Res Publica, 2021. 278 sider.

Teksten er skrevet av Lars Peder Nordbakken, økonom i Civita.

Mazzucatos nye økonomi

Det hører med til sjeldenhetene at nylig utgitt saksprosa på engelsk oversettes og utgis så fort på norsk som tilfellet er med den italiensk-amerikanske økonomen Mariana Mazzucatos siste bok, En ny økonomi. En del av forklaringen er nok at forlaget bak utgivelsen, Res Publica, er eiet av en av Mazzucatos største fanklubber i Norge: tankesmien Agenda. Dessuten er det valgår, og det betyr at flere på rødgrønn side har et spesielt behov for å ta Mazzucatos tenkning til inntekt for sin egen «aktive næringspolitikk».

Men Mazzucato står på egne ben og er, i politisk forstand, sannsynligvis den mest innflytelsesrike økonomen i verden i dag. Det hele startet i 2013 med boken The Entrepreneurial State, en mikro-historisk bok om den amerikanske statens betydning for banebrytende teknologisk forskning og innovasjon.

Gjennombruddet

Boken fra 2013 var litt av en sensasjon og gjorde straks Mariana Mazzucato til en svært ettertraktet foredragsholder for verdens politiske ledere. For hvem hadde vel trodd at en serie statlig finansierte forskningsprogrammer, som et uintendert biprodukt, og motivert av geopolitiske og militære hensyn, skulle ende opp med å utvikle helt ny teknologi, som senere har vist seg avgjørende i utviklingen av alt fra internett, smarttelefoner og GPS-navigasjon til joggesko og pulverkaffe? Kan det samme gjentas på nytt?

Med denne fortellingen ville Mazzucato gjendrive det hun selv mente var en svært utbredt og uberettiget undervurdering av statens betydning for innovasjon i økonomien. Men i sin iver etter å rette opp dette påståtte inntrykket glemte hun helt å klargjøre forskjellen mellom offentlig finansiert forskning og oppfinnelser på den ene siden, og gjennomføring av produktutvikling, design, produksjons- og distribusjonsutvikling, og gjennomføring av en rekke andre supplerende innovasjoner i næringslivet, på den andre siden.

Når alt dette sauses sammen med staten som utgangspunkt, slik Mazzucato har for vane å gjøre, produseres det nye myter om statens betydning, denne gang med motsatt fortegn. For å unngå denne fellen trengte ikke Mazzucato gjort stort annet enn å lese litt nøyere i bøkene til Joseph Schumpeter, som hun selv hevder å ha hentet inspirasjon fra. Men den finlesningen ville nok stå i fare for å forstyrre Mazzucatos fortelling. I Schumpeters skrifter kunne hun til og med fått med seg at differensierende markedsrettet innovasjon, i alle sine former, ikke bare er bedriftenes viktigste konkurransevirkemidler i dynamiske markeder, men også den viktigste kilden til økonomisk vekst over tid – gjennom den nådeløse seleksjonsprosessen som Schumpeter kalte «kreativ ødeleggelse». Men dette skriver ikke Mazzucato noe om. Det er veldig uvanlig, spesielt for en som hevder å være inspirert av nettopp Schumpeter.

To hovedbudskap

Boken Ny økonomi bygger på den første boken, og den kan sies å formidle to hovedbudskap. For det første hevder Mazzucato at gapet mellom en ønsket samfunnsutvikling og den erfarte utviklingen er blitt stadig større – både i USA, Storbritannia og i Europa. Som en konsekvens er vi nå omgitt av mange uløste, store og komplekse samfunnsutfordringer, fra lav realvekst, høy finansvekst, økende sosiale forskjeller og en tiltagende klima- og miljøkrise, samtidig som vi står midt i en alvorlig pandemi og en digital omstilling.

For å løse så krevende utfordringer kreves nytenkning, større vektlegging av samfunnsmål og en langt mer kompetent og aktiv stat, hevder Mazzucato. Og hun er ikke sen med å peke på den dominerende nyklassiske tenkningen innen økonomifaget som en allestedsnærværende syndebukk, og som et hinder for gjennomføringen av det hun mener trengs.

