Helge Røed: Erik Brofoss, Strateg og samfunnsbygger

Erik Brofoss og historien om planøkonomiens retrett

Av Lars Peder Nordbakken, økonom i Civita.

Helge Røeds nye bok tilgjengeliggjør hovedarkitekten bak den norske etterkrigstidens planøkonomiske styringssystem – og en av Arbeiderpartiets viktigste strateger.

Med den nylig utgitte biografien over den tidligere arbeiderpartimannen, finansministeren og sentralbanksjefen Erik Brofoss (1908-1979), har historien om en uvanlig viktig samfunnsbygger i etterkrigstidens Norge endelig blitt tilgjengelig for offentligheten. Biografien er godt skrevet og ført i pennen av journalist og tidligere informasjonssjef i Arbeiderpartiet, Helge Røed. Den politiske nærheten mellom subjektet og objektet gjør at biografien bør leses med et kritisk blikk, noe jeg kommer tilbake til.

Historien om Erik Brofoss har mange likhetstrekk med flere av de andre «nye menn», som kom til å få stor innflytelse på byggingen av det norske etterkrigssamfunnet. Helge Røed er ikke snauere enn at han åpner boken med denne påstanden: «Erik Brofoss var etterkrigstidens viktigste politiske strateg.» Det er en sterk påstand. Men at vi her har å gjøre med selve hovedarkitekten bak det norske planøkonomiske styringssystemet etter krigen er hevet over tvil. 

Gerhardsen og Brofoss

Erik Brofoss var utvilsomt en av dem som trivdes best med å jobbe systematisk med politiske initiativ og handlingsprogrammer på bakrommet. Han var mer enn fornøyd med å overlate den offentlige politiske scenen til ledende personligheter, som Einar Gerhardsen. De to stod hverandre nært. Det gjorde tydeligvis også et sterkt inntrykk på Gerhardsen at Brofoss tilsynelatende aldri lot seg styre av egne personlige ambisjoner. Med Brofoss var det full sysselsetting og rettferdig fordeling som stod hevet over alt annet. 

I Arbeiderpartiets storhetstid var det flere strateger som jobbet på bakrommet og som aldri var folkevalgte. Her finner vi blant andre Arbeiderparti-personligheter og teknokrater som Haakon Lie, Jens Christian Hauge og Finn Lied. Om Erik Brofoss var den viktigste av dem er trolig et mer åpent spørsmål enn Røed påstår. 

Men Røed har et poeng. Da Einar Gerhardsen ble spurt om hvilken medarbeider og rådgiver som hadde hatt størst betydning i hans 16 år som statsminister, nevnte han bare ett navn: Erik Brofoss. Røeds beskrivelse av det gjensidige avhengighetsforholdet mellom Gerhardsen og Brofoss gir god mening: «Uten Brofoss’ ideer og forslag, ville Gerhardsens prosjekt vært fattigere på politisk innhold. Og uten Gerhardsens fulle støtte, ville Brofoss vært som en fisk på tørt land.» 

Livsformende erfaringer 

Gjennom biografien leder Helge Røed oss stødig og levende gjennom de ulike fasene av Erik Brofoss’ liv. Tidsreisen starter med den inntrykksfulle oppveksten i Kongsberg i mellomkrigstidens kriseår, jusstudier og første jobb som dommerfullmektig på sorenskriverkontoret i Kviteseid i Telemark. Der fikk han førsthåndskjennskap til det sosiale dramaet som fulgte i kjølvannet av alle tvangsauksjonene i jordbruket, som følge av paripolitikkens deflasjon og den økonomiske depresjonen på begynnelsen av 1930-tallet.

Interessen for å forstå hvordan økonomisk politikk kunne bidra til å bekjempe arbeidsløshet og sosial nød drev ham til Oslo i 1935, hvor han tok fatt på å studere sosialøkonomi på kveldstid, på toppen av full jobb i Rikstrygdeverket. Dette var vel og merke før Ragnar Frisch igangsatte det nye og mer fullverdige sosialøkonomiske studieopplegget i 1939.

