Penguin, 2019. 384 sider.

Teksten er skrevet av Lars Peder Nordbakken, økonom i Civita.

Undervurderer økonomer offentlig sektors bidrag til økonomien?

Du har kanskje hørt det engelske ordtaket som definerer en økonom som «someone who knows the price of everything, but the value of nothing»?

I den mye omtalte boken The Value of Everything (2018), forsøker den italiensk-amerikanske økonomen Mariana Mazzucato å motbevise dette ordtaket.

Mazzucatos hovedargument er at vi har en tendens til systematisk å undervurdere offentlig sektors bidrag til økonomisk verdiskaping. I forlengelsen av dette inviterer hun til en ny grunnleggende debatt om verditeori, og hva vi egentlig forstår med verdi i økonomisk forstand.

Det siste hører til sjeldenhetene i et fag som, helt siden 1870-tallet, har vært dominert av den nyklassiske forestillingen om fullkommen konkurranse og generell likevekt, med den såkalte marginale verditeorien som et urokkelig fundament.

Riktignok har den praktiske anvendelsen av denne nyklassiske forståelsen alltid vært gjenstand for diskusjon, men sjelden så tydelig som nå.

Dette til tross for den nyklassiske modellens matematiske fortrinn. En av de nyklassiske pionérene, William Stanley Jevons, forstod da også, ganske betegnende, sin egen marginalnytte-teori som en form for mekanikk: «the mechanics of utility and self-interest». Rent matematisk ble det attpåtil mulig å «bevise» at en generell tilstand av likevekt er definert ved at alle priser reflekterer marginalkostnaden ved den siste produserte enheten, og alle produksjonsfaktorene, som arbeid og kapital, vil oppnå en pris som speiler deres produktivitet. Da den samme tilstanden kunne tolkes som et velferdsøkonomisk ideal, ble veien fra teori til ideal kort.

Mazzucato viser at det går en direkte forbindelseslinje fra den nyklassiske forestillingen om økonomisk verdi, som tilsvarer oppnådd pris, til det konvensjonelle statistiske begrepet om bruttonasjonalprodukt (BNP). BNP er et uttrykk for verdien av den samlede produksjonen av varer og tjenester i et land. BNP også kan tolkes som et uttrykk for samlet etterspørsel i økonomien, som også er tilnærmet identisk med summen av landets inntekter (nasjonalinntekt).

Mazzucatos dobbeltangrep på BNP

Det er spesielt BNP-begrepet som en konvensjonell målestokk på verdiskaping Mazzucato angriper. Hun mener BNP-begrepet bidrar til en systematisk feilvurdering av både privat og offentlig sektors bidrag til økonomisk verdiskaping.

For det første hevder Mazzucato at privat sektors bidrag til samfunnets samlede verdiskaping blir overvurdert. Grunnen er at alle typer lønnsinntekter og kapitalinntekter (profitt) regnes med, uansett om aktivitetene er reelt verdiskapende, eller representerer en form for verdiflytting eller verdiuttak.

Videre hevder hun at dette problemet kan ha økt med tiden, ettersom den internasjonale BNP-definisjonen, etter revisjoner i 1999 og 2008, er blitt gradvis justert til å inkludere forskning og utvikling, en sterkt ekspanderende finanssektor, samt beregninger av en implisitt leiepris på privateide boliger, som også har økt betydelig i takt med økte boligpriser i en periode med lavt rentenivå.

For det andre hevder Mazzucato at så lenge virksomheten i offentlig sektor (den delen som ikke omsettes til en pris), som gratis skolegang, helsetjenester, omsorgtjenester, politi og rettsvesen mv., kun inngår i BNP med en verdi som tilsvarer sektorens samlede lønnsinntekter, vil ikke offentlig sektor krediteres for dens reelle bidrag til samfunnets produktivitetsvekst. Privat sektors bidrag til BNP inkluderer, i motsetning til offentlig sektor, et avkastningselement, i form av kapitalinntekter i tillegg til lønnsinntekter.

Mazzucatos kritikk er derfor at privat sektor, i følge BNP-statistikken, fremstilles som den eneste produktive sektoren i samfunnet, og at offentlig sektor derfor, nærmest per definisjon, ikke fremstilles som produktiv.