Det andre hovedbudskapet er å formidle inspirasjon, fra blant annet romfartsprogrammet Apollo, og en anbefalt metode for å omforme store og sammensatte samfunnsutfordringer til nye kilder til inkluderende vekst og utvikling gjennom en oppdragsorientert tilnærming til å nå viktige samfunnsmål. Denne oppdrags- eller «mission»-orienterte metoden bygger på lærdommer fra amerikanske forskningsprogrammer innen romfart og militær teknologi, samt et stort utviklingsprosjekt for EU-kommisjonen.

At Mazzucatos innflytelse er blitt så stor på kort tid skyldes nok først og fremst hennes gjennomslag i EU-systemet. Innretningen av EUs Green Deal og det nye store forsknings- og innovasjonsprogrammet Horizon Europe bygger direkte på Mazzucatos tenkning, fokusert på fem prioriterte samfunnsutfordringer.

Markedsfiksing eller markedsforming?

Det er ikke helt enkelt å plassere Mariana Mazzucato som økonom. Dels skyldes det at hennes faglige inspirasjon er tydeligst forankret i grensesnittet mellom økonomisk mikro-historie, økonomisk sosiologi og strategisk endringsledelse. Med andre ord et godt stykke unna kjernen i det samfunnsøkonomiske fagfeltet. Metodisk ligger hun nærmest opp til den statsaktivistiske tyske historiske skolen (ca. 1870-1930) med Gustav von Schmoller i spissen, med vekt på historisk og praktisk avledet kunnskap, samt en motsvarende avvisning av generell økonomisk teori.

Mazzucatos gjennomgående mangel på dialog med store deler av økonomifaget, herunder også den omfattende forskningslitteraturen som retter seg spesifikt inn på innovasjon, entreprenørskap og dynamisk vekst, er bemerkelsesverdig. Hun har også påfallende lite å si om sin forståelse av markeder og markedsprosesser, herunder hvordan velfungerende markeder er betinget av institusjonelle spilleregler, som former produktive insentiver og fremmer konkurransedrevet innovasjon. Det er litt av et paradoks, all den tid Mazzucato selv er så opptatt av nettopp å ville «forme markeder». Her blir jeg naturlig spørrende: Hva er det hun egentlig forstår med begrepet «å forme markeder»?

Man sitter derfor lett igjen med det inntrykket at Mazzucatos «forming av markeder» egentlig kun er interessant når det er forbundet med Mazzucatos egne konkrete oppdragsbaserte forsknings- og innovasjonsprosjekter med en retningsvisende stat i førersetet. Det er en oppsiktsvekkende smal tilnærming, for å si det forsiktig. Det samme inntrykket forsterkes av Mazzucatos summariske reduksjon av alle andre anerkjente politiske virkemidler for å håndtere fellesgoder, asymmetrisk informasjon, eksternvirkninger, monopoler og maktmisbruk som nærmest trivielle former for «markedsfiksing» uten nevneverdig betydning. Når sluttet slike virkemidler å være retningsgivende og markedsformende?

En teknokratisk oppdragsmodell

Mazzucatos mest konstruktive og seriøse bidrag til å løse store og komplekse samfunnsutfordringer er knyttet til den grunnmodellen hun har utviklet for å strukturere oppdragsorienterte forsknings- og innovasjonssatsinger. Denne modellen vies også stor plass i boken og formidles med inspirasjon fra blant annet den amerikanske DARPA-modellen. Modellen er blitt til etter en grundig og tverrfaglig prosess i EU, hvor ulike interessentgrupper har fått anledning til å medvirke. Boken inneholder flere såkalte «mission maps» (oppdragskart), eksemplifisert ved anvendelse på flere av de 17 bærekraftmålene.

Oppdragsmodellen har en stor politisk definert samfunnsutfordring som sitt utgangspunkt. Derunder følger en oppdragsdefinisjon med konkrete mål, en opplisting av alle berørte sektorer og nøkkelressurser, og til slutt en portefølje av samvirkende prosjekter som er definert og drevet av aktører som er blitt valgt ut på grunnlag av en åpen konkurranseinvitasjon. Det er prosjektporteføljen som skal realisere oppdraget.