Brofoss meldte seg inn i Arbeiderpartiet i 1938 og ble sammen med sin kone tidlig engasjert i det illegale motstandsarbeidet som ble organisert av fagbevegelsen etter okkupasjonen. Brofoss og kone rømte til Sverige lille juleaften 1941: Bare fire måneder senere ble Brofoss hentet til London for å gjøre tjeneste for den norske eksilregjeringen, først i Finansdepartementet, dernest som ekspedisjonssjef i Forsynings- og gjenreisningsdepartementet.

Med Thagaard i London

I London traff Brofoss prisdirektør Wilhelm Thagaard, som hadde tatt med seg sine radikale reguleringspolitiske forslag, som han ivret etter å gjennomføre etter frigjøringen. Erik Brofoss deltok i gruppen som utarbeidet den såkalte Lex Thagaard. Det var et forslag til en ny prisregulerings- og rasjonaliseringslov med vide fullmakter for prisdirektøren (Thagaard), ikke bare til å regulere priser, fortjeneste og kvanta, men også til å gripe direkte inn i næringslivets organisering, planer og investeringsbeslutninger. Her ble et viktig element i de planøkonomiske styringsambisjonene for norsk etterkrigsøkonomi unnfanget. 

Brofoss ga senere uttrykk for at han og mange andre ble tydelig inspirert av å observere den britiske krigsøkonomiens kombinasjon av full sysselsetting, økt produksjon, prisregulering, rasjonering og selektiv sentralstyring av nøkkelsektorer: «Den refleksjon måtte melde seg hos alle at det måtte være mulig å oppnå det samme til fredsformål.» 

Thagaard hadde allerede i mellomkrigstiden markert seg som ledende talsperson for en radikal regulerings- og rasjonaliseringsideologi med en sterk dragning mot å erstatte markedskonkurranse og fri prisdannelse med bransjesamarbeid, sammenslåing til større og mer «rasjonelle» bedrifter, under overordnet koordinering og styring av «rasjonaliseringseksperter». Thagaard representerte det såkalte radikale Dagblad-Venstre, som stod i uforsonlig strid med det næringsliberale Mowinckel-Venstre. Thagaard tapte denne striden i eget parti på ettertrykkelig vis, etter en sterkt kritisk hovedtale av den liberale svenske økonomen Bertil Ohlin på Venstres landsmøte i 1945.

Striden om fullmaktslovene 

Derimot vant Thagaard fram i Arbeiderpartiet og i regjeringen. Allerede 8. mai 1945 ble Lex Thagaard satt i kraft som midlertidig forordning, men den ble raskt en rød klut i samlingsregjeringens drøftelser, og endte opp som en ren nødforordning, underlagt sak-for-sak godkjennelse av departementets sjef, venstremannen og senere sentralbanksjef Gunnar Jahn, som for øvrig var sterkt kritisk til Thagaards reguleringsiver. 

Etter dannelsen av Gerhardsens rene Ap-regjering ble Brofoss finansminister og fremmet i 1947 et forslag til Stortinget om en midlertidig prislov (Lex Brofoss) som skulle fornyes hvert år. Innholdet var tilnærmet identisk med Lex Thagaard. Samtidig ble det nedsatt et regjeringsoppnevnt utvalg (Sjaastad-utvalget) for å utrede en permanent prislov, med Wilhelm Thagaard som det dominerende medlemmet. Etter fremleggelsen av forslaget fra Sjaastad-utvalget i 1952 eksploderte diskusjonene, med sterk kritikk fra borgerlige politikere og den borgerlige pressen. I denne «kampen mot fullmaktslovene», ble de tyngste argumentene servert av Trygve J.B. Hoff i tidsskriftet Farmand, næringslivsorganisasjonen Libertas og juristen og Venstre-mannen Johs. Andenæs. 

Andenæs slo alarm i et foredrag blant jurister om pris- og rasjonaliseringslovens trussel mot grunnleggende rettsliberale prinsipper. Foredraget kom kort tid etter på trykk i VG. Dette gjorde inntrykk, langt inn i Arbeiderpartiets indre krets, og ganske særlig hos jurist og tidligere milorg-leder Jens Chr. Hauge, som Gerhardsen i stadig større grad lyttet til. 

