlige tegn på mislykkede offentlig støttede prosjekter har en tendens til å bli «løst» med økte bevilgninger, spesielt i de tilfeller der det er knyttet betydelig politisk prestisje ved en satsing, som for eksempel den svenske satsingen på etanol som drivstoff.
Offentlig innovasjonsstøtte har i mange tilfeller en tendens til å bli overfokusert på investeringer i forskning og utvikling (FoU), en form for overdreven instrumentalisering som ikke gjenspeiler essensen i dynamiske innovasjonsprosesser og som bygger på et for snevert og mekanistisk syn på innovasjon. Mazzucatos tenkning er sterkt preget av dette.
Statlige styringsaktører mangler både et reelt eieransvar, basert på reell økonomisk risiko, og de tydelige incentivene som private markedsaktører står stilt overfor.
Staten kan vanskelig fungere som en entreprenør siden staten ikke står overfor reell økonomisk risiko, ikke henvender seg til et reelt marked og vanskelig kan bli resultatevaluert med reelle konsekvenser.
En hovedgrunn til at missions ikke fungerer i praksis er at de store samfunnsoppdragene det ofte er snakk om som regel representerer noe helt annet enn et lett avgrenset og teknisk problem (som en månelanding). Vi har typisk å gjøre med polysentriske og komplekse utfordringer hvor alle former for sentral organisering og styring kommer til kort, sammenlignet med åpne og spontane markedsprosesser.
Andre grunner til at missions ikke fungerer i praksis er at det viser seg umulig for ulike og spredte aktører med varierende mål, prioriteter og incentiver å bli enige om en felles oppdragsdefinisjon, hvordan den skal realiseres, evalueres, belønnes, korrigeres, oppskaleres, nedlegges osv.

Konturer av en mer liberal innovasjonspolitikk

Siste del av boken peker på flere kriterier for en vellykket og evidensbasert innovasjonspolitikk, med en relativt entydig retning. I et forsøk på å sammenfatte det vesentligste peker redaktørene først og fremst på at vellykket innovasjonspolitikk først og fremst handler om å skape de rette incentivene for innovativt entreprenørskap, unngå å forsøke å plukke vinnere og sikre at ingen politiske tiltak bidrar til diskriminering og undergraving av virksom markedskonkurranse. Det er svært vanskelig å forene slike kvaliteter med Mazzucatos oppdragsorienterte innovasjonspolitikk.

Det overordnede bildet som avtegner seg er derfor at innovasjonspolitikken trenger å flytte fokus bort fra selektive støttetiltak og store samfunnsoppdrags-prosjekter, over til å forme produktive incentiver, ta bort hindringer og forbedre de generelle rammebetingelsene.

En slik retning er mer abstrakt og lyder umiddelbart mindre politisk attraktiv enn spektakulære satsinger og nye «månelandinger». Til gjengjeld er en mer liberal innovasjonspolitikk forbundet med noen viktige fortrinn: Den spiller på lag med de institusjonene, incentivene, mekanismene og dynamiske prosessene som gjenspeiler vår kunnskap om hvordan vellykkede innovasjoner skjer i praksis. Følgelig åpner den også for å skape mer forutsigbare rammebetingelser over tid, noe som bidrar til å redusere risikoen forbundet med fremtidsrettede investeringer. Derfor gir den også best effekt i det lange løp.

Dét er et ikke-trivielt poeng når vi minner oss selv om det funnet som økonomen William Baumol konkluderte med i en mye omtalt studie fra 2010: Over 90 prosent av økningen i BNP per capita siden 1870 kan tilskrives innovasjon.

Teksten er publisert i Minerva 15.1.2023.