Den overordnede styringen av oppdraget blir ivaretatt av en kompetent offentlig ledergruppe, som evaluerer og belønner prosjektaktørene etter oppnådde resultater per avtalt milepæl og prosjektfase. Prosjektaktørene tilføres parallelt andre ressurser, herunder finansiering, kapital og tilskudd, etter en virkemiddel- og budsjettfleksibel modell. Prosjekter som ikke viser seg å levere verdi avsluttes, mens prosjekter som viser stort verdiskapende potensial, tilføres ekstraressurser.

Mazzucatos oppdragsmodell har flere sterke sider, sammenlignet med mer tradisjonelle former for offentlig støtte og subsidiering: Den er ubyråkratisk, fleksibel, åpen og konkurranseinviterende, samtidig som den utnytter alle involverte aktørers kunnskap og erfaring i en lærende prosess fra begynnelse til slutt. Fasevis evaluering og belønning, koblet sammen med fleksibel bruk av virkemidler underveis, deling av risiko og gevinst mellom private og offentlige aktører, legger i prinsippet til rette for et kompetent partnerskap disiplinert av resultatorienterte kriterier.

Selve prosessdesignet i Mazzucatos modell har mange likhetstrekk med såkalte åpne innovasjonsprosesser i store internasjonale teknologiselskaper, og deler også flere kjennetegn med måten venturekapitalaktører bidrar til oppstart og tidlig vekstfase i innovative selskaper. Tilført noen viktige krav til likeverdige spilleregler i grensesnittet mellom private og offentlige aktører kan også Mazzucatos modell vise seg å bli langt mer markeds- og konkurransekonform, sammenlignet med tradisjonelle offentlige virkemidler. Det siste er det så langt ingen på rødgrønn side som har kommentert.

De vanskelige spørsmålene

Kan en løfterik modell med klare paralleller til verdiskapende prosesser i det private næringslivet også danne basis for en bedre innovasjonspolitikk?

Det første spørsmålet som dukker opp i praksis er hvilke store samfunnsutfordringer som skal prioriteres, etter hvilke kriterier, samt i hvilken rekkefølge. Og ikke minst: hvordan kommer politikken inn i dette bildet, både med hensyn til beslutningsprosesser og delegering av makt? Her går Mazzucato ganske stille i dørene og nøyer seg med å betone betydningen av å engasjere offentligheten.

Når representanter for de fire partiene Ap, Sp, SV og MDG i fjor kom sammen, med tankesmien Agenda som sekretariat, ble de enige om fire definerte samfunnsoppdraginnenfor det grønne skiftet: ren skipsfart, norsk fôrproduksjon, bærekraftig havbruk og utvikling av hydrogen. I hvilken grad kriteriene for utvelgelse av nettopp disse fire oppdragene bygger på mer enn rent partitaktiske hensyn, er litt uklart.

En helt kritisk forutsetning for å kunne gjennomføre Mazzucatos oppdragsmodell på en kompetent måte er et profesjonelt embetsverk med egen spisskompetanse på de oppdragsrelevante områdene. Det er på ingen måte gitt at staten besitter denne typen kompetanse i utgangspunktet, og ganske sikkert ikke på et sammenlignbart nivå med den amerikanske statens Apollo- og DARPA-programmer. Dette er noe som også Mazzucato er meget bevisst på, og som hun, ikke uten grunn, betrakter som en begrensende faktor for en vellykket realisering av egen oppdragsmodell.

Derav følger følgende spørsmål: Hvor mange oppdragssatsinger er den norske stat i stand til å gjennomføre på en betryggende profesjonell måte, og i hvilket omfang? Tar vi utgangspunkt i Forskningsrådets tverrgående temasatsinger, kan vi kanskje ane at svaret kan ligge et sted rundt fem, hvilket også samsvarer med Horizon Europes fem oppdragsområder. Men her er det de konkrete detaljene som avgjør, og blant dem kan det nok skjule seg opptil flere «djevler».