Da partiet satte bena i bakken og sa ‘pro’

Jens Christian Hauge spilte, ifølge sosiologen og historikeren Rune Slagstad, en nøkkelrolle i Arbeiderpartiets gravlegging av de mest radikale forslagene til pris- og rasjonaliseringslov, som endte opp med gravlegging av rasjonaliseringsloven og en utvannet og modifisert prislov i 1953. Som Hauge senere uttrykte det «måtte partiet sette bena i bakken og si ‘pro’.» Men dette hadde Hauge også sett nødvendigheten av før, allerede under arbeidet i Hjemmefrontens «illegale lovavdeling» i London, under ledelse av en som Hauge omtalte slik: «Wilhelm Thagaard, jurist, økonom, sosiolog og lovgiver av Guds nåde, med et driv som kunne ta pusten fra en. Vi spøkte av og til i «avdelingen» med at oppgaven for oss andre var å få tak i frakkeskjøtene hans, sette bena i bakken, og si ‘pro’.»

Hauge vant både Gerhardsen og Haakon Lie for sitt syn. På denne tiden var det «triumviratet» Gerhardsen-Hauge-Lie som styrte, eller «noen har snakket sammen», som det gjerne ble uttrykt.

Men, hvor var Erik Brofoss? Røed skriver ikke så mye om denne episoden, men han skriver litt forsiktig at Erik Brofoss ikke var en entusiastisk tilhenger av forslaget fra Sjaastad-utvalget. Her er det vanskelig å unngå å sitte igjen med et bestemt inntrykk av at Brofoss var i ferd med å komme på andre tanker, noe ikke minst et foredrag om prispolitikken i Statsøkonomisk forening i oktober 1952 kan tyde på. Her stilte han seg «åpen for en diskusjon om hvordan det kunne sikres en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling» og mente prisloven bare kunne være et av mange forskjellige virkemidler.

Siden Røed ikke nevner det, bør det nevnes at det senere er blitt kjent (gjennom arbeidene til historikeren Einar Lie) at de tre økonomene Trygve Haavelmo, Odd Aukrust og Otto Hiorth hadde skrevet et konfidensielt merket notat i 1948, hvor de uttrykte kritikk av reguleringssystemets hensiktsmessighet og konkluderte med å anbefale fri markedsbasert prisdannelse. Selv om notatet endte opp i en skuff, gir dette et innblikk i at fagkritikken av den statlige reguleringspolitikken allerede i 1948 hadde begynt å melde seg blant viktige økonomer som var sentralt plassert i «det norske styringssystemet».

Brofoss lanserer Nasjonalbudsjettet

Men før dette hadde Brofoss hatt det svært travelt. Som finansminister (1945-1947) hadde han reformert Finansdepartementet og ansatt mange sosialøkonomer som hadde fått sin makroøkonomiske skolering av Ragnar Frisch. De var også formet av Frisch og hadde, som Einar Lie har uttrykt det, «en grunnleggende tro på muligheten som lå i statlig styring og inngrep, og en tilsvarende skepsis til markedsbaserte økonomier med lav reguleringsgrad.» Gjennom Erik Brofoss som finansminister, ble de samme økonomene sentrale i etableringen av nasjonalregnskapet og nasjonalbudsjettet for 1947, som de nye makroøkonomiske styringsdokumentene i den økonomiske politikken – i stor grad basert på pionerinnsatsen til Ragnar Frisch på dette feltet. 

Nasjonalbudsjettet for 1947 bar Brofoss’ signatur, og her ble det også gitt tydelig uttrykk for den styringsideologien som Brofoss stod for. Der heter det at «det ville være nødvendig gjennom lovgivning å gi myndighetene adgang til å treffe regulerende tiltak for å sikre gjennomføringen av en økonomisk politikk ut fra rasjonelle næringspolitiske prinsipper.» Det var videre «påkrevd» at staten grep direkte inn og påtok seg «positive oppgaver i forbindelse med rasjonaliseringen og utbyggingen av næringslivet.» (sitatene er hentet fra Rune Slagstads De nasjonale strateger). Det var i det hele tatt vanskelig å se hvor grensene gikk for «samfunnsmessig ledelse, kontroll og regulering av produksjon og omsetning». 