Følgelig bidrar BNP-begrepet til et misvisende bilde av offentlig sektors bidrag til økonomiens samlede produktivitetsvekst, siden all produktivitetsvekst per definisjon tilskrives privat sektor. Siden offentlig sektors bidrag til verdiskaping på denne måten tilsløres av nasjonalregnskapets begrep om BNP, mener Mazzucato at vi sårt trenger en ny og bedre forståelse av de «verdiene» offentlig sektor bidrar med: Vi må slutte å la oss lure av et kunstig skarpt motsetningsforhold og skille mellom privat og offentlig sektor, hevder Mazzucato.

En tilsvarende kritikk fremsatte Mazzucato i sin forrige bok, The Entrepreneurial State (2013), hvor hun mente å kunne bevise at alle de store innovasjonene som er gjennomført av selskaper som Apple og amerikanske legemiddelgiganter ikke ville vært mulige uten den offentlige finansierte grunnforskningen som utviklet de nødvendige grunnleggende teknologiene. Disse selskapenes verdiskaping og fortjeneste kan derfor, til en viss grad, tilskrives forskningsinvesteringer i offentlig sektor.

I den sammenheng stilte Mazzucato følgende spørsmål: Hvis disse selskapene i tillegg kan innrette seg slik at de knapt betaler skatt til den samme staten som har muliggjort deres produkter gjennom teknologisk grunnforskning, er ikke dette å betrakte som «sosialisering av risiko og privatisering av gevinster» – en form for «verdiuttak» på skattebetalernes bekostning?

Har Mazzucato rett?

Både ja, og nei. Det er ingen tvil om at privat verdiskapende virksomhet er kritisk betinget av viktige bidrag fra offentlig sektor, i form av blant annet en velfungerende transport- og samfunnsinfrastruktur, gode barnehager, skoler og høyere utdanning, tilgang til offentlig finansierte forskningsresultater, tillitsvekkende håndhevelse og administrasjon av rettferdige og forutsigbare lover og regler, samt inkluderende og gode helse- og omsorgstjenester.

Mazzucato har derfor helt rett i at slike produktive bidrag til økonomisk verdiskaping ikke tilskrives offentlig sektor direkte gjennom BNP-begrepet. Men forekomsten og kvaliteten på slike offentlige verdiskapende bidrag fanges likevel opp indirekte i BNP-tallene, og i utviklingen i BNP over tid, både i sum og per capita, eller per arbeidstime. En del av Mazzucatos problem synes derfor å hvile på en frykt for at vi faktisk lar oss lure av måten BNP-tallene er definert, som en internasjonalt sammenlignbar statistisk konvensjon.

Men hvorfor skulle vi det? Eller sagt på en annen måte: Økonomer har lenge, i hvert fall siden Adam Smiths Wealth of Nations, vist seg å ha en evne til å forstå betydningen av positive offentlige bidrag til økonomisk verdiskaping. Denne forståelsen settes på ingen måte i fare på grunn av et BNP-begrep som ikke er perfekt, men som likevel har vist seg å være et meningsfylt mål på samfunnets samlede økonomiske aktivitet i over 70 år.

Men Mazzucatos kritikk trenger å bli møtt med flere nyanser og forbehold. Et helt avgjørende premiss i Mazzucatos tenkning er at offentlig sektor utelukkende gir positive bidrag til økonomisk verdiskaping. Dermed skjules et helt spekter av mulige, mindre heldige offentlige bidrag til både verdiskaping og verdiødeleggelse. Historien er full av eksempler på negative bidrag til BNP, også i Norge. Vi må derfor også holde muligheten åpen for at offentlig sektor kan være dysfunksjonell. Til forsvar for BNP-begrepet kan det i så måte hevdes at også negative utfall vil komme til syne i utviklingen av BNP over tid, og derfor kunne registreres på makro-nivået.

Kan politikk være verdiskapende?

Et annet kjennetegn ved Mazzucatos kritikk er at hun nesten utelukkende betrakter offentlig sektors bidrag til økonomisk verdiskaping med utgangspunkt i den offentlige sektors operative virksomhet. Dermed unnlater hun å stille det større og mer åpne spørsmålet: Hva slags politikk gir de beste bidragene til økonomisk verdiskaping? Det sier seg selv at et dekkende svar på dette spørsmålet ikke kan besvares kun ved å henvise til offentlig sektors størrelse og operative tjenesteproduksjon.