En av dem er konsulentfellen. Jo større gapet blir mellom den nye styringsviljens ambisjoner og den statlige kapasiteten til å gjennomføre oppdragsprosjekter på en kompetent og upartisk måte, desto mer må staten lene seg på ekstern konsulenthjelp. Og jo tyngre denne avhengigheten blir, desto mer undergraves statens egen evne til å drive oppdragsprosjekter på en måte som ivaretar de kritiske suksessfaktorene. På dette punktet er forresten også Mazzucato helt entydig og klar: den operative og koordinerende lederrollen egner seg ikke til å bli satt ut til eksterne konsulentselskaper.

Gamle og nye styringsutfordringer

I tillegg kommer en styringsutfordring som er knyttet til et i utgangspunktet komplekst og ureformert forsknings- og næringsrettet virkemiddelapparat. En tydelig vridning av den offentlige ressursbruken i retning av oppdragsbaserte satsinger reiser en rekke spørsmål om effektiv og ansvarlig styring av den samlede porteføljen av virkemiddelaktører, involverte departementer, virkemiddeltyper og metoder.

Allerede i utgangspunktet, altså før man legger til oppdragssatsinger, er det på det rene at det norske virkemiddelapparatet er omgitt og gjennomsyret av et mangfold av utfordringer som knytter seg til lobbying, rent seeking, organiserte særinteresser med sterk innflytelse og makt, asymmetrisk informasjon i flere ledd, betydelige positive og negative eksternvirkninger mellom ulike virkemidler/målgrupper, overlappende departementale ansvarsområder, uklare mål, definisjoner og oppfølging av resultatansvar mv. Alt dette er kilder til statlig styringssvikt. Ikke bare det, men summen har en lei tendens til å utvikle en egen dynamikk som forsterker problemene over tid.

Dette beskriver også skyggesiden av Mazzucatos ambisiøse og styringsoptimistiske retorikk og forslag. I Mazzucatos verden kan det se ut som om det ikke finnes noen nevneverdige utfordringer med statlig styringssvikt. Det er i grunnen veldig rart, siden Mazzucato i høyeste grad viser at hun er kritisk til privat rent seeking i dagens økonomiske system. Hva er det ved Mazzucatos egen politikk som får dette spørsmålet til å bli borte? Den britiske økonomen Diane Coyle, en ledende ekspert på feltet offentlig og politisk økonomi, har kalt denne oppsiktsvekkende mangelen i Mazzucatos tenkning for «the dark side of the moonshot». Det er nok en ganske treffsikker karakteristikk.

Hvor liten vekt Mazzucato legger på farene for styringssvikt i kjølvannet av egne politiske forslag trer tydelig frem av hennes grenseløse vilje til å ta i bruk alle tilgjengelige statlige styringsinstrumenter som ledd i en politisk styrt grønn omstilling – på toppen av nye oppdragsorienterte prosjekter. Og mere til: Etablering av nye statlige investeringsbanker, omgjøring av selskaper med statlig eierandel til heleide statsselskaper som skal tas av børs og «oppdragsorienteres». Alt dette finner vi i Manifest-rapporten Den grønne kjempen som er utarbeidet av Institute for Innovation and Public Purpose i London, som ledes av Mazzucato.

I tillegg reiser det seg vanligvis også et spørsmål om statens finansielle kapasitet, selv om det spørsmålet ikke er like prekært i Norge. Det er likevel oppsiktsvekkende å registrere at Mazzucato også avviser denne problemstillingen ved å hevde at staten har en tilnærmet ubegrenset finansiell kapasitet gjennom trykking av penger, og med å vise til såkalt Modern Monetary Theory.

Faglig polarisering

Til nå har jeg valgt ikke å henge meg opp i en slagside som er gjennomgående i alle Mazzucatos bøker: De er formet som overtalende fortellinger og gjennomsyret av en polariserende, avvisende og overflatisk omgang med andre tankeretninger innen det brede økonomifaget. Det kan nok finnes mange veloverveide grunner til å innta en kritisk holdning til flere retninger innen økonomifaget, herunder den dominerende nyklassiske lærebokretningen. Det problematiske er at Mazzucato velger, på syltynt grunnlag og med skråsikker fremtoning, å gi inntrykk av at alle økonomer som på en eller annen måte kan settes i forbindelse med de brede strømningene innen faget, på en eller annen måte er syndebukkene for de store samfunnsproblemene vi står overfor i dag. Politikken derimot, slipper vesentlig billigere unna.