Et fast grep om stabiliseringspolitikken 

Erik Brofoss holdt et fast grep om stabiliseringspolitikken i de første etterkrigsårene. Brofoss og regjeringen valgte på mange måter å fortsette krigstidens reguleringsregime i fredstid. Politikken var kjennetegnet ved utstrakt bruk av pris- og lønnsregulering, rasjonering av forbruksvarer og andre varer, rasjonering av kreditt og valuta, samt utstrakt bruk av subsidier for å holde pris- og lønnsveksten under kontroll. Et styrende hensyn bak denne ekstreme reguleringslinjen var redselen for hva som ville skje hvis prisene ble sluppet fri i en situasjon hvor den tyske okkupasjonsmakten hadde trykt massivt med penger (via uttak på konto i Norges Bank) gjennom krigsårene, med den konsekvens at pengerikeligheten var stor i en situasjon med varemangel. 

Målt etter hensynet til full sysselsetting og rettferdig inntektsfordeling og gitt den øvrige politiske innretningen, som gjenspeilet Brofoss og Arbeiderpartiets politikk, kan stabiliseringspolitikken i de første etterkrigsårene sies å ha vært relativt vellykket. Samtidig kan det stilles spørsmål ved politikkens konsekvenser for dynamisk vekst og produktiv omstilling over tid. 

«det norske folks generalstab på det økonomiske området»

Etter hvert ble det også tydelig at Brofoss ikke var noen tilhenger av statsovertagelse og nasjonalisering av næringslivet, så sant det ikke fantes særskilte grunner til det i enkelttilfeller. Han valgte også ofte en markeds- og forretningsmessig innfallsvinkel til vurderinger av de store industrisakene og så heller ikke på industriutbygging som et mål i seg selv. Denne holdningen er også interessant i lys av de korporative styringsorganene som Arbeiderpartiregjeringen etablerte, og som var ment å forankre og operasjonalisere en planøkonomisk samarbeidsmodell i næringspolitikken på tre nivåer, med partssammensatt representasjon: På øverste nivå et sentralt samordningsråd, underlagt statsministeren. Dette ble også kalt «det norske folks generalstab på det økonomiske området». Her ønsket Gerhardsen at Brofoss skulle bli leder, men Brofoss ønsket heller å bli nestleder, kanskje ut fra tanken om hva som lot seg kombinere best med sin kommende rolle som finansminister. Under kom så bransjerådene, som skulle være rådgivende for vedkommende departement med et kompetanseområde som minnet om et forsøk på styrt kartellisering av næringslivet. På nederste trinn i den korporative pyramiden var produksjonsutvalgene i den enkelte bedrift, som var ment å ta opp spørsmål om trivsel, produktivitet og nyskaping, ut fra en bedriftsdemokratisk tankegang. 

Da det etter hvert viste seg at samordningsrådet i større grad ble et forum for politisk konflikt enn et samarbeidsforum begynte det korporative systemet å forvitre. Samordningsrådet ble formelt oppløst i 1954. Det ble opprettet i alt 10 bransjeråd (1947-48), ordningen ble beholdt en stund, men rasjonaliseringsarbeidet migrerte naturlig over til den enkelte bedrift. Hva gjelder produksjonsutvalgene, så «tråkket de snart oppi bedene til tillitsmannsordningen som LO-NAF hadde opprettet», ifølge historikeren Fritz Hodne. Denne merkverdige oppløsningen av nok en planøkonomisk struktur kan tolkes på flere måter. Kanskje var det så enkelt at de planøkonomiske ambisjonene, med sin hierarkiske overbygning, kom i konflikt med både landets samfunns- og næringslivskultur, samt med markedsøkonomiens naturlige og derfor seiglivete fortrinn?