Et slikt spørsmål må også adressere det offentlige som lovgiver, regelsetter og håndhever av et stort sett av institusjoner, det vil si spilleregler og rammebetingelser. Envelfungerende markedsøkonomi er avhengig av alt dette for å realisere sitt verdiskapende potensial på en ansvarlig og akseptabel måte. Hvordan dette mangfoldet av spilleregler utformes, vedlikeholdes og fornyes er kritisk bestemmende for de økonomiske insentivene som i sin tur er bestemmende for produktivitetsutviklingen.

Denne manglende understrekningen av institusjonenes betydning for økonomisk verdiskaping hos Mazzucato gjelder, vel og merke, ikke kun i samspillet mellom spillereglene og privat verdiskapende virksomhet. Institusjonenes innretning og kvalitet gjelder like fullt i forhold til den offentlige sektors egen virksomhet, herunder for offentlig sektors indirekte bidrag til økonomisk verdiskaping i markedsrettede virksomheter.

At det også er mulig å forestille seg verdiødeleggende politikk, karakterisert ved kontraproduktive rammebetingelser for verdiskaping, og som det ikke er lett å finne motstykket til i privat sektor, mangler det heller ikke historiske eksempler på. Men dette skriver altså ikke Mazzucato noe om.

Det er i grunnen synd, fordi løsningene på de viktige problemene og spørsmålene som Mazzucato reiser nødvendigvis må finne sitt praktiske svar i form av konkret politikk som skaper, vedlikeholder og videreutvikler produktive spilleregler og insentiver – så vel i privat som i offentlig sektor.

Med andre ord: Her sirkler vi trolig nær en av de viktigste årsakene til at Mazzucato har så få overbevisende svar på de viktige problemene og spørsmålene hun selv reiser.

Startskuddet for mer diskusjon om verditeori?

Alt i alt finner jeg det derfor vanskelig å dele Mazzucatos frykt for at BNP skal tolkes normativt, med den følge at offentlig sektors bidrag til økonomisk verdiskaping systematisk undervurderes. Like fullt er den debatten Mazzucato har reist både viktig og overmoden. Det er også prisverdig at Mazzucato utfordrer sine fagfeller til å løfte opp betydningen av verditeori og forståelse av hva som skaper reell økonomisk verdiskaping, og hva som skaper det motsatte, enten vi kaller det verdiflytting, verdiuttak eller regelrett verdiødeleggelse.

Vi kan også gå lenger enn Mazzucato og ta i bruk andre begreper og teorier enn hun selv gjør – til og med andre verditeorier. Men samtidig som Mazzucato inviterer til mer diskusjon om verditeori, etterlater hun nok en gåte: I sin kritiske diskusjon av tradisjonell verditeori, og spesielt den marginale nytteteorien hos Leon Walras og William Stanley Jevons, nevner hun bare så vidt navnet på den tredje marginalnytte-teoretikeren, Carl Menger – grunnleggeren av «den østerrikske skolen».

Det er også synd, fordi det nettopp er Mengers subjektive verditeori som har vist seg å være den mest realistiske i forståelsen av markedsrettet verdiskaping i virkelige markeder, omgitt av usikkerhet og drevet av konkurranse og innovasjon. Mengers tenkning åpner dessuten for at vi både tillegger verdi som forbrukere (individuelt i markedet) og som samfunnsborgere (i politiske fellesskap), hvilket bringer oss tilbake til institusjonenes funksjon som bindemiddel mellom individet og fellesskapet.

Selv om Mariana Mazzucato har skrevet en viktig bok, som fortjener å bli diskutert grundig, er det vanskelig å unngå den oppsummerende konklusjonen at tittelen The Value of Everything lover en god del mer enn den faktisk leverer. Men flere økonomer bør føle seg kallet til å gi bedre svar på de spørsmålene Mazzucato har reist, selv om det vil utfordre økonomifagets dominerende nyklassisisme.

Artikkelen er publisert hos Minerva 10.3.19. Se også:

https://www.civita.no/politisk-bokhylle/mazzucato-mariana-the-entrepreneurial-state

https://www.civita.no/publikasjon/mazzucatos-entreprenorstat-blinde-markeder-fremsynt-stat