Denne tilbøyeligheten til overflatisk polarisering får lett noen pinlige konsekvenser. Det blir kanskje aller tydeligst når Mazzucato, i all stillhet,velger å overse det mest effektive av alle tenkelige klimatiltak: En effektiv og gjennomgående prising av CO2-utslipp på et tilstrekkelig høyt nivå til å sannsynliggjøre innfrielse av Paris-målene. Denne brede veien gjennom det grønne skiftet passer liksom ikke helt inn i Mazzucatos fortelling. Hvilket reiser spørsmålet om Mazzucato lar sin egen fortelling overstyre hensynet til valg av effektive virkemidler.

Det finnes også en mengde andre overfladiske betraktninger i Mazzucatos bok, som lettest kommer til syne i forsøkene på å pynte egen fortelling med assosiasjoner til økonomer og tenkere som hun gjerne vil bli forbundet med. Jeg har allerede innledningsvis pekt på hennes påfallende lettvinte omgang med Joseph Schumpeters innovasjonstenkning. Det ene Keynes-sitatet som går igjen på ett eller to steder i hver av hennes tre viktigste bøker, er et annet eksempel. Jeg kan heller ikke annet enn å smile når jeg ser minst like overfladiske henvisninger til nobelprisvinneren Elinor Ostroms teori om polysentrisk orden og filosofen Hannah Arendts oppgradering av det offentlige politiske livet som vita activa.

Det kan være krevende nok å se hvor Arendts vita activa i det hele tatt vil få lov til å bry seg med den relativt tungt teknokratiske styringsmodellen som Mazzucato har utviklet og anbefaler. Det samme var også tilfellet ved Mazzucatos historiske inspirasjonskilder, USAs topphemmelige forskningsprosjekter innen romfart og militær teknologi under den kalde krigen.

Det spørs om ikke den aktive borgerlige offentligheten får mer å si når politikken handler mer spesifikt om å utvikle og fornye de institusjonelle rammebetingelsene for våre liv – herunder våre næringsliv.

Et politisk veivalg

Likevel finnes det noen gode, ja til og med noen liberale, grunner til ikke å avvise Mazzucatos oppdragsmodell. Det finnes nemlig et potensial for at denne modellen kan bidra konstruktivt til å reformere den eksisterende forsknings- og innovasjonspolitikken i en mer åpen, dynamisk og resultatorientert retning. Gjennomført på riktig måte er det ikke utenkelig at Mazzucatos modell faktisk kan bidra til vesentlig mer produktiv bruk av offentlige midler innen forsknings- og innovasjonsfeltet.

Om dette potensialet vil bli realisert, kommer til syvende og sist an på noe mer enn politisk styringsvilje. Det kommer fremfor alt an på det politiske lederskapets evne til å forstå utfordringene og mulighetene til å skape reelle forbedringer i et komplekst næringsrettet virkemiddelapparat med flere dysfunksjonelle trekk, og hvor den politiske standardløsningen på ethvert problem synes å være å bruke mer penger.

Det verste som kan skje nå, er trolig at et politisk flertall etter valget omsetter en ukritisk omfavnelse av Mazzucatos ideer og retorikk til overilt handling, uten å ta de to viktigste skrittene på veien videre: 1) en kritisk og kompetent drøfting av oppdragsmodellens egenskaper, muligheter og begrensninger, og 2) en grunnleggende reform av både innholdet og organiseringen av det samlede næringsrettede virkemiddelapparatet.

Teksten er publisert hos Minerva 11.5.2021. Se også:

https://www.civita.no/publikasjon/mazzucatos-entreprenorstat-blinde-markeder-fremsynt-stat

https://www.civita.no/publikasjon/innovasjonspolitikkens-grunnlag-og-sammenhenger

https://www.civita.no/politisk-bokhylle/mazzucato-mariana-the-entrepreneurial-state

https://www.civita.no/politisk-bokhylle/mazzucato-mariana-the-value-of-everything