Marshall-hjelp til planøkonomisk besvær

Men det skulle også vise seg at de planøkonomiske ambisjonene som lenge fantes i Arbeiderpartiet og blant medlemmene av Sosialistiske økonomers forening (hvor for øvrig Brofoss var formann i 10 år) snart skulle møte på flere utfordringer. På nytt møter Brofoss utfordringen direkte i embetes medfør, denne gang som handelsminister (1948-54). Det store spørsmålet var om Norge skulle motta Marshall-hjelp fra USA, eller ikke. 

Brofoss var redd for at Marshall-hjelpens betingelser ville sette en stopper for regjeringens styrings- og reguleringsambisjoner. Gode forbindelser med den norske forhandlingslederen Arne Skaug bidro til å dempe redselen noe, ifølge Røed. Norge kom godt ut av forhandlingene. Men kanskje viktigst av alt: Marshallhjelpen bidro til å lindre smertene fra en vedvarende valutakrise (mangel på dollar) og til å stabilisere utenriksøkonomien. 

Men Marshall-hjelpens motkrav om å liberalisere utenrikshandelen og delta i samarbeidsorganisasjonen OEEC stod unektelig i konflikt med alle former for planøkonomi, og forutsatte en økonomisk modell som i hovedsak var en markedsbasert. Forhandlingene om handelsliberaliseringen gjennom GATT ble dessuten ledet av økonomen Knut Getz Wold, som Brofoss selv hadde rekruttert til Handelsdepartementet, og som senere skulle komme til å etterfølge Brofoss som sentralbanksjef. 

Nevnes bør også Norges innmelding i NATO og atlantismens tiltagende grep om Arbeiderpartiet. I denne saken gjorde forsvarsminister Jens Christian Hauge seg spesielt gjeldende som engasjert NATO-tilhenger. Også Erik Brofoss var blant de mest vestorienterte i Arbeiderpartiet og gikk inn for NATO-medlemskap. Gerhardsen lot seg til slutt overtale av Jens Christian Hauge, Haakon Lie, Finn Lied med flere, etter å ha lidd et tidligere nederlag i egen regjering med sitt forslag om et alternativt nordisk forsvarsforbund.

Sentralbanksjef med mange jern i ilden

Erik Brofoss engasjerte seg i nærmest alle sider av det norske samfunnet. I sin lange periode som sentralbanksjef (1954-1970) kom dette blant annet til uttrykk gjennom engasjementet for innføring av folketrygden. Et engasjement som bar tydelig preg av de toneangivende ideene om en universell velferdsstat som han kom over i London under krigen, de såkalte Beveridge-rapportene. Han engasjerte seg også sterkt i etableringen og driften (!) av Distriktenes utbyggingsfond som mangeårig styreleder, samt i den store kraft- og industriutbyggingen og i balanseringen av vekst og vern. 

Hvordan var alt dette mulig, som sentralbanksjef? En del kan nok tilskrives det faktum at sentralbanken ikke hadde særlig stor autonomi på Brofoss’ tid. Men selve nøkkelen lå trolig i at han overlot mye av ledelsesansvaret i Norges Bank til Knut Getz Wold, som han ansatte som visesentralbanksjef i 1958, og som senere etterfulgte Brofoss som sentralbanksjef. 

Brofoss hadde nok ikke så stor innflytelse på pengepolitikken som vår tids sentralbanksjefer har. Derimot bidro han sterkt til å bygge opp den samfunnsøkonomiske kompetansen i banken ved å rekruttere flere økonomer, ikke ulikt det han tidligere hadde gjort med stort hell som leder av både Finansdepartementet og Handelsdepartementet. Om Brofoss kan det med sikkerhet hevdes at ingen annen enkeltperson har gjort mer for å øke etterspørselen i arbeidsmarkedet for samfunnsøkonomer, i særdeleshet for de beste elevene til Ragnar Frisch. Det er med andre ord ikke mulig å komme utenom Erik Brofoss hvis man søker å forstå hvordan det var mulig for samfunnsøkonomene å få så stor innflytelse på landets økonomiske politikk, på så kort tid.

Et livsprosjekt går mot slutten 

Brofoss innrømmet etter hvert at det lett kunne bli for mange engasjementer å håndtere. Den eneste måten å løse dette dilemmaet på, i en alder av 62 år, ble å bryte tvert med det meste da han gikk av som sentralbanksjef i 1970. Det gikk greit, siden han flyttet ut av landet for å bli styremedlem i det internasjonale pengefondet (IMF) i Washington. Han returnerte til Norge i 1973, og gikk dermed glipp av aktiv deltagelse i debattene om EF-saken, noe han ikke var lei seg for. Men han ga seg til kjenne som en nølende tilhenger av medlemskap, riktignok mer av politiske grunner enn av økonomiske grunner. Brofoss hadde tidligere vært en aktiv talsmann for å etablere en nordisk tollunion i 1958, en sak han tapte. 

Selv om Helge Røed i svært liten grad har berørt den merkverdige retretten for de planøkonomiske ambisjonene som Erik Brofoss legemliggjorde i etterkrigsårene, har han likevel ordene i behold når han i boktittelen benevner Erik Brofoss som strateg og samfunnsbygger. Til slutt i boken gir også Røed en god oppsummering av den beundringsverdige motivasjonen bak Brofoss’ utrettelige samfunnsengasjement: 

Erik Brofoss hadde et livsprosjekt: ….et bedre samfunn enn det hans foreldre hadde vokst opp i og det hans slekt hadde levd med i generasjoner. Brofoss mente han visste hvordan økonomien kunne styres for å nå målene om full sysselsetting, større velstand og rettferdig fordeling. 

En feide i Paris

Når det kom til full sysselsetting, kalte Gerhardsen Brofoss for helt kompromissløs. Denne kompromissløsheten spilte seg ut i en feide under et OECD-møte i Paris i 1977. Foranledningen var et foredrag av den svenske økonomen Assar Lindbeck, som, med henvisning til den såkalte Phillips-kurven, mente det i en kortere periode var nødvendig å tolerere lavere økonomisk aktivitet (høyere arbeidsledighet) for å få bukt med inflasjonen. Brofoss protesterte og ga Lindbeck en leksjon i fallgruven med å forveksle statistisk samvariasjon med årsaken til at et problem oppstår. 

Denne episoden fant sted midt i en brytningstid i både økonomisk politikk og teori, hvor det ble stilt stadig flere kritiske spørsmål til den aktive og inngripende styrings- og reguleringsstaten som Brofoss hadde jobbet så iherdig for å virkeliggjøre.

Markedsliberale bølger og dråper 

Brofoss hadde liten sans for de markedsliberale reformtankene som for alvor gjorde seg gjeldende over store deler av verden idet Erik Brofoss’ livsprosjekt kom til veis ende. Det samme kan ikke sies om mange økonomene som Brofoss hadde åpnet dørene for i Finansdepartementet og i Norges Bank. Stadig flere av dem ble gradvis mer overbevist om at en kombinasjon av konkurransedrevet markedsøkonomi og makroøkonomisk rammestyring hadde mer for seg enn Brofoss var tilbøyelig til å innrømme. Men målet om den fulle sysselsettingen ble aldri borte. 

Til slutt en fun-fact fra boken: Erik Brofoss ble en gang (trolig på begynnelsen av 1970-tallet) invitert til bridgeaften hjemme hos sin mangeårige kritiker, Trygve J.B. Hoff, en liberal samfunnsøkonom og redaktør av Farmand som hadde forsvart sin doktoravhandling om økonomisk kalkulasjon i sosialistiske samfunn overfor ingen ringere enn Ragnar Frisch i 1939. Der var også skipsreder Leif Høegh og professor Wilhelm Keilhau. «Han var blant motstandere. Gjestene skulle delta i vinsmaking og Hoff satte fram flere flasker med nøytral etikett. Brofoss var ingen vinkjenner og foretrakk sin egen hjemmelagde løvetannvin. Høegh og Keilhau smakte og smattet og gjettet på både årganger, druer og distrikter. Til slutt avslørte Hoff at alle flaskene inneholdt den samme billige portugisiske vinen.»

Teksten er publisert i Minerva 16.5.2024.